李 瑋

一、引言

2019年10月底召開的黨的十九屆四中全會通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《決定》指出“加強公共衛(wèi)生防疫和重大傳染病防控”?？梢?，疫病防控的能力建設是國家治理的組成部分，那么公共衛(wèi)生法治則是強化與提升公眾健康的制度保障。四中全會結束后不久，卻發(fā)生了本次新冠肺炎疫情。據(jù)目前可靠的流行病學調查分析和政府部門相關信息公布，湖北省武漢市早在2019年底就出現(xiàn)了多起“不明原因的病毒性肺炎”病例。①(1)①參見李煒：《武漢12月發(fā)現(xiàn)病毒性肺炎病例27例 大部分為海鮮城經營戶》，載央視網(wǎng)，http://m.news.cctv.com/2019/12/31/ARTIL1JxT1xYZ9uMgxwJRDmJ191231.shtml。從2020年1月份開始，此種不明原因的病毒迅速在武漢市人群中蔓延擴散，最終釀成了全國性的疫情大暴發(fā)。

人們不禁要問，2003年“非典”疫情肆虐之后，在國家已經出臺了多部應對公共衛(wèi)生突發(fā)事件的法規(guī)、規(guī)章的背景下，加之黨中央又剛剛提出要從國家治理的層面加強公共衛(wèi)生防疫和重大傳染病防控，為什么仍然沒能阻斷本次新冠肺炎疫情的大范圍傳播，甚至發(fā)生了比當年“非典”疫情更為嚴重的影響公眾健康的事件。本次疫情無論是累計確診病例，還是死亡人數(shù)均遠超“非典”時期，給國家、社會和人民造成了極大的損失和傷害，并且在疫情防控期間，政府信息公開、社會管理、衛(wèi)生行政等方面暴露出諸多短板。從公共衛(wèi)生法治的角度看，不得不承認我國在公共衛(wèi)生領域的法律制度建設是相對落后的，是與我國經濟社會發(fā)展程度不相稱的。習近平總書記在今年2月主持召開的中央全面深化改革委員會第十二次會議上特別強調：“針對這次疫情暴露出來的短板和不足，抓緊補短板、堵漏洞、強弱項，該堅持的堅持，該完善的完善，該建立的建立，該落實的落實，完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系。”①(2)①參見《習近平主持召開中央全面深化改革委員會第十二次會議強調 完善重大疫情防控體制機制 健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系》，載新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-02/14/c_1125575616.htm。

本次疫情應急處理中出現(xiàn)的很多問題與2003年“非典”時期遇到的情形極為相似，甚至是翻版重演。比如這次同樣也是由于未能及時將新冠病毒進行傳染病類型的定級，導致了衛(wèi)生部門及相關部門的監(jiān)管遲延。又因為政府官員對此種新型病毒的認識不足，在信息公開與疫情預測方面出現(xiàn)嚴重偏差，致使社會公眾被誤導。②(3)②2020年1月22日，國新辦就新冠病毒防控工作有關情況舉行新聞發(fā)布會，其間有媒體記者指出，根據(jù)一位英國專家建立的數(shù)學模型，預計中國已有2000人受到感染。中科院院士、國家疾控中心主任高福隨即表示，英國科學家的數(shù)學模型算出的2000人是感染人數(shù)區(qū)間的最大數(shù)。然而后來的事實卻證明，我國的感染人數(shù)遠超2000，據(jù)官方公布的數(shù)據(jù)，我國新冠肺炎的累計確診病例超過8萬。另外即使《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》已頒布十余年，但還是發(fā)生了應急準備不充分的情況，不僅市場上的口罩、酒精等防疫物資迅速脫銷，醫(yī)護人員使用的防護服、護目鏡等也嚴重不足，武漢市傳染病專科醫(yī)院收治病人的能力遠遠達不到需求，于是緊急新建了“火神山”和“雷神山”醫(yī)院。③(4)③《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第16條規(guī)定，國務院有關部門和縣級以上地方人民政府及其有關部門，應當根據(jù)突發(fā)事件應急預案的要求，保證應急設施、設備、救治藥品和醫(yī)療器械等物資儲備。該法第17條第2款規(guī)定，設區(qū)的市級以上地方人民政府應當設置與傳染病防治工作需要相適應的傳染病專科醫(yī)院，或者指定具備傳染病防治條件和能力的醫(yī)療機構承擔傳染病防治任務。

以上種種表明我國在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急機制方面仍然存在不足，其中公共衛(wèi)生應急法治亟待完善。2003年華南理工大學張富強教授發(fā)表《公共衛(wèi)生應急法律制度的構建和完善》一文，指出“非典”疫情在蔓延初期呈現(xiàn)出“無法可依”的狀況，提出要建立和完善我國的公共衛(wèi)生應急法律制度，包括建立全面的公共衛(wèi)生應急法律體系、完善政府緊急權的運行機制、應急報告和信息披露機制、緊急失權制度(政府出于公共利益行使緊急強制權的同時，應限制政府權力的濫用以保護公民的基本權利)等。④(5)④參見張富強：《公共衛(wèi)生應急法律制度的構建和完善》，載《學術研究》2003年第12期，第81-84頁。隨著《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》的施行，國家又陸續(xù)頒布了《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》《突發(fā)事件應對法》《突發(fā)事件應急預案管理辦法》《群體性不明原因疾病應急處置方案(試行)》等規(guī)范性法律文件，基本建立了公共衛(wèi)生應急法律體系，并且在近十余年頻發(fā)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對中發(fā)揮了重要作用。盡管如此，本次抗擊新冠肺炎疫情反映出的我國在現(xiàn)有公共衛(wèi)生應急法治方面存在的問題，需要學界集思廣益、群策群力，共同推進公共衛(wèi)生應急法治的發(fā)展與完善，杜絕后患。

二、我國現(xiàn)有公共衛(wèi)生應急法治面對重大疫情的不足表現(xiàn)

(一)立法位階不高導致應急管理效能發(fā)揮不佳

我國的公共衛(wèi)生立法肇始于20世紀80年代末期，第七屆全國人大常委會第六次會議通過了我國《傳染病防治法》，該法內容包含日常性傳染病防控的原則、方法和疫情應對的相關規(guī)范。另外，現(xiàn)行有效的涉及公共衛(wèi)生安全法律關系的還有《藥品管理法》《國境衛(wèi)生檢疫法》《職業(yè)病防治法》《食品安全法》《傳染病防治法實施辦法》《國境口岸衛(wèi)生監(jiān)督辦法》《公共場所衛(wèi)生管理條例》《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例》《國務院關于加強食品等產品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》等。以上每一部法律法規(guī)調整的對象和保護的法益存在差別，這些法律法規(guī)是針對特定公共衛(wèi)生安全領域的規(guī)范，具有獨立性的特點。2003年“非典”疫情期間和當年，國家緊急出臺了若干公共衛(wèi)生事件應急行政法規(guī)、部門規(guī)章，包括《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》《國境口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件出入境檢驗檢疫應急處理規(guī)定》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測信息報告管理辦法》。上述法律、法規(guī)、規(guī)章的效力等級不一，調整的對象有交叉重疊又分屬不同領域，總體來說，并不能形成較為統(tǒng)一的體系，并且缺少一部基礎性和統(tǒng)領性的公共衛(wèi)生法。

屬于狹義法律層面、專門針對公共衛(wèi)生應急的立法只有《傳染病防治法》，該法雖然歷經2004年和2013年的兩次修訂，但仍有部分內容較為過時?！锻话l(fā)事件應對法》是屬于創(chuàng)新社會管理方面的法律制度建設，而突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對是專門領域的應急法治問題，與自然災害、事故災難、社會安全類的突發(fā)事件當然有所不同。經歷了2003年的“非典”疫情和本次的新冠疫情可知，公共衛(wèi)生疫情的預防和控制涉及面很廣，從黨政系統(tǒng)到醫(yī)務人員，再到社會各行各業(yè)都需要參與進來。隨著社會的發(fā)展，特別是城市化的進程加快，人們的居住密度增加，人口流動更加頻繁快捷，公共衛(wèi)生問題已經不再是預防醫(yī)學能獨立承擔的社會任務。1986年世界衛(wèi)生組織在加拿大首都渥太華召開的第一屆健康促進國際會議通過的《渥太華憲章》載明“健康的先決條件并不由衛(wèi)生部門一家所決定。健康促進最重要的就是要求一切有關方面的統(tǒng)一行動。政府、衛(wèi)生部門以及其它社會經濟部門、非政府和自愿團體、地方當局、工業(yè)部門和新聞媒介，各行各業(yè)的個人、家庭、社區(qū)都應介入?！雹?6)①甘興發(fā)：《渥太華健康促進憲章》，載《中國健康教育》1993年第2期，第4頁。本次抗擊新冠肺炎疫情完全印證了這一點。然而目前操作性較強的應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的規(guī)范，其法的位階層次較低，屬于行政法規(guī)和部門規(guī)章，這種立法位階不高的狀況導致了“在社會協(xié)同、公眾參與應急管理時往往難以有效發(fā)揮作用?！雹?7)②唐璨：《我國社會管理創(chuàng)新與行政法治適應性研究》，載《朝陽法律評論》2012年第1期，第213頁。

(二)政府應急分工不協(xié)調導致應急反應能力欠缺

正是由于我國缺乏體系性的公共衛(wèi)生立法框架，導致公共衛(wèi)生法治應該調整和規(guī)范的方面和內容不太確定，投射到公共衛(wèi)生應急法治領域，各級政府和政府各個部門的職責與分工不清晰。本次新冠疫情之前，雖然大部分省份都制定了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》實施辦法或類似的地方性法規(guī)，然而長年來未進行立法清理和修訂，加之諸多條款本身存在操作性差的問題，已經無法適應公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的新要求。③(8)③參見姚明、桂群：《我國公共衛(wèi)生地方立法研究——基于32部地方法律規(guī)范的實證分析》，載《中國衛(wèi)生事業(yè)管理》2020年第3期，第201-204頁。上述兩個方面的原因造成了承擔疫情防控具體工作的地方政府在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時的職能和責任不細化。

雖然從世界范圍來看，對公共衛(wèi)生內涵與外延的認知存在差異，但是公共衛(wèi)生的基本宗旨是保障和促進公眾健康，這一點具有共識性。④(9)④參見曾光、黃建始：《公共衛(wèi)生的定義和宗旨》，載《中華醫(yī)學雜志》2010年第6期，第367-370頁。公共衛(wèi)生法是政府衛(wèi)生行政的權力來源，也是推行公共衛(wèi)生政策的法律依據(jù)。因此，公共衛(wèi)生法有必要清楚規(guī)定政府在保障公眾健康權益和促進社會整體健康安全方面的職權職責所在，所以它調整的法律關系不再是一般衛(wèi)生法所涉及的發(fā)生疾病時的醫(yī)患關系問題。政府的公共衛(wèi)生職能需要從縱向的中央—地方權限和橫向的政府內部部門來進行劃分，而這正是我國現(xiàn)有公共衛(wèi)生立法所欠缺的?！秱魅静》乐畏ā贰锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》均有條文涉及各級政府分工的問題，但是缺乏協(xié)調聯(lián)動機制，而且應對突發(fā)情況，地方政府的權限不夠。最典型的問題是公共衛(wèi)生應急法規(guī)當中的“應急響應”制度不完善，均是原則性規(guī)定。⑤(10)⑤總的來說，主要規(guī)定的是“分級響應”的原則，即當發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，事發(fā)地的縣級、市(地)級、省級人民政府及其有關部門按照分級響應的原則，作出相應級別應急反應。參見《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》第4.1條；《突發(fā)事件應急預案管理辦法》的第8條和第12條；《群體性不明原因疾病應急處置方案(試行)》第1.5.1條；《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》第3.2.3條。實踐中，應急響應套用的是《國家自然災害救助應急預案》中的相關規(guī)定，Ⅰ級響應的啟動由國務院決定。根據(jù)《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》，突發(fā)公共衛(wèi)生事件劃分為Ⅰ級的就是“特別重大”，包含“發(fā)生傳染性非典型肺炎、人感染高致病性禽流感病例，并有擴散趨勢”“涉及多個省份的群體性不明原因疾病，并有擴散趨勢”。然而2020年1月22日凌晨，湖北省先是啟動的Ⅱ級響應①(11)①參見張智：《浙江、廣東、湖南啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應，湖北仍為二級》，載搜狐網(wǎng)2020年1月24日，https://m.sohu.com/a/368716101_116062。，雖然新冠肺炎疫情的動態(tài)監(jiān)測是2020年1月24日才正式上線，但實際上在1月22日之前，疫情已經擴散至省外。浙江、廣東、湖南等省最先突破法律規(guī)定的限制，啟動了Ⅰ級響應，隨后湖北省作為疫情原始發(fā)生地也才宣布啟動Ⅰ級響應。湖北省政府的做法表明法規(guī)賦予地方政府的權限是較低的。

(三)應急決策制度缺失導致作出相關決策不及時

本次新冠肺炎疫情蔓延擴散的很重要的一個原因在于武漢市政府在相關決策方面反應遲緩。政府行政管理能力尤其容易在社會公共危機和突發(fā)性重大事件中得到檢驗。面對問題，政府能否及時作出正確決策至關重要。在公共衛(wèi)生突發(fā)事件中，決策的及時與恰當直接關系到經濟社會的穩(wěn)定和人民的生命健康權益。公共危機的決策與一般行政決策最大的區(qū)別在于必須在短時間內作出“兩害相權取其輕”的決定，而且政府還不得不面臨因為不得已而損害其他合法利益帶來的負面效應和譴責，就像本次武漢市政府決定關閉城市進出通道、取消市民的公共活動，以及限制市民出行產生的不利影響。影響政府決策的因素是多方面的，《傳染病防治法》第42條、第43條規(guī)定了當傳染病暴發(fā)、流行時，政府可以采取緊急措施切斷傳染病的傳播途徑，可以決定封鎖傳染病疫區(qū)。但是此次由于武漢市屬于大城市，其封鎖須由國務院決定，又由于新冠病毒是新發(fā)現(xiàn)的，當時并未歸于按甲類傳染病進行管理，這也是導致地方政府未能及時作出決策的法律障礙。②(12)②根據(jù)《傳染病防治法》第4條的規(guī)定，突發(fā)原因不明的傳染病如果需要采取甲類傳染病的預防和控制措施，須由國務院衛(wèi)生行政部門報經國務院批準后予以公布和實施。

除上述原因外，其實也能看出政府官員在作出公共危機應對決策時受到政府目標、價值取舍等因素的影響，比如過分看重社會穩(wěn)定、經濟效率，甚至于存在故意隱瞞事態(tài)的嚴重性來壓低社會恐慌，以確保自身政治前途的僥幸心理。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急決策之所以特殊，是因為“突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有發(fā)生、發(fā)展和演變的不確定性，因此突發(fā)公共衛(wèi)生事件決策具有高度的動態(tài)性，是階段性處置措施與事件發(fā)展方向的動態(tài)博弈過程?！雹?13)③聶紹發(fā)等：《我國衛(wèi)生應急決策機制建設現(xiàn)狀(一)》，載《公共衛(wèi)生與預防醫(yī)學》2012年第1期，第1頁。那么疫情的各個階段，政府都需要作出相應的決策，包括疫情前中期的限制類決策，也包括疫情后期的復工復產復學、逐步開放聚集性活動、恢復交通、調低應急響應級別等決策。

雖然《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預防與應急準備、報告與信息發(fā)布、應急處理、法律責任等作出了詳細規(guī)定，特別是對各級政府、衛(wèi)生行政主管部門和其他部門在應對和處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的職責義務及應當承擔的有關責任進行了明確規(guī)定，為追究突發(fā)公共衛(wèi)生事件中有關 部門和領導成員的法律責任提供了規(guī)范和依據(jù)。但是這些責任類型并不涉及應急決策問題，而是一般性的工作職責問題，可見現(xiàn)有規(guī)范中缺少政府應對公共衛(wèi)生突發(fā)事件時如何作出決策和追究決策責任的內容。

(四)法律強制手段濫用導致侵害公民合法權益

“我國《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》和《傳染病防治法實施辦法》中關于傳染病的規(guī)定多是關于行政主體應對傳染病的措施以及對公民義務的要求，但對于公民權利的保障則規(guī)定甚少。”④(14)④詹振運、張朝霞：《論傳染病防治中人身自由即時強制制度之優(yōu)化》，載《行政與法》2019年第11期，第123頁。然而在公共衛(wèi)生事件的執(zhí)法中，必然涉及個人利益與社會公共利益的沖突。即使處于公共衛(wèi)生事件的應急狀態(tài)中，個人利益，尤其是個人的基本權利克減的界限是必須認真對待的問題。在疫情防控期間，依據(jù)《傳染病防治法》《突發(fā)事件應對法》《行政強制法》，有關部門(行政主體)在公安機關協(xié)助下對行政相對人實施“行政強制措施”。①(15)①依據(jù)《行政強制法》第2條的規(guī)定，所謂行政強制措施，是指行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。公共衛(wèi)生行政部門(含授權)在履行保障公眾健康權的同時，往往需要對特定個體或不特定的人群進行一定的權利限制，尤其是公民的人身自由、隱私權、身體權、遷徙權，也會對藥品、食品行業(yè)進行管制，比如禁止活禽交易會干涉市場的交易自由，甚至侵犯公民的財產權益。公共衛(wèi)生應急法治不僅是需要通過應急來維護公眾的健康利益，其法治的內涵還在于平衡個體與公共的利益?！肮怖娴膬?yōu)先性并不能成為限制、克減個人(或組織)權利的當然理由?！雹?16)②蘇玉菊、王晨光：《論公共衛(wèi)生規(guī)制的倫理與法律原則——尋求公共利益與個人權益的平衡》，載姜明安主編：《行政法論叢》第16卷，法律出版社2014年版，第291頁。

《行政強制法》第3條規(guī)定，“發(fā)生或者即將發(fā)生自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件或者社會安全事件等突發(fā)事件，行政機關采取應急措施或者臨時措施，依照有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。”疫情防控期間采取的最多的強制措施是該法第9條中的“限制公民人身自由”。第10條規(guī)定“限制公民人身自由”的強制措施必須是由法律來設定的，即法律保留的項目。《立法法》第8條也規(guī)定“對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰”只能制定法律。雖然《傳染病防治法》《突發(fā)事件應對法》屬于狹義的法律，但是其中對限制人身自由的規(guī)定相對比較模糊，主要表現(xiàn)在關于作出強制措施行政行為的主體、權限、內容、程序方面規(guī)定得不夠詳細。這樣在疫情防控的特殊時期，為了行政目的，行政裁量權過大容易侵犯公民的權益。

疫情期間，法律強制手段的濫用確實造成了侵害公民權益的現(xiàn)象時有發(fā)生。比如網(wǎng)絡上流傳的江蘇淮安民警查處村民聚眾打麻將而怒砸其麻將機的視頻，其行為實則已經侵犯了公民的財產權；湖北某地基層干部毆打在空曠田間散步未戴口罩的農民，也屬于侵害公民身體的違法行為。

三、完善我國公共衛(wèi)生應急法治的建議

(一)提升公共衛(wèi)生應急立法的體系化程度

隨著深化黨和國家機構改革，2018年第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準設立了國家衛(wèi)生健康委員會，不再保留衛(wèi)生和計劃生育委員會。其公共衛(wèi)生方面的主要職責包括：“制定并組織落實疾病預防控制規(guī)劃、國家免疫規(guī)劃以及嚴重危害人民健康公共衛(wèi)生問題的干預措施，制定檢疫傳染病和監(jiān)測傳染病目錄。負責衛(wèi)生應急工作，組織指導突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預防控制和各類突發(fā)公共事件的醫(yī)療衛(wèi)生救援”；“負責職責范圍內的職業(yè)衛(wèi)生、放射衛(wèi)生、環(huán)境衛(wèi)生、學校衛(wèi)生、公共場所衛(wèi)生、飲用水衛(wèi)生等公共衛(wèi)生的監(jiān)督管理，負責傳染病防治監(jiān)督，健全衛(wèi)生健康綜合監(jiān)督體系”。國家衛(wèi)生健康委員會下設有疾病預防控制局、衛(wèi)生應急辦公室(突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急指揮中心)、綜合監(jiān)督局、食品安全標準與監(jiān)測評估司、老齡健康司、婦幼健康司、職業(yè)健康司負責公共衛(wèi)生方面的事項。③(17)③參見《國家衛(wèi)生健康委員會職能配置、內設機構和人員編制規(guī)定》，載中央人民政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/2018-09/10/content_5320817.htm。相應地，依據(jù)職能劃分，目前我國的公共衛(wèi)生立法主要分為：(1)疾病防治(包括傳染病防治與疫情信息發(fā)布、檢疫和食品安全、公共場所和飲用水衛(wèi)生等)；(2)公共衛(wèi)生應急；(3)特殊群體的健康(如職業(yè)健康和職業(yè)病防治、老年人健康、母嬰衛(wèi)生和健康)。

公共衛(wèi)生問題有其特殊性，解決公共衛(wèi)生領域的社會問題需要多學科、多部門的綜合手段，反映在立法方面，往往制定的是針對具體問題的單行法。另外，從2003年的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》的出臺可以看出，在針對公共衛(wèi)生的新情況或新變化時，通常需要緊急立法來填補法律空白或部分缺漏。為解決特定問題和事項的立法，其內部雖然也具有嚴密的邏輯和體系，但是各個法律法規(guī)之間的關系看上去是分散、零碎的。當確立好處理某一特定問題的原則、方法后，相應地各個職能部門以及下級政府便會根據(jù)自身權限分工或區(qū)域性的特點來制定更為細化的實施意見或辦法。

習近平總書記提出“要強化公共衛(wèi)生法治保障，全面加強和完善公共衛(wèi)生領域相關法律法規(guī)建設，認真評估傳染病防治法等法律的修改完善?！雹?18)①《習近平主持召開中央全面深化改革委員會第十二次會議強調：完善重大疫情防控體制機制 健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系》，載中央人民政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/xinwen/2020-02/14/content_5478896.htm。完備的公共衛(wèi)生法律體系是公共衛(wèi)生應急法治的前提條件，而科學立法是公共衛(wèi)生法治完備的重要環(huán)節(jié)。從公共衛(wèi)生事業(yè)本身的特殊性出發(fā)，在針對專門問題的立法模式基礎上，還應該建立體系性的立法框架。雖然公共衛(wèi)生法涉及的學科和領域甚廣，難以用一部法律涵蓋，但是如果能以公共衛(wèi)生的基本法為統(tǒng)領，既能加強公共衛(wèi)生內部各個法律法規(guī)之間的協(xié)調性，也能避免法律規(guī)范的重復建設。任何國家或社會的公共衛(wèi)生立法發(fā)展都是經歷慘痛教訓得來的。以發(fā)達國家美國為例，“美國的公共衛(wèi)生法發(fā)展也具有鮮明的時代印記：經歷了19世紀霍亂時期，再到20世紀肺結核病泛濫時期、黃葉病盛行及后來的炭疽熱所引起的恐慌時期，現(xiàn)今的美國公共衛(wèi)生法的覆蓋范圍囊括了對隔離與限制人身自由的傳染性疾病的規(guī)制，公共健康的監(jiān)管與醫(yī)療信息的隱私保護，食品藥品、煙酒及其他管制物品的規(guī)范及提升公眾健康與教育等內容?！雹?19)②Kenneth R.Wing,Wendy K.Mariner,George J.Annas,Daniel S.Strouse:Public Health Law,LexisNexis Press,p.1-40,2007).轉引自劉莘、覃慧：《衛(wèi)生法理論體系建構的前提》，載《行政法學研究》2015年第4期，第58頁。因此，公共衛(wèi)生立法的體系化高層次發(fā)展有助于公共衛(wèi)生應急法治的完善。但是很可惜，最新的《十三屆全國人大常委會強化公共衛(wèi)生法治保障立法修法工作計劃》并未將公共衛(wèi)生基本法的制定提上日程。

(二)轉向公共衛(wèi)生應急的綜合社會治理模式

公共衛(wèi)生立法發(fā)展的早期背景是針對工業(yè)化社會以來，城市居住環(huán)境惡劣引發(fā)的流行病大暴發(fā)，比如鼠疫、霍亂。英國是最早進行公共衛(wèi)生立法的國家，19世紀的時候就意識到城市公共衛(wèi)生的臟亂差(垃圾、污水等)給瘟疫迅速傳播提供了有利條件。所以公共衛(wèi)生有時主要是指狹義上的環(huán)境衛(wèi)生狀況。③(20)③這也就是為什么很多學者將環(huán)境治理方面的法律法規(guī)歸于公共衛(wèi)生立法，包括2014年修訂的《環(huán)境保護法》還特別強調“國家建立、健全環(huán)境與健康監(jiān)測、調查和風險評估制度；鼓勵和組織開展環(huán)境質量對公眾健康影響的研究，采取措施預防和控制與環(huán)境污染有關的疾病?！杯h(huán)境與人體健康當然關系密切，但從行政法領域來看，公共衛(wèi)生法與環(huán)境保護法調整的對象仍有明顯區(qū)別。英國在1875年頒布的《公共衛(wèi)生法》就規(guī)定了政府對城市給排水、垃圾清理、食品衛(wèi)生、疾病防控、殯葬等的管理職責。④(21)④參見蔣浙安：《查德威克與近代英國公共衛(wèi)生立法及改革》，載《安徽大學學報(哲學社會科學版)》2005年第3期，第117-120頁。但是今天我們城市的環(huán)境衛(wèi)生狀況和個人的衛(wèi)生條件得到了極大改善，但疫情發(fā)生的原因轉向了比如濫食野生動物、實驗室病毒樣本泄漏、毒株丟失等。雖然立法者意識到此一問題，但是公共衛(wèi)生應急法治對此的重視仍不夠，也導致了執(zhí)法整合未能向這一方面傾斜。

如上文所述，從政府職能的橫向權力劃分來看，現(xiàn)在的政府公共衛(wèi)生目標的達成僅憑衛(wèi)生部門行政執(zhí)法是難以實現(xiàn)的，它是綜合性的過程。在這個過程當中，政府的主導作用非常重要，原因就在于只有政府有能量調動和分配資源(包括人、財、物)解決問題，尤其是政府能迅速制定規(guī)范以應對突發(fā)情形和新型問題。因此，政府是突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急和處置中的首要責任主體，負有統(tǒng)籌協(xié)調之責。⑤(22)⑤參見魯全：《公共衛(wèi)生應急管理：類型、流程與責任分配機制》，載《人文雜志》2020年第5期，第54頁。從此次新冠疫情的應急處理來看，特別需要“大行政執(zhí)法”，也就是“對原來碎片化的行政執(zhí)法進行體系性的處理，使行政執(zhí)法的職能配置更加合理?！雹?23)⑥關保英：《疫情應對中行政執(zhí)法整合問題研究》，載《上海政法學院學報》2020年第2期，第43頁。

公共衛(wèi)生事件的綜合式應急社會治理模式不僅需要的是政府內部各個職能部門的協(xié)作，還需要將立法、司法納入，甚至包括軍隊和政治動員。除此，還需要社會組織和公民的加入。面對現(xiàn)代復雜的公共衛(wèi)生問題挑戰(zhàn)，需要建立和完善一個更大范圍的應急聯(lián)動機制，使之運轉有效，這樣才能對抗突發(fā)性且嚴峻的公共衛(wèi)生狀況。

(三)建立公共衛(wèi)生應急的決策責任追究機制

公共衛(wèi)生事件的應急決策十分重要，并且貫穿于公共衛(wèi)生事件發(fā)展的每個階段。決策的科學性、及時性、公開性直接關系到社會公共利益和公民的權益。首先，應該確立公共衛(wèi)生應急決策的正確價值導向?！靶l(wèi)生應急決策即需要在特殊決策環(huán)境下解決特殊的決策問題，為將突發(fā)事件所造成的損害降到最低程度，決策者必須在有限的時間里迅速做出重大決策；同時，危機越重大，決策者就越需要在最短的時間內控制危機事態(tài)的蔓延?！雹?24)①聶紹發(fā)等：《我國衛(wèi)生應急決策機制建設現(xiàn)狀(一)》，載《公共衛(wèi)生與預防醫(yī)學》2012年第1期，第2頁。其次，決策的時效性很關鍵。即使作出的決策是正確的，但如果錯過了時效，造成了嚴重的損害后果，也應該追究責任。最后，將專家納入決策的咨詢過程中十分必要。雖然《群體性不明原因疾病應急處置方案(試行)》中規(guī)定了“專家會商”，但專家意見對決策有多大影響不得而知。本次新冠疫情事件表明專家的判斷和權威性非常重要，2020年1月20日鐘南山院士在央視節(jié)目出鏡，并表示“病毒感染肯定存在人傳人的現(xiàn)象”，這才引起了全社會的高度重視。李蘭娟院士公開建議“武漢‘不進不出’”，隨后才有了武漢“封城”的決策。

公共衛(wèi)生應急決策容易出現(xiàn)“行政決策主體在一定范圍和一定程度上還存在‘有錯無為’的現(xiàn)象。其表現(xiàn)就是不履行或不正確、及時、有效地履行規(guī)定職責，導致行政決策延誤、效率低下的行為，或因主觀努力不夠，決策能力與所負責任不相適應導致決策效率低、決策質量差、任務完不成的一種工作狀況?！雹?25)②王仰文：《行政決策責任追究的制度觀察》，載《法治研究》2013年第12期，第105頁。若要使得公共衛(wèi)生應急決策具有制度剛性，還必須建立責任追究制度。公共衛(wèi)生應急決策責任的追究機制應該是指“在涉及人命關天的重大事件方面，猶豫不決的、不能堅決貫徹的，馬上要撤換；情節(jié)嚴重的，要承擔法律責任。”③(26)③聶紹發(fā)等：《我國衛(wèi)生應急決策機制研究現(xiàn)狀(二)》，載《公共衛(wèi)生與預防醫(yī)學》2012年第2期，第2頁。真正開始推行政府責任追究制度的契機恰巧也就是2003年的“非典”疫情時期。2004年9月，中國共產黨第十六屆中央委員會第四次全體會議審議通過了《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》，該《決定》提出“建立決策失誤責任追究制度”。言下之意就是說決策者給國家、社會、人民造成損害的，不僅要承擔政治責任，還需要承擔法律責任。十八大報告進一步指出“建立決策問責和糾錯制度”。當然這些“決策”主要指的是常態(tài)化下的政府決策行為。公共衛(wèi)生應急決策是特殊情形，但既然是決策，就會影響到人民的利益，應該是同樣適用問責和追究機制的。然而行政決策責任追究在我國長期以來并未完全形成制度化，往往追究或不追究不是法律所能決定的。我國的決策責任追究制度興起于黨內法規(guī)，特別是《中國共產黨紀律處分條例》《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》等推動了責任追究的制度建設。④(27)④《黨政領導干部辭職暫行規(guī)定》第15條規(guī)定，黨政領導干部在抗災救災、防治疫情等方面嚴重失職，造成重大損失或者惡劣影響，負主要領導責任，應當引咎辭職。所以即使追究，也往往不是法律層面的，通常表現(xiàn)為在組織內部完成。

值得注意的是，公共衛(wèi)生事件的高動態(tài)性會導致在作出某些決策時是來不及進行合法性審查的。但是在緊迫性降低的情況下，則最好還是在作出決策的過程中引入一定的民主參與、風險評估等。另外，公共衛(wèi)生應急決策因為時效性問題而無法吸納社會民主意見，所以應該設置一定的責任豁免機制。

(四)規(guī)定公共衛(wèi)生應急中的公民權利克減限度

以整體性的社會安全目標為導向的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管制，容易造成行政權力的濫用。由于此時對于大部分人的基本權利限制是外在限制，即基本權利的主體不存在任何損害國家、社會、集體和其他人權益的狀況，⑤(28)⑤參見上官丕亮：《論緊急狀態(tài)下公民基本權利的限制》，載《江蘇警官學院學報》2020年第3期，第14頁。所以公共衛(wèi)生執(zhí)法的價值追求應該是在最大程度保護公眾的生命健康權的同時，盡量少地限制個人基本權利。這需要將公共衛(wèi)生規(guī)制的倫理原則轉化為執(zhí)法應當遵守的法律原則，體現(xiàn)以平衡個體利益和公共利益的導向。在重大疫情背景下，管控的對象大多是沒有感染病毒的健康人群，出于疫情風險擴散的防范，需要為公眾進行體溫測量、監(jiān)督公眾進行必要防護措施的穿戴、登記活動軌跡等。在這個過程中，個體自我決定和表現(xiàn)自由會被削弱。公共衛(wèi)生應急處理的立法精神在于假定此時的個人行為對形勢難以作出準確判斷，或者因為認識不足，也做不出有效規(guī)避風險的行為，或者出于僥幸心理而忽視公共利益。因此，公共衛(wèi)生的主動式事前干預是必要的。法律規(guī)定執(zhí)法主體通過告知、規(guī)勸、引導，甚至強制的方式使得相對人避免風險，同時避免造成更大范圍的公共風險的發(fā)生。《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第44條規(guī)定：“在突發(fā)事件中需要接受隔離治療、醫(yī)學觀察措施的病人、疑似病人和傳染病病人密切接觸者在衛(wèi)生行政主管部門或者有關機構采取醫(yī)學措施時應當予以配合；拒絕配合的，由公安機關依法協(xié)助強制執(zhí)行?！边@說明在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急過程中，行政相對人有協(xié)助義務，并且對于病人、疑似病人和密切接觸者來說是法定義務，但這實際上也違反了法律保留原則。除這三類人員以外，一般的社會公眾有沒有配合被限制一定程度人身自由的協(xié)助義務？比如自我居家隔離觀察，減少出行頻率等。此種情況下，公民協(xié)助義務的正當性證成不是來自法律強制，而是來自于配合政府的要求符合自身利益。①(29)①參見雷娟：《配合還是強制：行政協(xié)力義務論——以突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急規(guī)則為視角》，載《云南大學學報(社會科學版)》2014年第1期，第101頁。而根據(jù)《傳染病防治法》，疫情防控的特殊時期，對人身自由限制采取的是即時強制的方式，包括了隔離、醫(yī)學觀察、強制隔離治療。即時強制表明在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對處理中，行政效率是首要的原則。

“在公共衛(wèi)生領域中，對個人權利進行必要干涉的正當性理由就是：個人自治不得妨害或干涉眾多個體集合形成的共同體的權益。真正的個人自由需要一定程度的安全保障，唯有在政府和社會為個人提供了這種安全保障的情況下，個人才能夠在沒有嚴重損害與疾病風險的狀態(tài)下自由地生活?！雹?30)②蘇玉菊、王晨光：《論公共衛(wèi)生規(guī)制的倫理與法律原則——尋求公共利益與個人權益的平衡》，載姜明安主編：《行政法論叢》第16卷，法律出版社2014年版，第295頁。在應急狀態(tài)下的公共衛(wèi)生執(zhí)法中，由于公權力的集中行使使得個人需要承擔比常規(guī)狀態(tài)下更多的義務，為防止權力對個人自由的過度限制，需要實行最小化干預。③(31)③參見朱志萍：《法治型應急管理：法治思維下的突發(fā)事件應對——兼論運用法治思維推進新冠肺炎疫情防控》，載《理論建設》2020年第3期，第30頁。公共衛(wèi)生行政的比例原則會敦促行政主體依法行政。雖然《突發(fā)事件應對法》對比例原則作了規(guī)定，如第11條第1款規(guī)定：“有關人民政府及其部門采取的應對突發(fā)事件的措施，應當與突發(fā)事件可能造成的社會危害的性質、程度和范圍相適應；有多種措施可供選擇的，應當選擇有利于最大程度地保護公民、法人和其他組織權益的措施”，但如果“在密切接觸者已經難以全部追蹤判定的情況下，限制人身自由措施的嚴格采取已經無法實現(xiàn)行政目的。密切接觸者的龐大數(shù)量使得嚴格采取限制人身自由措施可能對正常社會秩序造成巨大影響”，④(32)④陳越峰：《從形式合法到裁量正義——傳染病防治中限制人身自由措施的合法性證成》，載《政治與法律》2011年第10期，第45頁。那么限制人身自由的措施也需要因時因勢進行調整。另外，有必要完善行政補償制度，對于被限制人身自由者提供生活必需品、誤工費、心理輔導，對于被依法關閉交易的活禽商戶進行一定的經濟損失補貼等。

總之，不能因為疫情造成的社會狀態(tài)急劇變化而否定法治這一治理方式，法治最重要的內涵之一就是保護人權。所以有學者提出要“構建我國公共衛(wèi)生緊急狀態(tài)的法律制度”，由于目前我國缺乏直接調整公共衛(wèi)生緊急狀態(tài)的法律，那么這個方面的法治缺失就會導致突發(fā)事件暴發(fā)之際政府的倉皇失措和社會的恐慌失序，因此可以考慮在原本的公共衛(wèi)生事件的四級應急響應級別之后補充“緊急狀態(tài)”。⑤(33)⑤參見孟濤：《公共衛(wèi)生緊急狀態(tài)法治的原理與建構——基于新冠肺炎疫情的研究》，載《法學評論》2020年第2期，第145頁。相應地，法律就必須規(guī)定清楚緊急狀態(tài)下公民權利克減的限度，否則公民的權利難以得到很好的保障。

四、結語

我國是《國際衛(wèi)生條例(2005)》的締約國，并于2014年達到了《條約》要求的公共衛(wèi)生應急核心能力。從世界范圍看，我國這次應對新冠病毒取得了良好的抗疫成績。雖然感染者人數(shù)較多，在沒有研制出疫苗和針對性藥物的狀況下，卻能將死亡率控制在很低的水平。在政府介入下，患者均得到了積極的治療。疫情未漫無邊際地擴散，顯示出黨和國家強大的決心和能力。然而此次疫情畢竟是一場深刻的教訓，不可否認我們在公共衛(wèi)生應急核心能力方面仍然有所欠缺。核心能力的提升當然需要依靠公共衛(wèi)生應急法治的完善，更重要的是，要“讓突發(fā)事件應急管理成為一種常態(tài)化的社會管理機制”，①(34)①張劍源：《從“非典”反思應對突發(fā)事件聯(lián)運機制的建構》，載《蘇州大學學報(法學版)》2015年第1期，第54頁。而常態(tài)化防控的保障仍然是法治。