曹海軍 鮑操

摘 要：在新時代社會主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)變，基層社會矛盾糾紛呈現(xiàn)復(fù)雜化、綜

合化特征的背景下，調(diào)解資源的集中下沉集成和各類調(diào)解組織的協(xié)同配合成為基層矛盾調(diào)處工作面臨的現(xiàn)實(shí)難題。浙江省A縣通過組建縣級“矛調(diào)中心”這一實(shí)體機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了群眾解憂的“最多跑一地”，是基層矛盾調(diào)處新的制度供給。通過系統(tǒng)集成政府部門和社會組織物理位移到“矛調(diào)中心”，并以部門協(xié)同的方式使各組織間實(shí)現(xiàn)資源互補(bǔ)和達(dá)成目標(biāo)共識?！盁o差別受理”、事件協(xié)同處置、執(zhí)紀(jì)問責(zé)作為關(guān)鍵運(yùn)作機(jī)制保障了中心的高效運(yùn)轉(zhuǎn)和閉環(huán)管理?？h級“矛調(diào)中心”樹立了以群眾需求為導(dǎo)向的矛盾調(diào)處理念，構(gòu)建了黨領(lǐng)導(dǎo)下的縣級矛盾調(diào)處共同體，形成了從分散管理到集成服務(wù)的矛盾調(diào)處方式，是更好將我國制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能的具體實(shí)踐。

關(guān)鍵詞：矛調(diào)中心;矛盾糾紛;調(diào)解;基層治理

中圖分類號：R197 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-7168（2020）06-0023-09

在不同的歷史時期，調(diào)解一直是我國基層社會矛盾糾紛化解的重要方式。這一方面是因?yàn)槿藗儗χ袊鴤鹘y(tǒng)“和”文化的偏愛，但更重要的是，相比仲裁、訴訟等其他方式，調(diào)解具有靈活、簡易、低成本、非對抗等特征。調(diào)解能夠巧解各類社會糾紛，可以有效避免矛盾外溢和升級，因此被稱為我國基層社會的“減壓閥”。進(jìn)入新時代后，我國社會主要矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，基層社會矛盾糾紛呈現(xiàn)多發(fā)態(tài)勢，具有復(fù)雜化、綜合化特征，調(diào)解工作必須被擺到更加突出的位置。

自黨的十八屆三中全會作出全面深化改革的決定以來，許多體制性障礙和機(jī)制性梗阻問題通過改革的手段得以解決，政策性創(chuàng)新方面也取得了較多成果。如在行政審批改革領(lǐng)域，浙江省的“最多跑一次”改革由地方經(jīng)驗(yàn)上升為國家頂層設(shè)計(jì)，不僅出現(xiàn)了由浙江向省外的政策擴(kuò)散現(xiàn)象，還形成了由行政審批向其他改革領(lǐng)域的撬動效應(yīng)。其中，浙江省縣級社會矛盾糾紛調(diào)處化解中心（信訪超市）（以下簡稱“矛調(diào)中心”）的建立即是改革撬動效應(yīng)在社會治理領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，它是浙江省建設(shè)“重要窗口”的重要方面，是堅(jiān)持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的題中之義。

面對傳統(tǒng)調(diào)解力量分散和調(diào)解組織關(guān)系松散、協(xié)同不暢等難題，浙江省在基層社會矛盾調(diào)處制度創(chuàng)新方面緊緊抓住“最多跑一地”“只進(jìn)一扇門”這個改革的“牛鼻子”，通過系統(tǒng)集成和部門協(xié)同的方式組建了縣級“矛調(diào)中心”這一實(shí)體機(jī)構(gòu)。各部門以及社會組織以物理位移的方式入駐中心，并通過建立協(xié)同機(jī)制催生了矛盾調(diào)處的“化學(xué)反應(yīng)”?？h級“矛調(diào)中心”是全面深化改革背景下浙江省在化解基層社會矛盾糾紛方面不斷探索、大膽實(shí)踐的創(chuàng)新之舉，為深化社會治理領(lǐng)域“最多跑一地”改革提供了硬核支撐。

一、 調(diào)解資源與組織關(guān)系：“矛調(diào)中心”建設(shè)的雙重理論視角

受地方政府組織結(jié)構(gòu)特征的影響，基層調(diào)解工作所需要的調(diào)解資源難以集中與下沉。既有的人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解三種調(diào)解方式之間也缺乏互動銜接機(jī)制，包括人民調(diào)解委員會、行政部門、人民法院、行業(yè)性社會調(diào)解組織等在內(nèi)的各類調(diào)解組織之間呈現(xiàn)出松散關(guān)系。

（一）調(diào)解資源難以集中與下沉

社會治理資源是解釋中國治理體系和治理能力水平的關(guān)鍵變量，與其他基層治理任務(wù)相同，調(diào)解工作需要利用各方面社會資源[1]。有學(xué)者將社會資源分為物質(zhì)性資源、文化資源、價值資源、權(quán)力資源、智力資源等[2]。調(diào)解工作需要人、財(cái)、物等物質(zhì)性資源，如在社區(qū)設(shè)置人民調(diào)解室需要場地資源、人力資源以及工作經(jīng)費(fèi)。調(diào)解工作還需要相關(guān)部門的權(quán)力資源的支持，權(quán)力資源是化解矛盾糾紛的關(guān)鍵變量，如何調(diào)動各方面的權(quán)力資源來化解矛盾糾紛是調(diào)解工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。有學(xué)者根據(jù)類型學(xué)將當(dāng)前轉(zhuǎn)型期社會矛盾劃分為勞資糾紛、經(jīng)營消費(fèi)、征地拆遷、物業(yè)管理、家庭糾紛、環(huán)境保護(hù)等十大類型[3]。不僅矛盾的類型多，而且同一個矛盾的化解還牽涉到不同的部門。以常見的征地拆遷引發(fā)的矛盾糾紛為例，所涉及的問題就包括賠償標(biāo)準(zhǔn)、安置房選址、農(nóng)民失地保險(xiǎn)等，對它的調(diào)解就至少需要利用財(cái)政、國土、住建、人社等多部門資源，靠單一部門的力量顯然無法解決。由此可見，一個矛盾糾紛的解決往往需要多個部門共同參與完成，在這一背景下，矛盾調(diào)處就迫切需要對調(diào)解資源進(jìn)行集中調(diào)配使用。

然而地方政府的結(jié)構(gòu)特征決定了難以對調(diào)解資源進(jìn)行集中調(diào)配和使用。我國地方政府的一個最基本的特征是表現(xiàn)為矩陣式縱橫交錯的“條塊分割”組織結(jié)構(gòu)[4]（p.95）。這種組織結(jié)構(gòu)有利于上級政府對下級進(jìn)行監(jiān)督和制約，但也存在“部門主義”等負(fù)面影響?！安块T主義”是指部門之間缺乏整體性觀念，決策關(guān)聯(lián)度低，部門利益至上[5]。它會導(dǎo)致部門間職能交叉、權(quán)責(zé)不清、協(xié)調(diào)不暢、管理碎片化等問題，致使公共服務(wù)質(zhì)量下降[6]。“部門主義”的危害在行政執(zhí)法和行政審批領(lǐng)域早已為人們所詬病，對應(yīng)措施如綜合行政執(zhí)法改革、“最多跑一次”改革等也有效克服了負(fù)面影響。但在社會治理領(lǐng)域尤其是在社會矛盾糾紛化解工作中，人們似乎還沒有找到最有效的辦法來消除這一現(xiàn)代科層制政府普遍存在的弊病。

調(diào)解資源還具有向上集中的縱向分布特征。通常情況下，調(diào)解組織會依附不同層級政府來進(jìn)行設(shè)置，科層制特征較為明顯[7]。在這種科層式的縱向關(guān)系中，處于低層級的調(diào)解組織所擁有的資源有限，它需要以層層上報(bào)的方式調(diào)動調(diào)解資源。以社區(qū)人民調(diào)解委員會為例，當(dāng)調(diào)解內(nèi)容是家庭、鄰里類矛盾糾紛時其發(fā)揮作用明顯，但當(dāng)涉及違建拆除、環(huán)境保護(hù)、物業(yè)管理等需要上級部門參與解決的事件時則會顯得力不從心?；鶎诱{(diào)解組織出現(xiàn)上述“小馬拉大車”現(xiàn)象與我國地方政府縱向的權(quán)責(zé)配置有關(guān)。有學(xué)者認(rèn)為我國地方政府縱向間關(guān)系具有“權(quán)責(zé)倒置”[8]的總特征，即政府的資源配置是隨行政層級下降遞減，但責(zé)任卻呈遞增現(xiàn)象。與之對應(yīng)，嵌入科層制不同層級的調(diào)解組織同樣具有“權(quán)責(zé)倒置”特征，即越是直面矛盾糾紛的基層調(diào)解組織越?jīng)]有足夠的資源來化解矛盾。于是矛盾被迫上交至更高層級的調(diào)解組織，依此類推直至矛盾被成功化解或者轉(zhuǎn)向其他解決方式。由此帶來的后果是高昂的財(cái)政支出，以及群眾解決問題要付出更長的時間和精力成本，甚至可能導(dǎo)致矛盾的進(jìn)一步激化。

（二）組織關(guān)系松散與調(diào)解目標(biāo)偏離

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展以及社會治理對調(diào)解組織的客觀需要，傳統(tǒng)調(diào)解組織的活動范圍得以擴(kuò)張。例如，人民調(diào)解委員會不僅從過去的只在村（居）級設(shè)置改為縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（居）三級設(shè)置[9]，還發(fā)展出諸如醫(yī)調(diào)委、交調(diào)委、婚調(diào)委等專業(yè)性、行業(yè)性人民調(diào)解組織。與此同時，一些服務(wù)型的矛盾調(diào)處機(jī)構(gòu)也相繼成立。例如，在縣級層面的這類機(jī)構(gòu)一般就有綜治中心、人民來訪中心、訴訟服務(wù)中心、公共法律服務(wù)中心、行政爭議調(diào)解中心、檢察服務(wù)中心、社會治理綜合指揮中心、統(tǒng)一政務(wù)咨詢投訴平臺等?？梢哉f，當(dāng)前縣級層面的矛盾調(diào)處組織眾多、功能齊全。然而也不難發(fā)現(xiàn)，這些不同的矛盾調(diào)處部門或組織之間存在職責(zé)不清、協(xié)調(diào)困難、各自為政等突出問題，人民、行政、司法等各類調(diào)解手段沒有銜接聯(lián)動起來，難以形成矛盾調(diào)處的合力。

針對上述問題，一些地方政府試圖通過建立“大調(diào)解”工作體系對調(diào)解組織進(jìn)行統(tǒng)一指揮管理。不同地方的“大調(diào)解”工作體系在運(yùn)行上雖然各具特色，但它們的主體架構(gòu)是相同的，即在其工作體系中一般都會存在諸如“社會矛盾糾紛調(diào)解領(lǐng)導(dǎo)小組”“XX聯(lián)席會議”“XX聯(lián)合會”等牽頭組織，作用是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類部門和調(diào)解組織共同參與矛盾調(diào)處。如圖1所示，牽頭組織與參與“大調(diào)解”體系的各部門之間單獨(dú)聯(lián)系，而各部門間沒有聯(lián)系，牽頭組織與各部門間呈發(fā)散型特征。由牽頭組織負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)的“大調(diào)解”組織結(jié)構(gòu)實(shí)際上屬于領(lǐng)導(dǎo)組織治理的網(wǎng)絡(luò)，它的所有主要網(wǎng)絡(luò)活動和關(guān)鍵決策都由牽頭組織進(jìn)行協(xié)調(diào)，并由牽頭組織負(fù)責(zé)管理網(wǎng)絡(luò)和協(xié)助組織成員努力實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)目標(biāo)活動。它的一個重要特征是網(wǎng)絡(luò)成員之間的信任度和目標(biāo)共識都偏低[10]。矛盾調(diào)處是一項(xiàng)十分綜合性的工作，尤其是專業(yè)性、行業(yè)性調(diào)解組織都需要與更多其他部門溝通。在牽頭組織領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，這種溝通交流的機(jī)會非常少，從而導(dǎo)致松散的組織關(guān)系出現(xiàn)。

“大調(diào)解”工作體系在縱向上還形成了具有科層制特征的工作機(jī)制，這可能會導(dǎo)致調(diào)解目標(biāo)出現(xiàn)偏離。調(diào)解制度建立的初衷是通過說服、疏導(dǎo)的方法化解矛盾糾紛，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益不受侵犯。但當(dāng)前調(diào)解組織面臨“政府需要”而不是“群眾需要”的目標(biāo)導(dǎo)向問題，調(diào)解結(jié)果可能出現(xiàn)偏差。在“大調(diào)解”形成的“區(qū)—街道—社區(qū)—樓棟”四級工作網(wǎng)絡(luò)中[11]（p.26），上級調(diào)解組織可以對下級發(fā)布命令、交辦任務(wù)，這致使下級調(diào)解組織開展工作難免受到上級的影響?！按笳{(diào)解”還被嵌入政府的組織架構(gòu)之中，成為地方政府維護(hù)社會穩(wěn)定的重要機(jī)制[12]。在“壓力型體制”[13]下地方政府維穩(wěn)實(shí)行“一票否決”制，“大調(diào)解”平臺承受巨大壓力。調(diào)解組織迫于上級的維穩(wěn)要求，在工作中一味追求息事寧人、大事化小，可能導(dǎo)致違反調(diào)解程序的情況發(fā)生，致使民眾的合法權(quán)益受到侵害，從而背離調(diào)解制度的初衷。

二、流程再造：A縣“矛調(diào)中心”的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)作機(jī)制

浙江省在社會治理領(lǐng)域特別是在基層社會矛盾糾紛化解工作方面有堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)。如20世紀(jì)60年代誕生于浙江諸暨的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”聞名全國，它以“小事不出村，大事不出鄉(xiāng)，矛盾不上交”為理念，將矛盾消解在最基層。此外，還有“平安浙江”建設(shè)、溫嶺“民主懇談會”、領(lǐng)導(dǎo)干部“下訪接訪”、“最多跑一次”改革等，這些浙江方案為進(jìn)一步的社會治理創(chuàng)新提供了豐富經(jīng)驗(yàn)和政策啟示。在此基礎(chǔ)上，始于2019年初的縣級“矛調(diào)中心”的建立是浙江社會治理經(jīng)驗(yàn)延續(xù)性和有效性的體現(xiàn)，是社會治理領(lǐng)域創(chuàng)新的最新成果。在浙江省委省政府的高位推動下，全省在縣級層面以系統(tǒng)集成與部門協(xié)同的方式組建了縣級“矛調(diào)中心”這一實(shí)體機(jī)構(gòu)，編織了一張綜合化、扁平化、社會化的矛盾調(diào)處網(wǎng)絡(luò)。

（一） 組織結(jié)構(gòu)

浙江省縣級“矛調(diào)中心”建設(shè)是由省級層面高位推動，省、市、縣三級同步進(jìn)行的。從時間序列上看，2019年初，縣級“矛調(diào)中心”建設(shè)被省委全面深化改革會議列入重點(diǎn)突破改革項(xiàng)目。同年5月，省委政法委印發(fā)《關(guān)于探索建設(shè)縣級社會治理綜合服務(wù)中心（信訪超市）的指導(dǎo)意見》，明確了中心建設(shè)的相關(guān)要求。當(dāng)年底，浙江省委主要負(fù)責(zé)同志在杭州市余杭區(qū)現(xiàn)場考察“矛調(diào)中心”建設(shè)。隨后，浙江省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)縣級社會矛盾糾紛調(diào)處化解中心規(guī)范化建設(shè) 推進(jìn)矛盾糾紛化解“最多跑一地”的指導(dǎo)意見》，這標(biāo)志著在前期醞釀和調(diào)研的基礎(chǔ)上，全省縣級“矛調(diào)中心”建設(shè)正式啟動。2020年5月，浙江在省級層面成立省委建設(shè)縣級“矛調(diào)中心”協(xié)調(diào)小組，市縣兩級也同步成立，分層指導(dǎo)推進(jìn)“矛調(diào)中心”建設(shè)。2020年6月，省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《浙江省縣級社會矛盾糾紛調(diào)處化解中心規(guī)范化建設(shè)指引（試行）》，進(jìn)一步明確了中心的功能定位、分類推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范工作流程和管理制度?？梢钥闯觯诟呶煌苿酉?，“矛調(diào)中心”從概念提出到具體實(shí)踐是有序推進(jìn)的，這是“改革步子要穩(wěn)”的體現(xiàn)。同時，中心的建設(shè)帶有“一把手”強(qiáng)人政治特征。有學(xué)者指出，“一把手”強(qiáng)人政治對于推動改革十分有益，因?yàn)椤耙话咽帧笨梢郧藙痈鞑块T的人、財(cái)、物資源，同時也能解決各部門間的推諉“踢皮球”問題[14]。實(shí)際上，無論是“一把手”的強(qiáng)人政治，還是各級黨委政府的有序推動，都體現(xiàn)出改革領(lǐng)導(dǎo)者通過建立“矛調(diào)中心”來統(tǒng)籌綜合利用社會治理資源的改革理念。

在浙江省委的高位推動下，A縣以系統(tǒng)集成的方式將相關(guān)政府機(jī)構(gòu)和社會組織納入“矛調(diào)中心”，形成了一個縣級矛盾調(diào)處的實(shí)體機(jī)構(gòu)。從組織結(jié)構(gòu)上來看，與“大調(diào)解”的發(fā)散型關(guān)系特征不同，A縣“矛調(diào)中心”內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)集中化（network centralization）特征（參見圖2）。網(wǎng)絡(luò)集中化是指通過網(wǎng)絡(luò)整合的方式將網(wǎng)絡(luò)組織成員位移到一個單一核心機(jī)構(gòu)。既有研究顯示，通過單一核心機(jī)構(gòu)集成和協(xié)調(diào)的網(wǎng)絡(luò)比組成系統(tǒng)的組織之間以分散方式形成的網(wǎng)絡(luò)更為有效[15]。在A縣“矛調(diào)中心”，網(wǎng)絡(luò)集中化特征表現(xiàn)為各部門的成建制常駐，包括縣紀(jì)委監(jiān)委、法院、檢察院、信訪局、公安局、人社局、衛(wèi)健委、退役軍人事務(wù)局等，以及教育、民政、住建、綜合行政執(zhí)法等相關(guān)業(yè)務(wù)部門動態(tài)輪流入駐。“矛調(diào)中心”通過部門入駐的做法將分散在各部門的調(diào)解資源整合到了一個統(tǒng)一的平臺，解決了以往各部門間權(quán)責(zé)不清、扯皮推諉問題，實(shí)現(xiàn)了化零為整。同時，這一做法也避免了群眾在表達(dá)訴求時在多部門間跑腿走冤枉路的情況，實(shí)現(xiàn)了群眾解憂的“最多跑一地”。此外，為提升調(diào)解的專業(yè)化和社會化，A縣“矛調(diào)中心”還吸納醫(yī)調(diào)委、婚調(diào)委、交調(diào)委等專業(yè)性人民調(diào)解組織和心理咨詢、法律服務(wù)、社會幫扶等社會力量入駐。

（二） 運(yùn)作流程及其關(guān)鍵機(jī)制

A縣“矛調(diào)中心”的功能發(fā)揮不僅依靠上述具有系統(tǒng)集成特點(diǎn)的組織結(jié)構(gòu)，還體現(xiàn)在中心的內(nèi)部運(yùn)作流程及其關(guān)鍵機(jī)制上。按照“全鏈條解決、閉環(huán)化運(yùn)行”的原則和“調(diào)解優(yōu)先、訴訟斷后”的理念，來訪群眾進(jìn)入中心后，需要自己辦理的只有一個所謂的“掛號”環(huán)節(jié)，即將遇到的問題反映到綜合服務(wù)窗口（“無差別受理”窗口）。接下來由窗口工作人員對問題進(jìn)行識別分類后派單分流至對應(yīng)部門進(jìn)行處理。在這一環(huán)節(jié)，如果群眾反映的問題涉及單個部門即交由該部門調(diào)處解決，如果涉及多部門，則由中心的綜合辦公室召集入駐的相關(guān)部門協(xié)同處理、聯(lián)合督辦。同時，根據(jù)問題性質(zhì)，中心還安排必要的專業(yè)性社會組織參與矛盾化解，并為來訪群眾免費(fèi)提供法律咨詢服務(wù)。在接受上述調(diào)解后問題仍沒有得到解決的情況下，中心啟動“訴調(diào)對接”機(jī)制，將問題交由入駐的人民法院，由后者進(jìn)行司法確認(rèn)和登記立案。最后，中心對群眾進(jìn)行回訪，并據(jù)回訪結(jié)果對相關(guān)部門或人員進(jìn)行問責(zé)或考核。至此，中心的運(yùn)作實(shí)現(xiàn)了矛盾調(diào)處的閉環(huán)管理，實(shí)現(xiàn)了“事事有著落，件件有回音”的承諾。考察A縣“矛調(diào)中心”的運(yùn)作流程，有以下關(guān)鍵機(jī)制值得關(guān)注。

一是“無差別受理”?！盁o差別受理”借鑒了浙江省“最多跑一次”改革中的“無差別受理”模式，后者是指通過建立行政服務(wù)中心來實(shí)現(xiàn)行政審批的跨部門流程再造、信息共享和權(quán)力重構(gòu)，并依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)構(gòu)建全新政府部門間互動關(guān)系，為辦事群眾提供一窗式服務(wù)[16]（p.202）。如果說行政審批制度的“最多跑一次”改革是政府的治理，那么社會矛盾糾紛調(diào)處的“最多跑一地”改革則是社會的治理，相比而言，社會的治理更加復(fù)雜。以“無差別受理”模式為例，行政審批事項(xiàng)的清晰性與社會矛盾糾紛的模糊性形成鮮明對比。其一，行政審批改革領(lǐng)域涉及的部門比社會矛盾調(diào)處類別少、數(shù)量少。入駐行政服務(wù)中心的部門僅是具有行政審批職能的政府行政部門，而入駐“矛調(diào)中心”的還有黨群部門、司法機(jī)關(guān)和社會組織。其二，在權(quán)力清單制度已成熟定型的背景下，行政審批改革領(lǐng)域所涉部門間權(quán)責(zé)較為清晰，后臺的辦事材料共享和流程再造較為簡易。而社會治理領(lǐng)域的矛盾糾紛呈現(xiàn)出沖突性、復(fù)雜性和綜合性特征，對一個矛盾糾紛的調(diào)處往往需要跨部門甚至跨層級進(jìn)行操作。以上兩點(diǎn)都無疑使“無差別受理”模式在社會治理領(lǐng)域的應(yīng)用面臨不小挑戰(zhàn)。

二是事件協(xié)同處置。維持組織地位和生存能力的關(guān)鍵是組織合法性[17]，在網(wǎng)絡(luò)組織中這種合法性表現(xiàn)為內(nèi)部組織間的互動和協(xié)調(diào)的努力[10]。A縣“矛調(diào)中心”的“無差別受理”模式得以運(yùn)行的前提是中心后臺有足夠的協(xié)調(diào)能力，而這基于它的事件協(xié)同處置機(jī)制。具體來說，對于已入駐部門，“矛調(diào)中心”綜合辦公室只需要“喊一嗓子”，對于不常駐或沒有入駐的，綜合辦公室則通過政務(wù)釘釘發(fā)出“召集令”，就能快速聚集各部門共同參與解決問題。這種“喊一嗓子”或發(fā)布“釘釘召集令”能發(fā)揮作用的原因在于“矛調(diào)中心”得到了縣委、縣政府的賦權(quán)。A縣對“矛調(diào)中心”的賦權(quán)有兩種方式。一種是高配負(fù)責(zé)人。A縣“矛調(diào)中心”主任由縣人大常委會副主任兼任，為副處級干部。這種高配做法一方面便于用縣級領(lǐng)導(dǎo)班子成員的身份調(diào)動縣級層面的相關(guān)資源，另一方面“矛調(diào)中心”主任比正科級的縣政府職能部門負(fù)責(zé)人高，有利于中心內(nèi)部的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)。這種高配負(fù)責(zé)人的做法并非是以行政命令的方式管理各部門，而是一種協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)力（collaborative leadership）的體現(xiàn)。這種領(lǐng)導(dǎo)力是部門協(xié)同的重要影響因素之一，它可以制定和維護(hù)部門間協(xié)同的基本規(guī)則、建立信任、管理沖突、促進(jìn)對話[18]。另一種是簽訂協(xié)議書。因?yàn)槿腭v“矛調(diào)中心”的部門眾多，它們的利益動機(jī)往往不同，所以需要設(shè)立目標(biāo)協(xié)議來凝聚協(xié)同工作的合力。A縣縣委、縣政府通過與縣級機(jī)關(guān)重點(diǎn)部門簽訂工作目標(biāo)協(xié)議書的方式確保各部門主動配合“矛調(diào)中心”工作，協(xié)議書內(nèi)容包括了總體目標(biāo)、決策方式、成員責(zé)任、退出機(jī)制等。目標(biāo)協(xié)議書相當(dāng)于有關(guān)部門的“表態(tài)承諾書”，便于消除“部門主義”的負(fù)面影響，有利于達(dá)成目標(biāo)共識。

三是執(zhí)紀(jì)問責(zé)。問責(zé)貫穿于協(xié)同治理全過程，是產(chǎn)生協(xié)同價值的重要保障機(jī)制，但同時也是一項(xiàng)十分復(fù)雜的機(jī)制[19]。A縣紀(jì)委監(jiān)委和人民檢察院對“矛調(diào)中心”的工作進(jìn)行全程監(jiān)督，有權(quán)對履職不力、推諉扯皮尤其是漠視群眾合理訴求的部門進(jìn)行問責(zé)。執(zhí)紀(jì)問責(zé)首先是部門入駐?？h紀(jì)委監(jiān)委在“矛調(diào)中心”設(shè)立紀(jì)檢監(jiān)察室，并派駐專職紀(jì)檢監(jiān)察干部，對違紀(jì)違法部門及其工作人員進(jìn)行紀(jì)律審查和監(jiān)察調(diào)查。檢察院則設(shè)置檢查綜合業(yè)務(wù)窗口，開展包括行政監(jiān)督申請、民事監(jiān)督申請、刑事申訴、公益損害與違法舉報(bào)在內(nèi)的多項(xiàng)涉檢業(yè)務(wù)，履行檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能。其次是回訪群眾，在處理完畢來訪群眾所反映問題一段時間之后，“矛調(diào)中心”主動對群眾進(jìn)行回訪?；卦L以問卷調(diào)查的形式進(jìn)行，調(diào)查內(nèi)容主要是來訪群眾圍繞“問題是否得到解決”“對問題處理結(jié)果是否滿意”“‘矛調(diào)中心服務(wù)流程”“工作人員服務(wù)態(tài)度”等事項(xiàng)逐一進(jìn)行滿意度評價，最后根據(jù)評價結(jié)果由紀(jì)委監(jiān)委和檢察院對群眾反映強(qiáng)烈的部門與人員進(jìn)行問責(zé)。

三、“矛調(diào)中心”矛盾調(diào)處流程再造的治理效能

黨的十九屆四中全會指出我國國家制度和國家治理體系具有多方面的顯著優(yōu)勢，要將我國的制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能。縣級“矛調(diào)中心”的建立是基層社會矛盾糾紛化解的流程再造，它超越了傳統(tǒng)的基層社會矛盾調(diào)處機(jī)制的局限性，顯現(xiàn)出基層社會治理制度創(chuàng)新的治理效能。首先，縣級“矛調(diào)中心”樹立了以群眾需求為導(dǎo)向的調(diào)解理念，是新時代“以人民為中心”發(fā)展理念的生動實(shí)踐。其次，在上級黨委政府的高位推動和統(tǒng)一部署下，縣級“矛調(diào)中心”的成立鞏固和完善了黨對社會治理工作的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建了在黨的領(lǐng)導(dǎo)下各政府部門與社會組織協(xié)同參與的縣級矛盾調(diào)處共同體。最后，縣級“矛調(diào)中心”分工不分家的集中辦公模式在協(xié)調(diào)和協(xié)同機(jī)制下形成了從分散管理到集成服務(wù)的矛盾調(diào)處新方式。

（一）維穩(wěn)與服務(wù)的融合：調(diào)解理念的深刻變革

我國地方政府將調(diào)解作為解決社會沖突、維護(hù)社會穩(wěn)定的重要方式，調(diào)解組織工作遵循維穩(wěn)邏輯下“不出事”的工作理念。“不出事”的調(diào)解理念對于維護(hù)基層社會穩(wěn)定固然十分關(guān)鍵，在多年社會治理實(shí)踐中也發(fā)揮了重要作用，但也存在一些不可忽視的弊端，如“一票否決”壓力下地方官員決策發(fā)生偏差、“花錢買平安”帶來的高成本付出、服務(wù)維穩(wěn)需要而忽視群眾合理訴求等。習(xí)近平指出，“維權(quán)是維穩(wěn)的基礎(chǔ)，維穩(wěn)的實(shí)質(zhì)是維權(quán)。對涉及維權(quán)的維穩(wěn)問題，首先要把群眾合理合法的利益訴求解決好。單純維穩(wěn)，不解決利益問題，那是本末倒置，最后也難以穩(wěn)定下來”[20]（p.147）。進(jìn)入新時代后，在“以人民為中心”的發(fā)展理念下，國家權(quán)力的行使應(yīng)更多關(guān)注和貼近人民群眾的現(xiàn)實(shí)需求，社會矛盾糾紛化解應(yīng)以積極主動回應(yīng)人民群眾合理訴求為導(dǎo)向。有學(xué)者在對我國調(diào)解組織形式變遷進(jìn)行研究時指出，作為溝通國家與基層社會的橋梁，人民調(diào)解從來就不僅僅發(fā)揮解糾功能，它的興衰總是與國家對調(diào)解組織的支持保持著同行的曲線[21]?？h級“矛調(diào)中心”的建立正是在新時代“以人民為中心”的發(fā)展理念指導(dǎo)下，正視群眾合理合法訴求、推動社會治理領(lǐng)域改革的創(chuàng)新舉措。群眾無小事，“無差別受理”意味著不推諉、不扯皮，對群眾反映的問題照單全收，體現(xiàn)了矛盾調(diào)處從“政府需要”向“群眾需要”的轉(zhuǎn)變。即便群眾的訴求最終沒有得到有效解決，但紀(jì)委監(jiān)委和人民檢察院的入駐使群眾的利益表達(dá)權(quán)得到了法紀(jì)保障?！盎卦L群眾”“滿意度調(diào)查”等更是將服務(wù)宗旨運(yùn)用到社會治理領(lǐng)域，寓治理于服務(wù)中，因?yàn)榉?wù)是最好的治理。總之，縣級“矛調(diào)中心”樹立了以群眾需求為導(dǎo)向的調(diào)解理念，它的建立讓群眾遇到事情能有個說理的地方。

（二）秩序與多元的平衡：矛盾調(diào)處的共治共建

縣級“矛調(diào)中心”的成立構(gòu)建了黨領(lǐng)導(dǎo)下的縣級矛盾調(diào)處共同體。第一，基層社會矛盾調(diào)處工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)發(fā)生改變。以往基層社會治理工作由政法委內(nèi)設(shè)的社會治安綜合治理辦公室（即綜治辦）牽頭負(fù)責(zé)，政府的民政部門具體負(fù)責(zé)。2017年最新修訂的《中國共產(chǎn)黨章程》第三十三條規(guī)定，“街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會和村、社區(qū)黨組織，領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作和基層社會治理”[22]。本次修訂新增了“領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)基層社會治理”這一表述。在2018年黨的十九屆三中全會通過的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》中，綜合辦被撤銷[23]（p.40）。上述兩個變化意味著黨開始領(lǐng)導(dǎo)基層社會治理工作?？h級“矛調(diào)中心”的建立正是在中共浙江省委高位推動下進(jìn)行的，是黨領(lǐng)導(dǎo)基層矛盾調(diào)處工作的具體實(shí)踐，有利于鞏固和完善黨對基層社會治理工作的領(lǐng)導(dǎo)。第二，與以往不同層級都進(jìn)行設(shè)置的科層制調(diào)解組織不同，“矛調(diào)中心”被放在縣這一層級。這種做法是基于現(xiàn)實(shí)情況而做出的決定。一是有利于克服前文所述的由“權(quán)責(zé)倒置”帶來的治理資源逐級遞減的不利影響。與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）相比，縣（區(qū)）政府的職能部門更為健全，對于中央、省和市層級的下沉資源，縣級更容易最先獲取，所掌握的各類治理資源更為豐富，有利于“矛調(diào)中心”開展工作時獲取足夠的權(quán)力資源。二是與市相比，縣（區(qū)）的層級低、管理幅度小，更有利于精細(xì)化和扁平化管理，還可以因地制宜利用本土資源就地化解矛盾糾紛。第三，更多治理主體參與基層矛盾調(diào)處工作。一是更多公共部門參與。除傳統(tǒng)的民政、公安、信訪外，其他涉眾利益的政府部門、司法機(jī)關(guān)以及紀(jì)檢監(jiān)察部門等都被納入“矛調(diào)中心”。二是更多社會力量參與。醫(yī)調(diào)委、交調(diào)委等各類專業(yè)性調(diào)解組織和法律服務(wù)、社會幫扶機(jī)構(gòu)等公益性組織入駐中心，并通過互動銜接機(jī)制銜接起來，形成一個縣級矛盾調(diào)處共同體。綜上所述，黨的領(lǐng)導(dǎo)保證了“矛調(diào)中心”得以建立和運(yùn)行，各參與部門和組織的專業(yè)性為矛盾調(diào)處帶來了足夠的治理資源，“矛調(diào)中心”在秩序與多元之間取得了平衡，構(gòu)建了基層社會矛盾調(diào)處共同體。

（三）分散與集成的整合：調(diào)處方式的網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)

縣級“矛調(diào)中心”是信訪和矛盾糾紛調(diào)處化解平臺、社會治理事件處置平臺和社會風(fēng)險(xiǎn)研判平臺的三合一載體，這一功能定位意味著其建立必須改變以往各類調(diào)解組織“單兵作戰(zhàn)”的分散管理方式。同時“矛調(diào)中心”又與前文所述的“大調(diào)解”的領(lǐng)導(dǎo)組織治理的網(wǎng)絡(luò)不同，實(shí)際上可以把它看作是一種網(wǎng)絡(luò)管理組織（Network Administrative Organization，NAO）。這類組織的網(wǎng)絡(luò)成員通常在同一個物理地點(diǎn)辦公，在形式上表現(xiàn)為建立一個政府實(shí)體來管理網(wǎng)絡(luò)及其活動[10]。通過系統(tǒng)集成方式組建的“矛調(diào)中心”實(shí)行各類調(diào)解組織分工不分家的集成服務(wù)辦公模式。A縣“矛調(diào)中心”的矛盾調(diào)處機(jī)制即為NAO內(nèi)部的協(xié)調(diào)（coordination）與協(xié)同（collaboration）關(guān)系。具體而言，中心內(nèi)設(shè)的中樞機(jī)構(gòu)綜合辦公室根據(jù)矛盾糾紛的性質(zhì)類別負(fù)責(zé)召集、指導(dǎo)相關(guān)部門和社會組織，與各入駐政府部門或社會組織之間是協(xié)調(diào)與被協(xié)調(diào)關(guān)系。入駐中心的紀(jì)檢監(jiān)察室和檢察機(jī)關(guān)作為執(zhí)紀(jì)問責(zé)部門可以協(xié)調(diào)各部門可能出現(xiàn)的不配合情況，監(jiān)督各部門履行參與矛盾調(diào)處的法定職責(zé)，提升各部門面對來訪群眾的服務(wù)意識。各政府部門以及社會組織相互之間通過溝通、對話實(shí)現(xiàn)各類調(diào)解資源互補(bǔ)和達(dá)成共識，形成協(xié)同關(guān)系。在這種部門協(xié)同關(guān)系中，通過溝通對話而不是行政命令進(jìn)行矛盾調(diào)處的方式，使物理集成的各部門能夠產(chǎn)生具有服務(wù)協(xié)同供給的“化學(xué)反應(yīng)”。首先，這種“化學(xué)反應(yīng)”體現(xiàn)為增進(jìn)互信。部門間（政府部門、司法機(jī)關(guān)、社會組織）通過對話、協(xié)商的方式促進(jìn)了相互之間的理解，有利于化解分歧達(dá)成目標(biāo)共識，反過來信任作為跨部門協(xié)同的關(guān)鍵影響因素有利于提升網(wǎng)絡(luò)治理的有效性。其次，它還體現(xiàn)為合法性的增強(qiáng)。如前文所述，“矛調(diào)中心”通過內(nèi)部協(xié)調(diào)和部門協(xié)同的方式調(diào)處矛盾，即是組織合法性的體現(xiàn)?？傊c傳統(tǒng)分散管理的矛盾調(diào)處方式不同，這種由NAO管理的配備協(xié)調(diào)與協(xié)同機(jī)制的矛盾調(diào)處模式形成了具有集成服務(wù)特點(diǎn)的新的矛盾調(diào)處方式。

四、結(jié)論與討論

縣級“矛調(diào)中心”的建立表明，在上級黨組織的高位推動下，通過系統(tǒng)集成的方式建立縣級實(shí)體化矛盾調(diào)處機(jī)構(gòu)可以有效應(yīng)對傳統(tǒng)調(diào)解方式面臨的難題。其中，具有網(wǎng)絡(luò)集中化特征的分工不分家式集體辦公模式可以有效解決科層制縱向上矛盾調(diào)處資源的供需不匹配問題，同時為組織內(nèi)部各部門間的互動和協(xié)調(diào)創(chuàng)造物理空間條件;“無差別受理”和執(zhí)紀(jì)問責(zé)機(jī)制則體現(xiàn)了矛盾調(diào)處理念從“不出事”的維穩(wěn)邏輯轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀罕娦枨鬄閷?dǎo)向，從以往的矛盾調(diào)處“政府中心主義”轉(zhuǎn)變?yōu)樾聲r代的“以人民為中心”，矛盾調(diào)處過程中的服務(wù)意識得到顯著增強(qiáng);中心內(nèi)部的協(xié)調(diào)和協(xié)同機(jī)制可以有效消除各部門間碎片化關(guān)系的負(fù)面影響，因地制宜發(fā)揮各類社會組織的專業(yè)性作用，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)各部門間調(diào)解資源的有效互補(bǔ)和綜合利用?？傊?，縣級“矛調(diào)中心”的建立促使矛盾調(diào)處方式從分散管理轉(zhuǎn)變?yōu)榧煞?wù)，它構(gòu)建了黨領(lǐng)導(dǎo)下的縣級矛盾調(diào)處共同體，鞏固和完善了黨對基層社會治理工作的領(lǐng)導(dǎo)。

縣級“矛調(diào)中心”建立的時間并不長，內(nèi)部運(yùn)作流程和工作機(jī)制也在不斷優(yōu)化之中。綜合辦公室承擔(dān)著“無差別受理”和協(xié)調(diào)各部門兩個關(guān)鍵功能，需要具備精準(zhǔn)識別能力、社會風(fēng)險(xiǎn)研判能力、綜合協(xié)調(diào)能力，是“矛調(diào)中心”的中樞機(jī)構(gòu)。因此有必要進(jìn)一步對綜合辦公室的內(nèi)部機(jī)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)，對其工作流程進(jìn)行合理優(yōu)化，針對工作人員實(shí)行專業(yè)培訓(xùn)，以達(dá)到增能效果。此外，浙江省作為“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新發(fā)源地，其大數(shù)據(jù)賦能社會治理已不是技術(shù)難題。通過技術(shù)賦能可以進(jìn)一步優(yōu)化“矛調(diào)中心”內(nèi)部運(yùn)作流程，破除部門“信息孤島”困境，實(shí)現(xiàn)調(diào)解資源的優(yōu)化配置，將“矛調(diào)中心”打造為具有一網(wǎng)通調(diào)功能的縣域社會治理“智慧共同體”。

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[責(zé)任編輯：張英秀]

System Integration and Department Collaboration： Reinventing the Process of Disputes Mediation at Grass-roots Level and the Governance Effectiveness

—A Case Study of “Conflicts and Disputes Mediation Center” of A County in Zhejiang Province

Cao Haijun， Bao Cao

（Northeastern University， Shenyang Liaoning 110000）

Abstract：

In the context of the transformation of principal social contradictions in the new era and the complexity and integration of social conflicts and disputes at the grass-roots level， the centralized and sunk integration of mediation resources and the collaboration of various mediation organizations have become practical problems faced by the mediation work at the grass-roots level. A County in Zhejiang province has established a county-level “Conflicts and Disputes Mediation Center” as an entity， which has realized that the massesworries can be solved once for all， and it is the new system to mediate conflicts at the grass-roots level. Among them， the system integration makes the government departments and social organizations physically shift to the “Conflicts and Disputes Mediation Center”， and through the way of department collaboration makes the organizations realize the resource complementing and reach the target consensus. “Non-differential acceptance”， collaborated handling of incidents， and accountability of enforcement as the key operational mechanisms ensure the efficient operation and closed-loop management of the center. The establishment of “Conflicts and Disputes Mediation Center” at the county level has set up the conflicts mediation concept guided by the needs of the masses. And it has also conflicts the conflicts mediation community at the county level under the leadership of the CPC， formed the conflicts mediation mode from decentralized management to integrated service. It is a concrete practice to better transform Chinas institutional advantages into national governance effectiveness.

Key words：conflicts and disputes mediation center， conflicts and disputes， mediation， grass-roots governance