文/李敏

人地關(guān)系，簡單來說，就是人與土地之間的關(guān)系。人與土地之間的關(guān)系是相互的：一方面，人類通過各種生產(chǎn)、生活活動，改變著土地利用的結(jié)構(gòu)和功能；另一方面，土地利用的結(jié)構(gòu)和功能的改變，又調(diào)整著人類的生產(chǎn)、生活活動。土地本身既具有自然系統(tǒng)的自然屬性，即自在性、給定性、原生性以及活動方式的自發(fā)性，遵循著自然規(guī)律的作用，又同時具有社會屬性，受到社會規(guī)律的約束。

土地整理是通過土地平整工程、農(nóng)田水利工程、防護林工程以及道路工程，達到增加耕地面積、提升耕地生產(chǎn)力的目的。我國自從1997 年實施土地整理以來，無論是理論研究還是具體實踐，均取得了較大的成績，開發(fā)了一種能夠有效解決人地矛盾的途徑。

一、土地整理中的人地矛盾

土地整理中的人地矛盾，集中表現(xiàn)為土地整理區(qū)域中的人口、人均純收入與耕地面積之間的矛盾，可定量描述，以人均耕地面積為主要劃分依據(jù)，一般分為高壓、緊張、敏感、脆弱等四類，矛盾程度依次遞減，土地整理空間和潛力依次增大，真實刻畫了土地整理中人與地的客觀狀況。

土地整理中的四類人地矛盾中，高壓是指該土地整理區(qū)域中，土地利用程度高，人口多，人均純收入高，各項配套工程好，可開發(fā)整理的土地潛力低。緊張是指該土地整理區(qū)域中，土地利用程度較高，人口較多，人均純收入較高，各項配套工程較好，可開發(fā)整理的土地潛力較低。敏感是指該土地整理區(qū)域中，土地利用程度較低，人口較少，人均純收入較低，生態(tài)環(huán)境敏感，各項配套工程較差，可開發(fā)整理的土地潛力較高。脆弱是指該土地整理區(qū)域中，土地利用程度低，人口少，人均純收入低，生態(tài)環(huán)境脆弱，各項配套工程差，可開發(fā)整理的土地潛力高。

二、土地整理中改善人地關(guān)系的途徑

（一）增加耕地面積，提升耕地生產(chǎn)力

土地整理中改善人地關(guān)系最直接的途徑和最根本的目的就是增加耕地面積，提升耕地生產(chǎn)力。耕地面積的增加，能直接緩解人地矛盾，而耕地生產(chǎn)力的提升，能間接緩解人地矛盾，是土地整理中改善人地關(guān)系最突出的要點。

增加耕地面積，一般情況下可通過零碎土地的歸并和整理、廢棄農(nóng)村居民點的整理、未利用土地的開發(fā)和復墾來實現(xiàn)。耕地生產(chǎn)力的提升，即耕地質(zhì)量的提高，一般情況下，通過各類配套工程的綜合整治開發(fā)及改善種植結(jié)構(gòu)、培肥地力、改良鹽堿地等改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)種植條件的措施來實現(xiàn)。

（二）改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施即提升規(guī)模作業(yè)能力

土地整理四大工程：土地平整工程、農(nóng)田水利工程、防護林工程和道路工程。該四大工程，改善了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件，提升了規(guī)模作業(yè)能力，可達到改善人地關(guān)系的目的。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的改善，四大工程的實施，可直接緩解人地矛盾，而規(guī)模作業(yè)能力的提升，可間接緩解人地矛盾。

土地平整工程，通過大塊地區(qū)土地的平整、土石方的合理分配，既增厚土層，使其便于耕作，又有利于土壤保水保肥，通過部分田埂的去除、降坡，達到增加有效耕地面積、提高土地利用率的目的。農(nóng)田水利工程，通過灌溉渠和排水溝的合理配套設(shè)置，形成灌溉渠網(wǎng)和排水溝網(wǎng)，優(yōu)化土地整理區(qū)域的水源供應，灌溉排澇合理順暢，可以增強耕地抵抗自然災害的能力，有利于農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)。防護林工程，可在土地整理區(qū)域內(nèi)防風固沙，改善區(qū)域氣候小循環(huán)，有利于農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)。道路工程，既能改善土地整理區(qū)域內(nèi)路網(wǎng)建設(shè)，方便物質(zhì)運輸、居民出行、同時也提升了規(guī)模作業(yè)能力，降低了農(nóng)民的勞動強度。

（三）改善生態(tài)環(huán)境，促進生態(tài)安全

土地整理的實施，導致土地利用方式的變化以及區(qū)域景觀的改變，改善了生態(tài)環(huán)境，促進了生態(tài)安全，因而這是改善人地關(guān)系的一個重要途徑。生態(tài)環(huán)境的改善，景觀格局的改變，能直接緩解了人地矛盾，而生態(tài)安全的促進，能間接緩解人地矛盾。

土地整理四大工程，在改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件的同時，能改善生態(tài)環(huán)境。土地平整工程，整平土地整理大塊區(qū)域，有效減少水土流失。農(nóng)田水利工程，灌排渠溝的合理配置，可有效防止土地整理區(qū)域土地被污染，也可改良鹽堿地。防護林工程可以涵養(yǎng)水源、凈化空氣，有效減少土壤侵蝕。道路工程，使得土地整理區(qū)域環(huán)境變得整潔衛(wèi)生，農(nóng)村生活環(huán)境得以改善。通過土地整理、開發(fā)、復墾，能改善農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)，緩解人地矛盾。

（四）增加農(nóng)民收入，加速新農(nóng)村建設(shè)

土地整理的實施，導致耕地面積的增加以及種植結(jié)構(gòu)的改變，必然會增加農(nóng)民收入，加速新農(nóng)村建設(shè)，人地關(guān)系自然得以改善。農(nóng)民收入的增加，直接緩解人地矛盾，而新農(nóng)村建設(shè)的加速，同樣能直接緩解人地矛盾，這是目前農(nóng)村協(xié)調(diào)人地關(guān)系的一個重要方面。

土地整理的結(jié)果是：耕地面積增加，農(nóng)民收入提高；種植結(jié)構(gòu)改變，從種植傳統(tǒng)的小麥、玉米等糧食作物，變?yōu)榉N植西瓜、蔬菜等經(jīng)濟作物，成本較低而經(jīng)濟效益非常明顯。新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)容，也是土地整理的重點，土地整理的實施，必然會加速新農(nóng)村建設(shè)。只有在最短的時間內(nèi)將舊村土地整合并盡快還耕，才能緩解人地矛盾。

三、土地整理協(xié)調(diào)人地關(guān)系中存在的問題

（一）重數(shù)量，輕質(zhì)量

我國土地整理的最初目的是緩解人地矛盾，保持耕地紅線。隨著土地整理實踐的開展，完善的土地整理規(guī)范也以增加耕地面積為首要目標，土地整理項目能否得到審批，最重要的一點就是看增加的耕地面積是否較多。目的、政策的設(shè)計導致現(xiàn)在較多的土地整理實踐片面追求增加耕地數(shù)量，不注重開發(fā)整理的土地質(zhì)量的提高。例如，為了保證立項能夠得到審批，一些土地整理項目選在土地質(zhì)量低下的荒灘、坡地、鹽堿地，且在項目實施過程中，只注重地塊的平整，而不設(shè)法改良荒灘、鹽堿地來達到提高土地質(zhì)量的目的。

（二）重經(jīng)濟效益，輕生態(tài)效益

土地整理追求的是經(jīng)濟效益、生態(tài)效益、社會效益均得到提高，而我國目前的土地整理實踐，仍是片面追求經(jīng)濟效益，主要表現(xiàn)為注重增加耕地面積、提高耕地產(chǎn)出、增加農(nóng)民收入，忽略或者忽視生態(tài)效益的提高，主要表現(xiàn)在不注重保持整理區(qū)內(nèi)生物多樣性、打破整理區(qū)內(nèi)生態(tài)平衡。對于經(jīng)濟效益的重視和生態(tài)效益的輕視，其原因可從以下幾個方面來說明。首先，思想方面的原因。從項目的申請、規(guī)劃直到實施，不可避免地存在急功好利、追求看得到的經(jīng)濟效益而忽略看不到的生態(tài)效益的現(xiàn)象。其次，具體設(shè)計方面的原因。例如農(nóng)田水利工程、道路工程和土地平整工程在設(shè)計過程中，片面追求整齊、布局美觀，可能會對一些溝渠裁彎取直，破壞原有的生態(tài)平衡，或片面追求高效，土地平整完全機械化，溝渠、道路完全混凝土化、直線化，未設(shè)置生物通過的專用通道，易導致土壤板結(jié)、自然植被遭破壞、生物物種減少、生物種群趨于單一，使生態(tài)環(huán)境遭到破壞。

（三）重部門組織，輕公眾參與

我國土地整理實踐，一般是由相關(guān)國土部門組織并負責申請，由相關(guān)專家進行規(guī)劃設(shè)計，由中標的相關(guān)建設(shè)行業(yè)進行工程實施，無論在哪個階段，利益與土地整理關(guān)系最密切的公眾參與都較少。在申請階段，公眾參與較少，立項未充分聽取公眾意見，使得項目可行性較差。在規(guī)劃設(shè)計階段，強調(diào)專家設(shè)計，公眾幾乎不參與，規(guī)劃設(shè)計有可能不符合當?shù)貙嶋H情況。在實施階段，土地權(quán)屬調(diào)整牽涉公眾具體利益，公眾不參與，容易出現(xiàn)矛盾，且由于缺乏公眾監(jiān)管，工程質(zhì)量無保證。

（四）重前期建設(shè)，輕后期管理

我國土地整理實踐開展了若干年，國家對土地整理的各個階段，包括立項申請、規(guī)劃設(shè)計、工程招投標，逐漸形成了一系列規(guī)范。而土地整理的效果究竟如何，國家投入大量資金是否達到了預期的目的，此類后期評價缺乏相應的規(guī)范，且四大工程的后期管理與維護缺乏相應的責任人，可能出現(xiàn)新上工程無法發(fā)揮應有作用以及新增耕地重新撂荒的局面。

四、土地整理中協(xié)調(diào)人地關(guān)系的相應對策

（一）數(shù)量、質(zhì)量并重

應加強土地整理規(guī)范建設(shè)。土地整理的根本目的應是既增加耕地面積，又提高耕地質(zhì)量。這要求我國土地整理實踐首先從思想上對耕地質(zhì)量的提高加以重視，其次要從具體規(guī)劃上側(cè)重于提高耕地質(zhì)量，項目驗收時不僅要確保增加的耕地面積，而且對耕地質(zhì)量要有一定的標準，達不到標準的，不能驗收通過，最后要在工程實施若干年后考檢耕地質(zhì)量，如果不合格，應采取一定的懲罰措施。

（二）經(jīng)濟效益、生態(tài)效益并重

土地整理實踐在增加經(jīng)濟效益的同時，一定要注重生態(tài)效益的提高。注重土地生態(tài)環(huán)境是實現(xiàn)土地資源可持續(xù)發(fā)展的必然要求和重要手段。土地整理要側(cè)重景觀規(guī)劃，強調(diào)生態(tài)保護，注意使土地整理與當?shù)刈匀磺闆r和社會情況相一致，在盡可能保持原來生態(tài)平衡的基礎(chǔ)上，合理改變土地整理區(qū)域的景觀生態(tài)環(huán)境，使生態(tài)平衡效果更加顯著。從系統(tǒng)論的角度分析，只有保證土地生態(tài)系統(tǒng)的和諧與穩(wěn)定，才能達到土地資源可持續(xù)利用的目的。

（三）部門組織、公眾參與并重

土地整理是為了緩解人地矛盾而開展起來的，土地整理牽涉利益最大、關(guān)系最密切的是土地整理區(qū)域的公眾。緩解人地矛盾，關(guān)鍵的一點是以人為本，在土地整理中以公眾為本，因為農(nóng)民最熟悉土地，基本以土地為生。在土地整理的各個階段，強調(diào)公眾的參與，可以達到較好的效果。在立項申請階段，可邀請當?shù)剞r(nóng)民參與地點的選取、土壤的改良等；在規(guī)劃設(shè)計階段，可參照公眾意愿，來衡量規(guī)劃設(shè)計的合理性，土地權(quán)屬的調(diào)整更應該考慮讓公眾直接參與；在工程實施階段，可邀請公眾監(jiān)督工程質(zhì)量，保證土地整理資金的合理有效利用。

（四）前期建設(shè)、后期管理并重

土地整理不僅要注重前期建設(shè)，更應該關(guān)注后期評價及管理。土地整理應該實行運行管理，即考查前期投入的資金如何使后期的工程更好的運作，規(guī)劃的工程如何發(fā)揮作用，只有這樣，才能真正達到土地整理的目的。土地整理項目后期評價及管理是根據(jù)一系列經(jīng)濟、社會、生態(tài)指標，來判斷規(guī)劃設(shè)計的工程是否很好地發(fā)揮作用。目前，我國土地整理實踐應該加強后期評價指標體系的建設(shè)和運營制度的制訂，明確土地整理形成的土地資產(chǎn)、工程資產(chǎn)的所有人、維護人和使用人，明確后期評價與管理的具體程序、方法、步驟及其措施，使土地整理真正造福于公眾，使土地整理區(qū)域人地矛盾得到緩和。

五、結(jié)語

我國土地整理的根本目的是為了促進人地關(guān)系的和諧，在土地整理實踐過程中，出現(xiàn)了一系列問題，不利于人地關(guān)系的和諧，我們要采取相應措施，兩手抓，兩手都要硬，使土地整理事業(yè)真正健康持續(xù)發(fā)展。