文/高盈盈

引言

1987 年11 月20 日，國務(wù)院批復(fù)三亞由縣級(jí)市升格為地級(jí)市，經(jīng)過30 多年發(fā)展，三亞由貧窮落后的小鎮(zhèn)成為國際知名的熱帶濱海旅游城市，依賴自身地理位置的特殊性和生態(tài)環(huán)境的優(yōu)越性，構(gòu)建“旅游+”產(chǎn)業(yè)模式，構(gòu)建“大三亞旅游經(jīng)濟(jì)圈”，在產(chǎn)業(yè)協(xié)同和融合發(fā)展上，也順應(yīng)國際旅游島開發(fā)建設(shè)需要，走出一條以濱海旅游業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)為先導(dǎo)的跨越式發(fā)展道路。2018 年三亞市GDP達(dá)到595.51 億元，是1987 年2.93 億元的203.3 倍，年均增長18.7%。自國際旅游島建設(shè)之初的2010 年至今，三亞市第三產(chǎn)業(yè)占GDP 比重保持在65%以上，2018 年這一指標(biāo)數(shù)據(jù)是68.6%。近年來房地產(chǎn)開發(fā)投資額增長迅猛（圖1），筆者從相關(guān)資料和新聞中了解到，三亞房地產(chǎn)業(yè)對(duì)GDP 的貢獻(xiàn)很大。房地產(chǎn)業(yè)對(duì)GDP 貢獻(xiàn)度過大這一問題在其他城市也較為突出，引發(fā)學(xué)術(shù)界關(guān)注，劉斌斌和黃吉輝就提出房地產(chǎn)行業(yè)占GDP 比重的提高不利于地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化程度的提高。三亞房地產(chǎn)市場存在地域獨(dú)特性，由此也引發(fā)其他不利影響，即季節(jié)性閑置房屋過多等問題。

圖1 三亞市房地產(chǎn)開發(fā)投資額

“候鳥”是海南近些年來顯現(xiàn)的一大特色，尤其是在三亞、陵水、保亭、五指山等地，每年一到9、10 月份就陸續(xù)有很多北方老人南下越冬，過完“春節(jié)”，北方天氣回暖，再回到家鄉(xiāng)，這些老人被稱為“候鳥”?！昂蝤B”成為催熱三亞房地產(chǎn)市場的重要力量，也是三亞購房的主要群體。在新建住房銷售中，島外購房者占90%，主要來自東北三省、蒙新隴等高寒地區(qū)，京滬等高房價(jià)溢出地區(qū)，浙江、蘇南等長三角地區(qū)，以及成都、重慶等西部城市。據(jù)海南省住建廳提供的數(shù)據(jù)，海口“候鳥”購房量約占全市購房總量的50%，三亞、陵水“候鳥”購房量占市縣購房總量的85%-90%，其他市縣“候鳥”購房總量占比為85%左右?！昂蝤B”聚居區(qū)快速發(fā)展，產(chǎn)生特殊的旅居養(yǎng)老現(xiàn)象。數(shù)據(jù)顯示，2017 年10 月1 日到2018 年4 月3日，在海南過冬的“候鳥”老人達(dá)165 萬人，其中60 歲以上的老人占56%。海南省人口總數(shù)不足930 萬，“候鳥”老人相當(dāng)于海南總?cè)丝跀?shù)的17.7%。

“候鳥”聚居區(qū)在西方發(fā)達(dá)國家早已盛行，“候鳥”式養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的成功范例也有不少，美國“陽光州”佛羅里達(dá)州就是一個(gè)成功的典范。有學(xué)者以國外典型案例作為參考，針對(duì)海南的特殊性作了分析。較為遺憾的是，眾多研究均只關(guān)注這種服務(wù)于島外“候鳥”的旅居養(yǎng)老形式的新奇，而未考慮“候鳥”是季節(jié)性表現(xiàn)，“候鳥”人群的大量集中涌入會(huì)給海南帶來較大輸入性壓力，公共基礎(chǔ)設(shè)施缺乏、“候鳥群體”管理無序、交通醫(yī)療壓力過大、物價(jià)猛漲等問題出現(xiàn)季節(jié)性集中爆發(fā)。就此，王郅強(qiáng)等提出三亞是受“候鳥”型養(yǎng)老群體影響最大、引起社會(huì)關(guān)注度最高、隱含社會(huì)矛盾最為尖銳的城市，當(dāng)?shù)鼐用衽c“候鳥”型養(yǎng)老群體之間的個(gè)別沖突也時(shí)而見諸報(bào)端，諸多矛盾為三亞市的社會(huì)治理埋下隱患。另外，“候鳥”購置的價(jià)值量較大的房產(chǎn)為“候鳥”型房地產(chǎn)，房產(chǎn)的使用率取決于“候鳥”過冬時(shí)間，三亞在三月份到九月份會(huì)出現(xiàn)季節(jié)性空置率較高的現(xiàn)象。在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，房子是重要的稀缺資源，其大量空置是巨大的資源性浪費(fèi)，“空城化”和“空心化”影響了房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展，扭曲了房屋居住屬性，使其變成了投機(jī)品和投資品。

關(guān)于住房空置問題，海南早在2010 年就出臺(tái)文件強(qiáng)調(diào)：“著力調(diào)整房地產(chǎn)開發(fā)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變房地產(chǎn)發(fā)展方式，為促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，財(cái)政、稅收、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等部門加快研究制定鼓勵(lì)住房租賃的優(yōu)惠政策，解決商品住房空置率的問題?！边@是國內(nèi)地方政府首個(gè)關(guān)于空置率的對(duì)外明確表態(tài)，遺憾的是，其成效甚微。超高的房屋空置率一直困擾著三亞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，并受到政府以及社會(huì)多方關(guān)注。在2018 年4 月13 日，習(xí)近平總書記在慶祝海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30 周年大會(huì)上，鄭重宣布黨中央支持海南建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和逐步探索、穩(wěn)步推進(jìn)中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)（簡稱“雙自貿(mào)”）?！半p自貿(mào)”建設(shè)的提出改變了傳統(tǒng)房地產(chǎn)業(yè)，“雙自貿(mào)”建設(shè)的主色調(diào)不是搞“候鳥經(jīng)濟(jì)”或者“養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)”，因此在三亞陸地面積僅有1919.58 平方公里的情況下，研究三亞“閑置房屋盤活”問題對(duì)產(chǎn)業(yè)融合、優(yōu)化地方政府管理和提高居民收入等均具有重要作用。

一、“雙自貿(mào)”提出后對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的影響

三亞開發(fā)與開放過程中必不可少的內(nèi)容是房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，空置房的出現(xiàn)有其歷史原因，探究房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的起落、興衰是“雙自貿(mào)”建設(shè)背景下探索三亞空置房解決思路的前提?；诖?，本文依照國家對(duì)海南的三次戰(zhàn)略布局——1.0 海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)、2.0 國際旅游島、3.0 自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和中國特色自由貿(mào)易港，分階段總結(jié)三亞房地產(chǎn)發(fā)展的實(shí)踐過程，從而為三亞空置房問題的解決提供思路。

（一）1.0 海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)背景下的房地產(chǎn)業(yè)

1988 年4 月，中央決定正式批準(zhǔn)海南島建省，同時(shí)在海南建立一個(gè)“更大的特區(qū)”，實(shí)行“比現(xiàn)有特區(qū)政策還特”的政策，海南與1980 年成立的深圳、珠海、廈門和1981 年設(shè)立的汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)共同成為新中國五大經(jīng)濟(jì)特區(qū)。作為全國陸地面積最小的省份，海南面積僅是新疆的五十分之一，但在當(dāng)時(shí)五個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)中卻是面積最大的唯一一個(gè)省級(jí)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，由此人稱“大特區(qū)”。建省辦特區(qū)這一消息顯然沒有“先進(jìn)”和“發(fā)達(dá)”到讓一些人通過投機(jī)獲取第一桶金，但也給當(dāng)時(shí)的海南島帶來不小的影響和變化。

建省初期的海南各方面尚處于發(fā)展不成熟的階段，為應(yīng)對(duì)落后的經(jīng)濟(jì)狀況，其在產(chǎn)業(yè)布局上一直搖擺不定。經(jīng)歷了工業(yè)主導(dǎo)向商貿(mào)業(yè)發(fā)展的轉(zhuǎn)化，從“投資潮”到“房地產(chǎn)熱”的終極選擇，1988 年海南房地產(chǎn)平均價(jià)格為1350 元／平方米，1991 年為1400 元／平方米，1992 年則猛漲至5000 元／平方米，比1991 年增長257%，1993年上半年房地產(chǎn)價(jià)格達(dá)到頂峰，為7500 元／平方米，僅1992 年漲幅就超過50%（圖2）。90 年代“房地產(chǎn)泡沫”的破裂及其后的“爛尾期”，給海南以沉重打擊。結(jié)凍的交易市場、超多的空置房、荒蕪的土地、運(yùn)轉(zhuǎn)不動(dòng)的金融機(jī)構(gòu)、趨死難活的房地產(chǎn)企業(yè)、手足無措的政府，形成了房地產(chǎn)“超常規(guī)發(fā)展”后蕭條的海南。

圖2 海南房價(jià)與全國房價(jià)對(duì)比圖

（二）2.0 國際旅游島建設(shè)背景下的房地產(chǎn)業(yè)

從1999 年到2006 年，通過解救、改制、改建、改造、合作、拍賣、破產(chǎn)、債轉(zhuǎn)股、新投資等方式，海南逐步消化掉數(shù)百萬平方米的爛尾樓、半拉子工程。為尋找經(jīng)濟(jì)發(fā)展新路徑，海南提出了建設(shè)“生態(tài)大省”的新思路，經(jīng)歷十多年蟄伏后的2009 年底，隨著“國際旅游島”國家戰(zhàn)略新概念的落地，海南再次成為焦點(diǎn)。2009 年12月三亞商品房簽約均價(jià)15857.44 元/平方米，環(huán)比上漲23.46%，創(chuàng)下單月三亞商品房銷售均價(jià)歷史新高。國際旅游島建設(shè)背景下的海南又變成了大工地，引發(fā)了“向海要地?zé)帷薄ⅰ昂＞昂勒吐糜畏康禺a(chǎn)開發(fā)熱”、“島外購房熱”三大熱潮。

“總結(jié)”是對(duì)三亞閑置房狀況作出理性分析的基礎(chǔ)，1.0和2.0 時(shí)期的“房地產(chǎn)熱”均屬于非正?，F(xiàn)象，在表象上有諸多相似之處：同樣的發(fā)展理念與思路，同樣涌入了大量投機(jī)資本，同樣造成了房價(jià)的非正常飆升。相似表象背后的不同之處在于：1.0 時(shí)期房地產(chǎn)泡沫的迅速破滅是由于當(dāng)年房地產(chǎn)市場建立在資本投機(jī)基礎(chǔ)之上，房地產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的海南進(jìn)行跳躍式發(fā)展，此外，國家宏觀調(diào)控政策也進(jìn)行了強(qiáng)制性干預(yù)。在這一階段，“爛尾期”持續(xù)時(shí)間長，擺脫蕭條煞費(fèi)腦筋。而“國際旅游島”項(xiàng)目獲批后的“房地產(chǎn)熱”，比1.0 時(shí)期有更多的資金進(jìn)入市場，但炒作資金大部分來自銀行貸款。此時(shí)海南省工業(yè)體系逐步建立，旅游業(yè)逐步成為海南發(fā)展支柱產(chǎn)業(yè)，實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)步入正常發(fā)展時(shí)期，支撐力量較強(qiáng)。2.0 時(shí)期的投資熱潮更具有“理性”色彩。

對(duì)兩次“房地產(chǎn)熱”的市場需求進(jìn)行分析可知，上世紀(jì)90 年代“房地產(chǎn)泡沫”時(shí)期70%為投機(jī)者炒作，真正出于居住和商務(wù)活動(dòng)目的的購房需求僅占30%。二十多年后，國際旅游島建設(shè)時(shí)期的“房地產(chǎn)熱”則受旅游資源驅(qū)動(dòng)，投資主體和投資目的發(fā)生了變化。投資主體主要是財(cái)富新貴，投資目的以休閑旅游為主，基于市場原因，“兩投購房”（投機(jī)性和投資性購房）導(dǎo)致大量房源既不用于居住也不用于出租，形成大量“空置房”。

（三）3.0“雙自貿(mào)”建設(shè)對(duì)三亞房地產(chǎn)業(yè)的影響

2018 年4 月13 日，習(xí)近平總書記在慶祝海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30 周年大會(huì)上，鄭重宣布黨中央支持海南建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和逐步探索、穩(wěn)步推進(jìn)中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)。

為遏制炒房現(xiàn)象再次出現(xiàn)，4 月22 日，海南省委辦公廳與省政府辦公廳聯(lián)合下文限制島外購房，條件是非海南人購房需要交2 年以上社保（原限購區(qū)需要交5 年社保）。其后又陸續(xù)出臺(tái)一系列房地產(chǎn)新思路調(diào)控與新政策——“最嚴(yán)土地政策”、“最嚴(yán)圍填海管控措施”、“最嚴(yán)集約節(jié)約用地和耕地保護(hù)制度”、“最嚴(yán)限購政策”，四項(xiàng)“最嚴(yán)”政策從各個(gè)方面管控、調(diào)整房地產(chǎn)市場的發(fā)展。

圖3 三亞市商品房銷售面積

分析海南省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫提供的數(shù)據(jù)可知，在政策管控下，“雙自貿(mào)”并未對(duì)三亞商品房銷售市場產(chǎn)生大的沖擊，相反，嚴(yán)控下的三亞房地產(chǎn)市場需求出現(xiàn)回落，從源頭上遏制炒房現(xiàn)象的再次出現(xiàn)，但是歷史遺留的三亞高空置問題是三亞房地產(chǎn)市場能否真正回歸健康平衡狀態(tài)的關(guān)鍵。從歷史演進(jìn)狀況分析，三亞高空置的出現(xiàn)是政策導(dǎo)向下的市場行為，而市場運(yùn)行經(jīng)常受局部及獨(dú)立利益驅(qū)動(dòng)，具有自發(fā)性和一定的盲目性，另外，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展往往會(huì)忽視公眾利益，有些事情是市場管不了或者管不好的?？罩梅拷o地方政府、持有房產(chǎn)的投機(jī)客以及常住居民均造成不利影響，但市場又難以自行消化空置難題，要鏟除社會(huì)弊端，就必須從宏觀上加強(qiáng)監(jiān)管與調(diào)控，以校正市場的偏失和彌補(bǔ)市場的不足，引導(dǎo)市場以及市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

二、“雙自貿(mào)”建設(shè)下三亞閑置房屋盤活機(jī)制的探索

三亞閑置房屋盤活是一個(gè)系統(tǒng)性工程，探索盤活機(jī)制的核心問題是哪些需要盤活、由誰盤活、如何盤活。筆者從閑置房屋的盤活原則和盤活路徑對(duì)閑置房屋的盤活進(jìn)行探索。

（一）閑置房屋盤活原則

一是真實(shí)性和全面性原則。分片區(qū)進(jìn)行考察，任務(wù)下放，責(zé)任下放，激勵(lì)下放，聯(lián)動(dòng)構(gòu)建摸底考查體系，構(gòu)建聯(lián)幫帶制度，互相監(jiān)督并糾正，定期抽樣調(diào)查，嚴(yán)處弄虛作假行為，杜絕形式主義，建立權(quán)力制衡、全民參與、信息公開、輿論監(jiān)督四位一體新機(jī)制。輿論是監(jiān)督政府決策執(zhí)行的有效途徑，可開辟輿論監(jiān)督窗口，并對(duì)核實(shí)無誤的信息如實(shí)加以公布，弄虛作假行為出現(xiàn)一個(gè)查處一個(gè)，進(jìn)行制度約束。這是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，需要全員參與，大膽創(chuàng)新，要激活市場主體的創(chuàng)新性，為空置房屋盤活引入新鮮血液，針對(duì)盤活中優(yōu)良的行為主體給予獎(jiǎng)勵(lì)和激勵(lì)，并給予政策傾斜，讓制度透明化、簡單化、易操作化。全民受益之時(shí)就是產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展之時(shí)，就是政府優(yōu)良制度表現(xiàn)的最佳時(shí)期。僅有個(gè)人受益之時(shí)是制度矛盾的體現(xiàn)，要將出現(xiàn)的矛盾撲滅在小火苗時(shí)期。

二是自愿性原則。以公民自愿為原則，在推進(jìn)閑置房屋盤活時(shí)妥善解決好復(fù)雜的利益沖突，平衡社會(huì)利益關(guān)系。政府應(yīng)將工作重心放在滿足人民群眾合理的利益訴求上，充分利用掌握的各種社會(huì)資源，以負(fù)責(zé)任的態(tài)度履行利益平衡責(zé)任。

三是動(dòng)態(tài)性原則。盤活空置房是一個(gè)動(dòng)態(tài)性系統(tǒng)性工程，是隨著時(shí)間推移而不斷調(diào)整的過程，戰(zhàn)線持久，需要統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、大膽實(shí)踐、逐步完善。

四是分類指導(dǎo)原則。對(duì)空置商品房進(jìn)行分類，對(duì)于不好開發(fā)的地區(qū)，重點(diǎn)建設(shè)具有民族特色的旅游景區(qū)，比如椰田古寨、黎苗文化旅游景區(qū)，就地開發(fā)空置房屋民宿，打造網(wǎng)紅打卡地，使之成為全民身心放松的后花園。

五是層次性原則。優(yōu)先盤活優(yōu)質(zhì)空置房，利用優(yōu)勢資源加以精心打造，走好盤活閑置房這盤棋，在盤活中推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。

六是系統(tǒng)性原則。多力合作，政府、房地產(chǎn)企業(yè)和業(yè)主合力解困，利用平臺(tái)宣傳，政府給予政策傾斜，針對(duì)空置商品房盤活構(gòu)建良好的營商環(huán)境，助力企業(yè)等市場主體充分發(fā)揮創(chuàng)造性和創(chuàng)新性。

（二）閑置房屋盤活路徑

盤活閑置房屋以治理管理為根本，以改革創(chuàng)新為動(dòng)力，以改善民生和促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，從而做實(shí)做強(qiáng)海南“雙自貿(mào)”建設(shè)。三亞盤活閑置房屋是“點(diǎn)”和“面”的結(jié)合，具體表現(xiàn)如下：

一是科學(xué)規(guī)劃，找準(zhǔn)“穴位”。盡快開展三亞閑置房屋盤活的規(guī)劃工作，規(guī)劃過程中找準(zhǔn)關(guān)鍵部位，從局部到整體、由“點(diǎn)”到“面”進(jìn)行推進(jìn)。

二是項(xiàng)目引導(dǎo)，責(zé)任到位。實(shí)地考察，明確盤活閑置房屋狀況，以項(xiàng)目為主導(dǎo)，成立專項(xiàng)小組，定任務(wù)、定進(jìn)度、定責(zé)任，確保各個(gè)項(xiàng)目落實(shí)到位，高質(zhì)量完成工作任務(wù)，并高度重視新聞媒體輿論監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督。

三是改進(jìn)方法，防控風(fēng)險(xiǎn)。不采取強(qiáng)力干預(yù)手段，采取漸進(jìn)式微型干預(yù)方式。為防范盤活閑置房屋時(shí)的矛盾糾紛，避免信息不對(duì)稱，構(gòu)建利益相關(guān)方對(duì)話共商機(jī)制，建立多方參與平臺(tái)。

四是政府主導(dǎo)，多方參與。盤活閑置房屋是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，政府主導(dǎo)是關(guān)鍵，多方參與是宗旨。應(yīng)推廣“政社互動(dòng)”的社會(huì)治理新模式，從政府包攬向政府主導(dǎo)、社會(huì)共同治理轉(zhuǎn)變，讓政府調(diào)控同社會(huì)協(xié)調(diào)互聯(lián)、政府行政同社會(huì)自治互補(bǔ)。

五是投資多元，利益保證。一方面要積極吸引并鼓勵(lì)社會(huì)閑散資金投入，使投資主體多元化、融資渠道多樣化，實(shí)現(xiàn)閑置房屋投資、融資、運(yùn)營、管理的良性循環(huán)；另一方面，政府部門應(yīng)積極建立完善的績效評(píng)估考核體系，形成相應(yīng)的獎(jiǎng)懲監(jiān)督機(jī)制，將績效評(píng)估與閑置房盤活相結(jié)合，以發(fā)揮部門機(jī)構(gòu)人員的主動(dòng)性和能動(dòng)性。

盤活閑置房屋以各項(xiàng)戰(zhàn)略、制度和法律法規(guī)的嚴(yán)格執(zhí)行為保障，須真正做到柔性管理、人性管理和城市規(guī)劃、建設(shè)、管理的有機(jī)銜接、協(xié)同發(fā)展，以成功地樹立盤活閑置房品牌，協(xié)調(diào)好本島居民、“候鳥”群體、人才引進(jìn)和游客的住房問題，給全省乃至全國提供一個(gè)優(yōu)良的閑置房盤活樣板。