洪雨萍 林志云

財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)政活動(dòng)的范圍代表著國家的活動(dòng)范圍和方向。黨的十九大報(bào)告明確提出：加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系，建立全面規(guī)范、透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理。

新時(shí)代全面依法治國，不斷推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，對公共財(cái)政的管理、監(jiān)督提出更高的要求。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，既是社會主義政治發(fā)展的必然要求，也是堅(jiān)持中國特色社會主義政治發(fā)展道路的具體體現(xiàn)。

預(yù)算是財(cái)政的核心，現(xiàn)代預(yù)算制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的基礎(chǔ)，是國家治理體系的重要內(nèi)容。廣州天河區(qū)人大堅(jiān)持對公共預(yù)算進(jìn)行正確監(jiān)督、有效監(jiān)督，率先探索參與式預(yù)算監(jiān)督、聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，積極落實(shí)“全面實(shí)施績效管理”的目標(biāo)要求。本文從天河財(cái)政預(yù)算管理的實(shí)踐出發(fā)，作進(jìn)一步的探討和思考。

財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的探索

黨的十八大報(bào)告指出，加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查、監(jiān)督，人大管理政府的“錢袋子”被提上議事日程。財(cái)政部門也積極行動(dòng)，逐步建立并實(shí)施公開、透明、全面規(guī)范的“四本賬”。同時(shí)，以財(cái)政部門為主體，對部門預(yù)算編制和執(zhí)行的績效考核也在探索踐行之中。2018年9月1日頒布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》提出要?jiǎng)?chuàng)新預(yù)算管理方式，更加注重結(jié)果導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)成本效益、硬化責(zé)任約束，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化，著力提高財(cái)政資源配置效率和使用效益[1]。

天河區(qū)人大和天河區(qū)財(cái)政局從2013年開始探索參與式預(yù)算，增強(qiáng)預(yù)算編制的規(guī)范、透明，同時(shí)引入預(yù)算編制的績效指標(biāo)和第三方績效評估。2014年天河區(qū)財(cái)政局引入第三方評估15個(gè)部門預(yù)算的編制績效。同年，天河區(qū)人大專門聘請第三方評估了天河區(qū)安監(jiān)局和區(qū)市容環(huán)境衛(wèi)生局兩個(gè)部門的預(yù)算編制績效，評估效果突出。區(qū)安監(jiān)局原公共安全項(xiàng)目編制預(yù)算為870萬元，被評估后調(diào)整為400萬元，預(yù)算額減少470萬元;區(qū)市容環(huán)境衛(wèi)生局環(huán)衛(wèi)車隊(duì)服務(wù)外包預(yù)算為5500萬元，被評估后調(diào)整為5100萬元，預(yù)算額減少400萬元。

天河區(qū)人大通過初步介入預(yù)算、參與式預(yù)算、引入第三方評估，提升了部門預(yù)算編制的公開性、規(guī)范性、科學(xué)性。從2014年到2020年，天河區(qū)人大每年都對六個(gè)部門預(yù)算編制進(jìn)行“三審”，即人大代表提前介入初審、預(yù)算審議和會議審議。天河區(qū)財(cái)政局則每年安排若干部門進(jìn)行全過程的績效評估，自2017年以來共有87個(gè)部門受評估。

正因多年對財(cái)政績效評估的堅(jiān)持與監(jiān)督方式的創(chuàng)新，天河區(qū)人大被廣東省人大評為2019年創(chuàng)新財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的先進(jìn)案例，區(qū)財(cái)政局被國務(wù)院檢查組評為廣州市績效開展先進(jìn)單位。

全面績效管理的難點(diǎn)

當(dāng)前全面實(shí)施績效管理的深入推進(jìn)存在著不少難點(diǎn)、痛點(diǎn)。第一，績效管理多著重于部門預(yù)算編制績效，對部門預(yù)算執(zhí)行績效和政策績效關(guān)注度不高，因而無力制止政府“拍腦袋”式?jīng)Q策和“政績工程”式浪費(fèi)。為達(dá)成既定工作目標(biāo)，原有預(yù)算只能進(jìn)行多次有幅度的調(diào)整，年初預(yù)算編制效度漸失（見表1）。

第二，預(yù)算績效評價(jià)覆蓋率不高，政策性項(xiàng)目評價(jià)存在“盲區(qū)”。2018至2019年實(shí)施第三方績效管理的預(yù)算部門占比均未超50%（見表2）;實(shí)施第三方績效管理的項(xiàng)目數(shù)量占比雖有大幅提升，但仍然偏低（見表3）。

第三，上年度績效評估形成的數(shù)據(jù)不僅不能有效指導(dǎo)和規(guī)范當(dāng)年編制預(yù)算，更未形成追責(zé)機(jī)制。

第四，重“編預(yù)算”，輕“設(shè)績效”?？冃е笜?biāo)短缺，忽視了績效管理的體系建設(shè)。

將績效管理理念貫穿全過程

績效管理是推進(jìn)我國國家治理體系和治理能力的核心工具，預(yù)算績效管理的核心是搞好預(yù)算項(xiàng)目管理。即以提升績效為目標(biāo)，從完善部門預(yù)算開始，對預(yù)算項(xiàng)目實(shí)行前期評估、中期評價(jià)和后期評價(jià)的全過程管理模式。

全面實(shí)施績效管理，不僅需要工具理性，也需要價(jià)值理性，而價(jià)值理性的核心是有效服務(wù)。政府花錢購買公共服務(wù)的預(yù)算觀，是公共委托代理理論、結(jié)果導(dǎo)向管理論和顧客導(dǎo)向的新公共服務(wù)理論的集中表現(xiàn)。

天河區(qū)人大遵循《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》），參考《政府績效管理與績效指標(biāo)研究》中上海財(cái)大馬國賢教授提出的“一觀三論”的績效價(jià)值理性，從問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向開展人大對財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的績效管理。

《意見》和新《預(yù)算法》是天河區(qū)人大深化推進(jìn)財(cái)政預(yù)算全面實(shí)施績效管理監(jiān)督的法理依據(jù)和創(chuàng)新監(jiān)督方式的動(dòng)力。只有全面、準(zhǔn)確地領(lǐng)會《意見》的精神、實(shí)踐的路徑，人大的監(jiān)督才能與時(shí)俱進(jìn)，充滿生機(jī)和活力。

以全面績效管理提高政府現(xiàn)代化的社會治理水平和治理能力，打造一個(gè)“善治政府”。天河區(qū)人大著力健全長效機(jī)制，出臺《天河人大常委會預(yù)算資金支出績效第三方評價(jià)實(shí)施辦法》，構(gòu)建“三個(gè)層級”和“五個(gè)環(huán)節(jié)”的全面實(shí)施預(yù)算績效管理路徑。

天河區(qū)目前迫切需要構(gòu)建政府預(yù)算、部門和單位預(yù)算、政策和項(xiàng)目預(yù)算的“三個(gè)層級”全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。該體系應(yīng)以環(huán)節(jié)化、流程化為特點(diǎn)，以績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行監(jiān)控、績效評價(jià)和結(jié)果應(yīng)用為全過程鏈條。一是加強(qiáng)政府的“四本賬”管理，將一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本預(yù)算、社會保險(xiǎn)基金預(yù)算全部納入績效管理;二是將部門和單位定編職責(zé)與其預(yù)算資金結(jié)合起來，從運(yùn)行成本、管理效率、履職效能、服務(wù)對象滿意度等方面，考量部門和單位整體實(shí)施效果;三是從數(shù)量、時(shí)效、成本、效益等綜合衡量政策和項(xiàng)目預(yù)算資金使用效果。

政府的過程管理易產(chǎn)生官僚主義、腐敗尋租及低效工作，以績效管理替代過程管理，圍繞實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化，著力提高財(cái)政資源配置效率和使用效益，提升政府效率。

將績效理念和方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的過程中。第一，建立項(xiàng)目評估機(jī)制。對新出臺重大政府項(xiàng)目開展事前績效評估，加強(qiáng)財(cái)政部門對新增重大政策和項(xiàng)目預(yù)算的審核。第二，強(qiáng)化績效目標(biāo)管理。績效目標(biāo)設(shè)置是績效評估的關(guān)鍵。全面設(shè)置部門和單位整體績效目標(biāo)，將目標(biāo)設(shè)置作為預(yù)算安排的前置條件。加強(qiáng)績效目標(biāo)的審核，將績效目標(biāo)與預(yù)算同步批復(fù)下達(dá)。第三，落實(shí)績效運(yùn)行監(jiān)控。政府和各部門各單位實(shí)行對績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的“雙監(jiān)控”。第四，做好績效評價(jià)管理。各部門各單位對預(yù)算執(zhí)行情況以及政策、項(xiàng)目實(shí)施效果開展績效自評，評價(jià)結(jié)果報(bào)送本級財(cái)政部門。第五，推進(jìn)績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用。首先，健全績效評價(jià)結(jié)果反饋制度和績效問題整改責(zé)任制;其次，明確績效管理約束，確立預(yù)算績效管理的責(zé)任主體。對重大項(xiàng)目的責(zé)任人，實(shí)行績效終身責(zé)任制追究制，切實(shí)做到花錢必問效、無效必問責(zé)[2]。

全面績效管理的推進(jìn)之道

開展全面績效管理，是人大對財(cái)政預(yù)算監(jiān)督與時(shí)俱進(jìn)的必然結(jié)果。天河區(qū)人大從問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、知行合一出發(fā)，在原有參與式預(yù)算監(jiān)督、聯(lián)網(wǎng)預(yù)算監(jiān)督的基礎(chǔ)上，堅(jiān)守“好政府”的初心，努力貫徹落實(shí)《意見》。天河區(qū)人大著眼于天河財(cái)政績效管理的短板，以更大的預(yù)算績效管理格局，更強(qiáng)有力的保障措施去創(chuàng)新推動(dòng)。其主要經(jīng)驗(yàn)：

第一，強(qiáng)化全面實(shí)施績效管理的理念，以《意見》《預(yù)算法》為抓手，有的放矢，推動(dòng)預(yù)算和績效一體化。

第二，除沿用原有的監(jiān)督方式之外，還增加和強(qiáng)化政府績效監(jiān)督、部門預(yù)算績效監(jiān)督，以及重大項(xiàng)目、政策制定的績效監(jiān)督，抓住重大項(xiàng)目的績效監(jiān)督和政府預(yù)算調(diào)整變化的績效監(jiān)督。

第三，制定預(yù)算資金支出績效第三方評價(jià)實(shí)施辦法，引入第三方評價(jià)，推動(dòng)財(cái)政績效管理全面有效提升。

天河區(qū)早在2018年就制定了《天河區(qū)預(yù)算績效管理辦法》，區(qū)人大開始審議預(yù)算績效管理情況的報(bào)告，經(jīng)過多年努力，天河區(qū)預(yù)算績效管理?xiàng)l件已基本具備。

注釋：

[1][2]見2018年9月1日《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》。

參考文獻(xiàn)：

[1]習(xí)近平：《談治國理政（第三卷）》，外文出版社2020年6月版。

[2]馬國賢：《政府績效管理與績效指標(biāo)研究——兼論政府績效管理“德州模式”》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2017年9月版。

[3]孫克竟：《政府部門預(yù)算指出績效管理研究》，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2012年1月版。

[4]倪志良：《政府預(yù)算管理》，南開大學(xué)出版社2013年7月版。

（作者單位：廣東農(nóng)工商職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣州市天河區(qū)人大常委會）