葛微

人大代表提出議案和建議，是代表履職的法定方式。人大代表的議案是針對本級人大職權范圍內提交的大會議事原案，內容范圍僅限于人大及其常委會職權。但是人大代表建議的內容就寬泛得多，代表對本行政區(qū)域內的黨委、人大、政府、法院、檢察院、群團組織、派駐機構等的工作，均可以提出代表建議[1]。人大代表建議是代表對自己關注的問題進行推動解決的法定抓手。

一、研究代表建議質量標準的必要性和緊迫性

（一）代表建議質量影響著人大制度建設

代表建議質量影響到代表履職效果。如果人大代表建議有質量標準，那么人大代表就會明確該怎么提建議、提什么樣的建議，這對于全面提升人大代表建議質量、提升人大工作有幫助。同時，人大代表建議內容通常是對“一府一委兩院”工作的建議，是交給“一府一委兩院”來辦理的，如果代表建議質量不高，對“一府一委兩院”工作沒有實質性的推動作用，讓“一府一委兩院”認為人大代表是給自己添麻煩的，自己的事情本來就很多，還要應付代表建議，久而久之，“一府一委兩院”就會對人大代表建議表面接受而內心排斥，辦理、答復均流于形式，人大代表建議成為一張廢紙，沒有發(fā)揮任何正面作用。一些地方人大為了加強人大代表建議的督辦工作，與政府部門之間建立了辦理建議工作的剛性約束機制，人大代表對建議辦理工作不滿意，直接影響辦理單位的績效考核。在這種對政府部門辦理代表建議工作剛性約束越來越強的情況下，如果代表建議質量不高，代表若堅持不滿意，就會使黨委和“一府一委兩院”與人大產生矛盾，影響人大與黨委、“一府一委兩院”的關系，讓人大工作陷入被動局面。人大監(jiān)督“一府一委兩院”，人大監(jiān)督工作的開展如果得不到被監(jiān)督方的有效配合和支持，即使人大監(jiān)督職權的行使有憲法和法律的保障，但在實踐中也會遇到阻力，難以為繼。

（二）人大代表建議質量影響到國家治理能力建設

2019年10月31日，黨的十九屆四中全會提出加強國家治理能力建設。國家治理能力中有一點是跨部門整合資源的能力，在現有的組織體系中，具有這種能力的有黨委和人大。人大的這種作用發(fā)揮出來的話，對于提升國家的治理能力將具有積極意義。人大除了具有法定的國家權力機關、代表機關的作用以外，實際上還有一個推動跨部門合作的力量。這種力量使用好了，能夠推動政務機制創(chuàng)新，實現本地區(qū)各項事業(yè)的均衡協調發(fā)展。人大代表建議關注的是問題的解決，但政府部門不是按問題導向設置的，代表建議的落實，通常需要跨部門協作。代表建議質量高的話，可以推動政府部門合作解決問題。這種跨部門合作的潛質是人大天然具備的。人大代表建議是從人民利益出發(fā)的，為了人民的利益，可以讓政府部門形成共識，突破部門割據的頑疾，整合部門力量。質量高的代表建議，在對其落實的過程中，就會帶來這樣的成效，讓人大在既有作用的基礎上，產生新的、跨部門的整合作用。

（三）研究人大代表建議質量標準是人大創(chuàng)新工作的基礎

要不斷提高人大代表建議的質量，是各級人大的共識，在各級人大常委會的實踐中，也有許多經驗可總結。但是，到底什么樣的建議才是高質量的建議？即建議的質量評價標準，卻一直沒有建立起來。這就難免使建議質量高成為一個符號，沒有共識，沒有標準，各有各的說法，各有各的想象，在實踐中自然制約了人大工作。當前是中國進入新時代，也是人大工作的新時代，各級人大都在創(chuàng)新，創(chuàng)新彰顯憲法精神[2]。創(chuàng)新的前提是基礎性工作要扎實。為代表建議制定評價標準，就是一項基礎性的研究工作，是做好人大代表建議工作的基礎。

二、???? 代表建議質量的概念

代表法中規(guī)定的代表建議，是一紙文書，是一種文本。但是要評價代表建議質量，就不能簡單地就文本論事，而應該結合建議提交后產生的效果來進行評價。脫離了效果來談質量，就成了紙上談兵的趙括，文本看起來好，卻沒有實際意義，這樣的無法發(fā)揮實際作用的建議，是談不上質量的。某市某區(qū)的一位人大代表提交的建議，在最初沒有考慮到辦理效果時，多次被評為優(yōu)秀建議，但仔細研究該代表的建議就會發(fā)現，他是個會寫文章的代表，所提建議看起來都視野宏觀、方向正確、論證翔實，從文本上看是篇好文章，但是交給辦理單位真正操作起來，卻沒有任何實質意義，沒有推動實質工作。結合多年的工作實踐，筆者認為，評價代表建議質量，既要包含建議文本，也要涵蓋建議落實情況。代表提出建議的目的是希望自己關注的問題能得到解決，建議文本只提出了問題和解決方案，但并不代表這個問題真的得到解決或已列入有關部門的解決日程。而問題的解決是代表建議的最終目的，解決情況當然應該納入質量評價體系中。

從代表建議的評價程序上看，代表建議的質量也應該涵蓋建議辦理結果。對代表建議質量進行評價，往往是在建議辦理結束后，需要對建議進行表彰的時候作出。因此，評價的是已經辦理結束的代表建議，而不是剛剛提出的代表建議。

據此，筆者提出的人大代表建議質量評價，是指人大代表依據代表法，在人大會議期間或閉會期間向人代會或常委會有關機構提交的，反映本行政區(qū)域內存在的各方面問題或矛盾，并提出解決意見的行為的評價，并且包含建議落實情況的評價。

三、代表建議質量的主要問題

大部分的人大代表建議對于推動當地經濟、社會、民生等各項領域發(fā)展都起到了積極作用，但是，也有部分代表建議質量不高。對近年來代表建議中存在的質量問題進行梳理，可以歸納為以下幾方面。

（一）文本形式錯誤

代表法規(guī)定了代表建議內涵，但是對代表建議文本并沒有作出具體規(guī)定，全國和地方各級人大根據代表法的原則要求，都對代表建議提出了結構格式的要求，但是還是有一些代表對代表建議的內涵理解不夠，錯誤地以“提案”“請示”“報告”“信”“反映”、論文等形式提出代表建議。

（二）應付痕跡明顯，沒有實質內容

一些代表看到要開大會了，別人都提交了建議，自己不提交又不好，于是為了提建議而提建議，隨便應付，抄襲新聞、剪貼網絡文字。還有些代表將自己聽說的問題，沒有去核實真實性，就形成了代表建議。有些建議是只有一兩句話的“豆腐塊”，也被隨意提交上來。這些代表建議應付痕跡明顯，談不上有質量。還有些代表建議內容空泛，空話、套話多，看上去說的都沒有錯、都有道理，但卻沒有實質內容。

（三）涉及事項不屬于本行政區(qū)域事權

一些人大代表對代表建議提出的范疇不明確，所提建議超越了本行政區(qū)域事權，超越了法律規(guī)定的職權范圍。

（四）涉嫌謀取個人私利

一些代表的建議帶有明顯的謀取私利痕跡，利用代表身份，為本人、親屬或者所在單位謀取合法或者非法的私利。非法的私利，當然不能成為代表建議。對于合法的私利，作為代表也應慎重，盡量避免代表建議選題不當引發(fā)的不良影響。這一點也是實踐中衡量代表建議質量的一個考量因素。

（五）過分追求局部利益，大局觀念不足

有的代表著選區(qū)或者選舉單位意愿的一些代表建議，有可能與更大區(qū)域范圍，甚至國家的全局觀有沖突。全局觀背后是全體人民的利益，局部觀背后是部分人民的利益，當二者出現矛盾時，作為地方國家權力機關組成人員的人大代表履行國家職務的需要，應該優(yōu)先考慮全體人民的利益，具有大局觀。如果代表完全不考慮大局觀，過分追求局部利益，其所提建議自然有方向性偏差，質量受到影響。

（六）多事一議

有些人大代表把自己想反映的多個問題寫在一份建議里，出現了“多事一議”現象。將多個不同類型的問題或矛盾都反映在一份建議里，一方面，多個問題或矛盾，需要多個部門辦理，辦理責任不容易明確;另一方面，建議中的問題或矛盾，沒有全部得到解決時，在進行滿意度評價時，代表也不能分項評價，容易產生矛盾。因此，建議“一事一議”，即一份建議只研究一個問題，這已經成為各地人大代表建議工作的一項共識[3]。

（七）缺乏調研支撐，觀點難以服人，可行性不足

代表發(fā)現了可以形成代表建議的素材，應該進行深入調研，了解和核實該素材的真實性，了解其解決所需的政策法規(guī)依據、實踐依據是否充分，在調研的基礎上撰寫建議文本。但是一些代表建議缺乏必要的調研，陳述理由不充分，難以說服政府部門進行有效辦理，這是影響代表建議質量的一個因素。

（八）對建議實施難點與障礙點缺乏考慮，影響建議落地

一些問題還缺乏現實解決條件，問題雖然提出來了，但是沒有解決的可能性，建議無法落地?；蛘呤且驗榇聿涣私庹\作機制，提出的解決方法不切實際，或者不明確辦理部門，致使建議在交辦的時候就交錯了部門，辦理起來自然受到影響，這些也都影響到建議質量。

（九）對建議辦理過程參與不足

建議交辦給相關的政府部門，政府部門在辦理的過程中會與提建議的代表進行聯系，聽取代表對辦理方案、辦理情況的意見建議，邀請代表參加有關的座談會、檢查活動、匯報活動。辦理部門反映與有些代表溝通難，電話打不通，或者代表說自己忙，沒有時間參加等等。代表對建議辦理過程參與不足。

（十）滿意度評價原則失守

政府部門辦理完代表的建議，會就辦理情況請代表進行滿意度評價。有些代表在做滿意度評價時原則失守，隨心所欲，甚至以滿意評價為手段，威脅或者變相威脅辦理單位采納不合理建議。

（十一）建議落實率不高

代表建議的滿意率不等于落實率。一份好的代表建議選題，只有得到真正落實才有意義。但是在實際中，代表建議的落實率并不高，能夠通過代表建議方式解決的問題也并不多。這其中有政府部門的原因，有分件機構的原因，也有代表自身的原因。代表建議落實情況，是影響代表建議質量的一個因素。

以上十一種代表建議質量問題可以合并分為四種類型：第一項是形式不規(guī)范引起的代表建議質量問題;第二、三、四、五、六項可合并歸納為因選題不合適導致的質量問題;第七項和第八項是因調研不充分導致的質量問題;第九、十、十一項是建議辦理環(huán)節(jié)運行不當而引發(fā)的代表建議質量問題。

四、評價代表建議質量的內容要素

為了研究代表建議質量標準，筆者特意向多位知名的深圳市市人大代表和人大工作人員發(fā)出了微信問卷，聽取他們對代表建議質量標準的見解，他們都是熟悉代表建議工作，有豐富實踐經驗的專家。三位市人大代表對此進行了完整的回復，他們的回復如下：

楊代表認為高質量的人大代表建議應具備八個主要特點：一是“一事一議”，不宜貪大貪多，不宜繁雜;二是擺事實、講道理，用數據說話;三是講清現實狀況、存在的問題與難點痛點，提出解決的相應對策和建議;四是主題明確，論點鮮明，論據充分，路徑清晰，辦法精準;五是文理清晰，邏輯縝密，內容豐富，語言簡練;六是標題精準，清晰反映核心要點與實質;七是所提建議與解決的可能基本一致，不致懸在半空;八是真實反映人民群眾當前最為關切、社會最為緊迫的問題，事情不分大小，重在建議恰當和解決的效果。

瑞代表認為高質量的議案建議包含了三個核心要素：充分的依據、合理的分析、明確的建議。（1）在議案建議提出的過程中，撰寫的每一個背景內容、政策法規(guī)、現實情況，都要有依據，最好還要有數據，做到有理有據，切不可以聽人說，或看了一個新聞什么的，了解片面，沒有經過調研和深入核實不能成為依據;（2）議案建議的分析，要有邏輯性，有層次、多角度進行分析，力求辦理單位、政府部門可以感受到換位思考后的可能性，通過分析了解事情的嚴重性、迫切性以及表面現象后的本質;（3）提出建議的部分，要有明確的方向、清晰的建議，具體建議不可以含糊不清、導向不明，導致無法檢視議案建議是否最終得到落實。

李代表認為，除了書面規(guī)范的基本要求外，最重要的是選題，選題要做到五個方面：一是與市委工作同向;二是與人大常委會工作安排同拍;三是與政府重點工作同力;四是與市民同心;五是與時代同步。選題之后就是大量而充分的深入調研，全面收集證據并做好數據分析，提出符合實際的有具體解決方案的建議。

結合三位人大代表的意見和自己多年做代表建議工作的實踐與思考，筆者認為代表建議質量的評價內容，可涵蓋以下四個方面的要素。

（一）形式規(guī)范（此項參數設為A）

代表建議的標題、結構、簽名等應符合基本的形式規(guī)范，沒有出現性質偏差。代表建議標題應為“關于XXXX的建議”，建議正文的結構應該包括案由、案據和建議三個部分，簽名應在簽名欄，用正楷親筆書寫，字體清晰，并注明代表證號碼，代表證號碼位數完整，順序正確。如果建議是由多名代表聯名提出的，領銜代表的名字應該寫在第一位，附議代表的名字寫在領銜代表之后[4]。

（二）選題適當（此項參數設為B）

選題就是選取的問題，即建議關注的問題或矛盾是什么和怎么解決這個問題和矛盾的建議措施。選題通常反映在建議的題目中?？吹綐祟}，就會對選題有個初步了解。什么樣的選題能寫出有質量的建議呢？通常來看，有以下三方面的選題：

1.回應百姓關切，且是本行政區(qū)域內公共服務性質的主體能辦的事情的選題（此項參數設為B1）

換句話說，就是政府有能力解決的事情。這樣的問題又分為三個類型：一是群眾關注，但是政府沒有注意到的事情。比如，某市某區(qū)作為最早開發(fā)建設的區(qū)域，城區(qū)全面老化，正在全區(qū)范圍內大面積地進行舊城改造和城市更新，更新區(qū)域的超市被拆掉了，居民沒有地方買菜，生活不便利。這個問題，是政府很容易解決的問題，只需要在與進入城市更新的開發(fā)商簽訂改造協議中附加條款，要求開發(fā)商在拆遷時，為居民配套便民買菜服務即可。但是當地政府沒有發(fā)現這個問題。這個問題覆蓋的群眾面廣，政府解決起來難度不大，及時解決后，會讓群眾感受到政府對民意反應的敏感，效果良好，這種問題就是代表建議比較好的選題。二是群眾關注，政府部門能夠解決，卻又長期沒有解決的問題。對于這類問題，群眾意見比較大，認為政府不作為。把推動這類問題的解決作為選題，當然是人大代表比較合適的選擇。發(fā)現這兩種問題，對人大代表來說并不困難，只需要深入接觸群眾，了解群眾的實際需求就能發(fā)現。三是被媒體關注曝光的本行政區(qū)域內的問題。媒體曝光關注的事務，往往是政府能夠解決而尚未解決，群眾又比較關注、社會反映強烈的問題。人大代表在微信里或者報紙上、網絡上看到這類報道，當時沒有時間，可以先保存起來，等有時間了，再仔細閱讀，并進行調研，形成建議。

2.對政府工作具有適度前瞻性意義的問題選題（此項參數設為B2）

有些問題是政府正在關注，但還不知該怎么入手、如何解決的問題。針對這類問題提出的代表建議，往往能引起政府的關注，讓政府感受到人大代表建議有質量。比如兩年前某市人大代表提出在該市率先運用區(qū)塊鏈技術，發(fā)展黃金金融業(yè)的建議，建議立即引起了人民銀行當地分行的注意，黃金處的處長主動拜訪代表，了解有關情況，因為該問題正是人民銀行當期關注的問題，正不知如何入手，看到了代表建議，就找到了工作的切入點，辦理部門評價代表的建議質量高。人大代表可以通過關注中央政策、國務院最新發(fā)布的信息，捕捉這方面的素材。地方政府的行為圍繞著中央和國務院的指揮棒運轉，依據中央、國務院最新精神發(fā)現的問題、提出的建議，即是地方政府具有前瞻性的工作。

3.對治理機制改善有良好建議的選題（此項參數設為B3）

政府部門的官員反映，由于體制外的人大代表很難接觸到政府的內部運作，不了解政府工作，而體制內的人大代表雖了解情況，卻因為涉及自身利益又不敢言，因此，代表建議的選題往往關注具體事務的解決，發(fā)現體制機制深層次問題的能力不足。發(fā)現治理機制方面深層次的問題難，但是一旦發(fā)現，也是非常好的選題方向。例如，為什么政府投資項目預算偏高？這一問題是什么運行機制導致這種弊端的產生？發(fā)現了原因，提出合適的改進措施，將大大節(jié)省財政資金、改善治理水平，對公眾和國家均有好處。這樣的建議有深度，解決起來效果明顯，當然是有質量的建議。但這樣的建議需要代表了解政府投資項目產生流程并熟悉其運作。這是普通代表很難發(fā)現的。

（三）調研充分（此項參數設為C）

調查研究是支撐建議質量的主要因素。通常來看，調查研究這部分也包含兩個方面的內容：

1.對問題產生原因調查清晰，抓得準（此項參數設為C1）

這樣解決方法就會有的放矢，落實起來就有可能。深圳市一位人大代表提交了一份推動深圳灣污染治理的建議，從2007年至2015年，代表就這個問題多次提交建議，但是建議直到2015年才得到落實，該代表總結自己2007年首次提該建議時沒能得到有效落實的原因是當時調研不充分，此后他又經過了兩年的深入調研，使該建議比較成熟，2015年再次提交后，得到政府有效落實，促成了深圳灣污染問題的解決。

2.對解決問題的辦法和措施調研充分，建議可操作（此項參數設為C2）

由于政府主要官員的任命機制和政府部門是運用指標考核來實現管理的原因，政府部門的眼睛都是緊盯著上級的指揮棒的，對辦理代表建議的意愿不高，源動力不足。在這種情況下，如果代表建議的可操作性不強，往往就會被擱置，或被辦理部門用各種理由推卻，問題不能得到有效解決。這就要求代表建議不僅要把關注的問題選好，摸清產生問題的原因，還要在政府該怎么干上說清楚，也就是要具有可操作性。有些代表建議就是因為對落實的可操作性調研不夠，影響了建議的落地。例如，某市人大代表的一份建議，從2005年起至2015年，連續(xù)十年提交，同一個問題，直到第十年才得以落實，究其原因是一位熟悉政府投資項目立項程序的代表介入，他非常了解政府運作程序，指出了建議應針對政府部門的哪個環(huán)節(jié)有針對性地提出，才使該問題得到突破性解決。

（四）辦理情況良好（此項參數設為D）

一個高質量的建議，還應該包括它能夠得到有效的落實。建議問題選取好，調研充分，政府拿到這份建議，就能比較方便地進行落實。但是對于一些群眾關注，政府能夠解決卻長期沒有解決的問題，究其原因，大多是因為問題涉及跨部門職權，需要多個部門合力來解決。而每一個政府部門都覺得不光是自己的職責，還需要其他部門的協同，但又都沒有協同其他部門運作的能力，因此問題就被久久擱置。對于這類問題，落實起來難度大，督辦就顯得重要了。某市某區(qū)的一位人大代表早在2013年就破解了這一難題。她自行督辦代表建議，整合了多個辦理部門的力量，自己也參與其中，積極督促，最終使得問題得到高效解決。她的這一做法，已經在越來越多人大代表中傳播，得到效仿，有效地推動了代表建議的落實率。

五、???? 代表建議質量評價的主體維度要素

既然代表建議質量意義重大，而且本文也對代表建議質量的內容要素進行了探討，下一個問題就是誰有權利對代表建議作出質量評價？是人大及其常委會嗎？

評價主體的研究還要依據代表建議的基本分析作出。眾所周知，代表提交建議有兩個目的：一是發(fā)現社會痛點，推動社會發(fā)展，服務公眾;二是就如何解決社會痛點，督促政府找到解決辦法，改進工作。作為與代表建議密切關聯的公眾、政府、人大代表和人大常委會，都應該成為評價代表建議質量的主體。

（一）公眾（此項參數設為G）

人大代表建議圍繞推動社會痛點問題提出，幫助利益相關的公眾解決實際問題，問題解決的好不好？利益相關的公眾有比較切身的感受。建議代表的是這部分利益群體的權益，他們對建議有評價的權利。與此問題利益不相關的公眾群體，也有評價的權利，雖然他們沒有通過建議實現直接的利益，但是他們有比較公正的視角，可以作為公平性的考慮，納入評價主體中。

（二）政府（此項參數設為Z）

代表建議交給政府辦理，作為辦理單位，對代表建議的質量也有評價的權利。如果代表不了解情況，調研不深入，提出了遠遠超越辦理單位能力的問題，或者提出的建議早已經得到了落實，只是由于代表不了解情況，調研不夠就進行了提交，政府部門自然覺得代表建議質量不高。實踐工作中，對代表建議最多的評價，往往來自辦理單位，他們不會直接與代表產生沖突，當面指出代表的建議不合理，但是私下里會議論代表建議質量不高，對代表履職水平有微詞。作為建議的實施者，辦理單位對代表建議有發(fā)言權，可以作為評價主體。

（三）人大常委會（此項參數設為R）

人大常委會作為人民代表大會閉會期間的常設機構，是代表的工作機構，也是代表機構，擁有歷屆歷年的數據，對代表履職信息掌握最全面、最集中。而且其落腳點也比較中立，處在政府和公眾之間，對代表建議質量有發(fā)言權，可以作為評價主體。

（四）人大代表（此項參數設為X）

人大代表享有對建議辦理情況進行滿意度評價的法定權利，當然也是建議質量的評價主體。

六、基于內容要素和主體維度要素建立的評價指標體系

筆者經過對比衡量既有的評價指標體現，發(fā)現既有體系中沒有適合本題探討要求的體系可以應用。本體系屬于新創(chuàng)建，采取百分制計分方法，將客觀評分與主體要素評價加權相結合建立體系。對代表建議的質量評價分值，最高是100分。因為是首次探索，先暫定所有的因素對結果的影響是平均的，但是考慮到結果應為整數，在設定每個樣本的基數時，會根據其重要程度，適當做整數調整?；谶@樣的原理安排，對內容要素進行樣本設定基數。

形式規(guī)范項A的基數占比為25%，因采用百分制計分法，A的基數分為25分。此項采用累積分制度。以下三項分值相加，得出本項分值。（1）結構完整，得15分;（2）簽名規(guī)范，得5分;（3）標題規(guī)范，得5分。此項分值應該在25分才能開始B、C、D項計分。對形式規(guī)范項A的評價，只有人大常委會有評價權威，因為形式規(guī)范的標準是人大常委會制定的，因此對于A項，人大常委會（R）的評價權重為100%。

選題項B的基數占比為25%，因采用百分制記分法，B的基數分為25分。由于B中有三種情況，一種情況是群眾關注B1，基數分為8分;第二種情況為政府想做B2，基數分為8分;第三種情況為機制問題B3，基數分為9分。此項采用選項計分法，選哪一項，得相應的分數。再看一下該項的評價主體：對于B1項，評價主體為公眾（G）和人大常委會（R），因此二者的權重各占50%;對于B2項，評價的主體只有政府（Z），因此政府（Z）對此項的評價權重為100%;對于B3項，評價主體應為人大常委會（R）和政府（Z），因此二者評價權重各為50%。

調研項C的基數占比為25%，因采用百分制記分法，C的基數分為25分。由于C中有兩種情況，一種情況是問題調研充分C1，基數分為13分;一種情況為操作調研充分C2，基數分為12分。此項采用選項計分法，選哪一項，得相應的分數。再看一下該項的評價主體：對于C1、C2項，評價主體均為政府（Z）和人大（R）兩項，因此兩項的評價權重各占50%。

辦理效果項D的基數占比為25%，因采用百分制記分法，D的基數分為25分。由于D中辦理效果有五種程度：（1）辦理完成，情況良好，得25分;辦理完成，情況一般，得20分。（2）辦理正在落實中，情況良好，得15分。（3）辦理正在落實中，情況一般，得10分;（4）沒有得到落實，理由充分，得5分。（5）沒有得到落實，理由不充分，得0分。此項為選項計分，辦理效果屬于哪種程度，就得相應的分數。再看一下該項的評價主體應該有三項：人大代表（X）、公眾（G）和政府（Z），權重設置分別為34%、33%和33%。

公眾（G）、政府（Z）、人大常委會（R）、人大代表（X）四種主體要素均與代表建議質量評價內容要素有聯系，但是這些主體要素并不是平均地對所有的內容要素指標有評價的權利，而是根據利益相關性，對要素指標有不同的評價權利，因此也產生不同的評價加權。主體要素（G、Z、R、X）對質量要素的評價采用平均加權制。如果權重平均值產生小數，就權重輕重程度，適當調整為整數基數。例如，對于問題調研充分（C1）項的評價主體有人大（R）和政府（Z）兩項，則人大（R）和政府（Z）的評價各占權重的50%。對于效果（D）項的評價主體有代表（X）、政府（Z）和公眾（G）三項，平均權重將出現小數情況，按照整數基數要求，和三個主體要素在此項中的重要程度劃分，適當調整權重分配比例，則三者權重分配為：代表（X）為34%、政府（Z）33%和公眾（G）33%。

用K表示代表建議質量分數，則：

K=A+B+C+D

B=B1+B2+B3

C=C1+C2

將以上體系架構用表格表示（見表1）。

從表1中可以看出，上述分值設置出的指標評價體系偏重于調研和落實效果，選題偏重政府落實能力。如果想讓指標體系有其他偏重，也可以通過改變基準分數數值來調整。

接下來的問題是G、Z、R、X如何取樣？也就是誰代表公眾、誰代表政府、誰又代表人大，評價主體的人大代表如何確定？對于這一點，各地人大在實踐中，可以結合各自實際予以賦值。筆者在此以某市某區(qū)級人大設想了一個便于操作的程序。如下：

G（公眾），由利益相關方的公眾、利益不相關方的公眾各按50%的原則產生。其中的利益不相關方公眾的產生，可采用公開征集公眾報名，隨機抽取的方法。

Z（政府），由區(qū)委（政府）督查科根據督辦代表建議的情況作出滿意度評價。

R（人大常委會），由人大常委會的代表工作機構負責作出，或者將大會期間的議案審查委員會延伸至閉會期間，由議案審查委員會行使其職。

X（人大代表），由提交建議的人大代表作出評價，包括領銜代表和附議代表。

還有一個問題，是否全部代表建議都要做質量評價呢？從操作性考慮，筆者認為，可以結合目標和進行評價所能付出的工作量來作出。如果是考量代表履職情況，可以對全體代表的建議質量都進行評價，這當然需要花費大量人力。如果目標只是為了選出優(yōu)秀代表建議，用于常委會的表彰，為代表樹立典型，就不需要對全體代表建議進行評價，只需要在預選出的建議范圍內進行評價，這樣工作量不大，易行可操作。如某地常委會需評選出10份優(yōu)秀代表建議，即可先篩選出20份代表建議參評。這20份如何產生呢？各地可結合各自的實踐做法產生。深圳市羅湖區(qū)人大有一個街道人大重點督辦代表建議的機制，初步的這20份，可以從各街道人大工委督辦的代表建議中確定。也可由常委會各工委、政府督查科按一定比例推薦產生。此外，可引入個人申報機制，由人大代表自行向常委會代表建議工作機關提出參評申請。

基于此形成的代表優(yōu)秀建議案，具有一定的客觀性、公正性，可以先試驗試行，發(fā)現的問題再進行補訂修改完善，在此基礎上，形成階段性評價標準。

注釋：

[1]《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》第十八條。

[2]楊云彪：《基層人大創(chuàng)新彰顯憲法精神》，載《人大研究》2019年第10期。

[3]《廣東省各級人民代表大會代表建議、批評和意見辦理規(guī)定》第四條。

[4]劉德永：《人大代表如何提出議案和建議》，載《羅湖人大代表活動季刊》2018年第4期。

參考文獻：

[1]楊云彪：《基層人大創(chuàng)新彰顯憲法精神》，載《人大研究》2019年第10期。

[2]《深圳市人大常委會選舉聯絡人事任免工作委員會人大代表讀本》。

[3]劉德永：《人大代表如何提出議案和建議》，載《羅湖人大代表活動季刊》2018年第4期。

（作者系廣東省深圳市羅湖區(qū)人大常委會辦公室副主任）