范 慧 范和生

(安徽大學(xué) 社會(huì)與政治學(xué)院，安徽 合肥 230601；安徽大學(xué) 創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略研究院，安徽 合肥 230601)

新型冠狀病毒肺炎(COVID-19)傳播范圍之廣、速率之快，無(wú)疑是對(duì)我國(guó)疫情防控機(jī)制科學(xué)預(yù)判與精準(zhǔn)施策的嚴(yán)峻考驗(yàn)。當(dāng)前新冠疫情已經(jīng)成為侵害全球公共衛(wèi)生系統(tǒng)的重大災(zāi)害事件。疫情全球化迅速蔓延的態(tài)勢(shì)至今仍未退卻，很大程度上源于疫情防控預(yù)警機(jī)制的脆弱性問(wèn)題。以我國(guó)此次疫情相關(guān)數(shù)據(jù)為例，2020年1月10日，武漢市衛(wèi)健委官方通報(bào)新型冠狀病毒診斷病例僅為41例(1)國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)：《武漢市衛(wèi)生健康委關(guān)于不明原因的病毒性肺炎情況通報(bào)》，2020年1月11日。；截至8月9日，全國(guó)累計(jì)確診病例89270例(2)國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)：《截至8月9日24時(shí)新型冠狀病毒肺炎疫情最新情況》，2020年8月10日。。這場(chǎng)全國(guó)性重大疫情在初期的迅速蔓延，暴露出我國(guó)重特大疫情防控預(yù)警機(jī)制的社會(huì)脆弱性。繼SARS病毒、H7N9病毒等疫情災(zāi)害之后，新冠肺炎疫情再次揭示了災(zāi)害對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)及其功能的巨大破壞力，疫情防控預(yù)警機(jī)制構(gòu)建研究已然迫在眉睫。本文基于社會(huì)脆弱性視角，從疫情防控預(yù)警機(jī)制的脆弱性結(jié)構(gòu)因素展開(kāi)論述，以期優(yōu)化我國(guó)現(xiàn)有的疫情防控預(yù)警機(jī)制。

一、相關(guān)研究回顧

(一)關(guān)于社會(huì)脆弱性意涵研究

災(zāi)害是一種植根于社會(huì)結(jié)構(gòu)自身的社會(huì)現(xiàn)象，是致災(zāi)因子與社會(huì)的脆弱點(diǎn)相結(jié)合而引發(fā)的破壞性現(xiàn)象，導(dǎo)致與生存相關(guān)的社會(huì)需求、社會(huì)秩序以及社會(huì)功能急劇偏離正常軌道，損害了社會(huì)的基本功能。社會(huì)脆弱性(social vulnerability)是災(zāi)害社會(huì)學(xué)研究的重要概念，立足社會(huì)結(jié)構(gòu)的根源性脆弱因素，研究其與災(zāi)害的互構(gòu)關(guān)系。傳統(tǒng)的社會(huì)脆弱性研究多關(guān)注于自然災(zāi)害問(wèn)題，20世紀(jì)末以來(lái)已拓展至生態(tài)環(huán)境、氣候變化、城市與社區(qū)治理以及公共衛(wèi)生等多個(gè)領(lǐng)域。

社會(huì)脆弱性主要是指社會(huì)系統(tǒng)存在的先天不穩(wěn)定性和敏感性，如貧困、不平等、邊緣化、社會(huì)剝奪和社會(huì)排斥等呈現(xiàn)的脆弱性狀態(tài)(3)Cutter,S.L.,Boruff,B.J.,Shirley W.L.,“Social Vulnerability to Environmental Hazards”，Social Science Quarterly,vol.84(2003),p.242-261．?？梢?jiàn)，災(zāi)害植根于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化結(jié)構(gòu)中的脆弱性(4)大矢根淳、浦野正樹(shù)、田中淳等：《災(zāi)害與社會(huì)》，蔡驎譯，商務(wù)印書館 2017年版，第47頁(yè)。。因而，社會(huì)脆弱性憑借其特有的理論與方法，成為分析災(zāi)害與社會(huì)相互作用的機(jī)理與過(guò)程、作用的程度、應(yīng)對(duì)災(zāi)害能力等基本視角和重要分析工具，通過(guò)對(duì)造成損失的潛在因素分析，可以預(yù)測(cè)某些人、群體或社會(huì)現(xiàn)象在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)情境下可能會(huì)產(chǎn)生什么樣的狀況，以此來(lái)確認(rèn)降低脆弱性的方法并強(qiáng)化相關(guān)社會(huì)群體對(duì)災(zāi)害的適應(yīng)(5)周利敏：《社會(huì)脆弱性：災(zāi)害社會(huì)學(xué)研究的新范式》，《南京師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2012年第4期。。

(二)關(guān)于災(zāi)害社會(huì)脆弱性的相關(guān)研究

基于社會(huì)脆弱性視角，學(xué)界聚焦于災(zāi)害潛在結(jié)構(gòu)性脆弱因素的探討，即災(zāi)害形成的緣由。明確災(zāi)害形成緣由有利于摸清災(zāi)害的規(guī)律，是預(yù)警和應(yīng)對(duì)管理的主要方向和目標(biāo)。瓦斯奈等認(rèn)為社會(huì)脆弱性主要爆發(fā)點(diǎn)，是災(zāi)前社會(huì)已存在的脆弱性因素與災(zāi)害的碰撞。這些因素，如貧困、權(quán)力、資源等一般性因素，公共實(shí)施、教育、信息自由等動(dòng)態(tài)壓力因素，以及物理性生活場(chǎng)所或設(shè)施等危險(xiǎn)生活狀況等因素，一旦和地震、火山爆發(fā)、化學(xué)災(zāi)害等自然或人為災(zāi)害相結(jié)合，就必然引發(fā)災(zāi)害(6)Wisner B, Blaikie P M,Cannon T,et al.,At risk: natural hazards,people’s vulnerability and disasters.2nd ed.London:Routledge,2004,p.19-20.。佩林認(rèn)為城市在自然災(zāi)害發(fā)生前就存在社會(huì)結(jié)構(gòu)性脆弱狀況。這種狀態(tài)是從人類系統(tǒng)內(nèi)部固有特質(zhì)中衍生出來(lái)的。在災(zāi)害發(fā)生后，災(zāi)前的社會(huì)關(guān)系將被帶進(jìn)災(zāi)后的社會(huì)行動(dòng)中，使得每個(gè)社會(huì)成員對(duì)災(zāi)難的承受能力有所差異(7)Pelling, M., The Vulnerability of Cities: Natural Disasters and Socialresilience，London: Earthscan, 2003,p.3-19..。安德森認(rèn)為明確災(zāi)害背后引發(fā)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、文化及制度的社會(huì)脆弱性因素，并通過(guò)因素來(lái)分析或評(píng)估一個(gè)地區(qū)、系統(tǒng)或人類群體等特定范圍內(nèi)既存或預(yù)期沖擊或?yàn)?zāi)害的脆弱度，有利于找到降低脆弱性的方法來(lái)增強(qiáng)人們對(duì)環(huán)境變遷的適應(yīng)(8)Anderson, M. B., "Vulnerability to Disaster and Sustainable Development: A General Framework for Assessing Vulnerability"，in M．Munasinghe and C．Clarke，(eds.)，Disaster Prevention for Sustainable Development: Ecomomic and Policy Issues，A Report from the Yokohama World Conference on Natural Reduction，World Bank，1995,p.41-51．。張明、謝家智基于自然災(zāi)害、氣候變化和生態(tài)環(huán)境等自然科學(xué)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及風(fēng)險(xiǎn)管理手段的屢屢失準(zhǔn)，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)、人口、組織、文化和科技五方面的脆弱性，是中國(guó)巨災(zāi)社會(huì)脆弱性的根本特征及驅(qū)動(dòng)因素(9)張明、謝家智：《巨災(zāi)社會(huì)脆弱性動(dòng)態(tài)特征及驅(qū)動(dòng)因素考察》，《統(tǒng)計(jì)與決策》2017年第20期。。

可見(jiàn)，社會(huì)脆弱性是預(yù)測(cè)和分析災(zāi)害潛在結(jié)構(gòu)性致災(zāi)因子的重要分析工具，相關(guān)研究厘清了災(zāi)害前期預(yù)測(cè)與防控工作的內(nèi)容和依據(jù)，為探尋疫情防控預(yù)警機(jī)制的社會(huì)脆弱性及其優(yōu)化提供了理論支撐。通過(guò)脆弱性分析，確定災(zāi)害的脆弱性決定因素，能夠?yàn)檎c社會(huì)預(yù)防災(zāi)害發(fā)生、減輕災(zāi)情的預(yù)警機(jī)制構(gòu)建提供針對(duì)性建議。但已有研究對(duì)象主要為自然災(zāi)害，且疫情不同于其他自然災(zāi)害，對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)及其功能危害巨大，其傳播速率、影響范圍和程度等風(fēng)險(xiǎn)的不可測(cè)性相對(duì)更高。因而，辨識(shí)疫情災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的源頭，建立行之有效的先期防控預(yù)警機(jī)制，會(huì)極大地降低疫情的大面積傳播和爆發(fā)，減少后期的防控與應(yīng)對(duì)難度，可以說(shuō)是疫情防控的基礎(chǔ)性工程。

二、社會(huì)脆弱性視角下疫情防控預(yù)警機(jī)制類型及特征

疫情防控預(yù)警機(jī)制構(gòu)建首先要確定其預(yù)警類型及特征，找尋其潛在結(jié)構(gòu)性脆弱因素，降低疫情風(fēng)險(xiǎn)。防控，顧名思義，預(yù)防和控制，即采取措施去除產(chǎn)生脆弱性的源頭，控制、減少脆弱性影響范圍和力度。預(yù)警是指在災(zāi)害發(fā)生之前，根據(jù)災(zāi)害特征，對(duì)可能引起風(fēng)險(xiǎn)的各種潛在脆弱性要素進(jìn)行預(yù)測(cè)和部署，盡可能降低或減輕災(zāi)害損失的行為。在社會(huì)學(xué)中，機(jī)制是指協(xié)調(diào)事物各組成要素之間關(guān)系，以更好發(fā)揮整體功能的具體運(yùn)作原理和方式。因而，疫情防控預(yù)警機(jī)制就是旨在減少或消除疫情防控的脆弱性風(fēng)險(xiǎn)，各部分和各環(huán)節(jié)相互協(xié)作與配合，提供相應(yīng)解決的制度化、程序化的具體運(yùn)作方法與措施。因此，疫情防控預(yù)警機(jī)制類型和特征也將從相關(guān)構(gòu)成環(huán)節(jié)中去探尋。

(一)信息脆弱性

預(yù)警機(jī)制的首要環(huán)節(jié)是對(duì)疫情信息的收集和研判，只有在掌握精準(zhǔn)預(yù)警信息基礎(chǔ)上才能進(jìn)行決策并部署后期防控工作?？梢?jiàn)，有效預(yù)警信息的獲取和分析在疫情防控管理中扮演著至關(guān)重要的角色。然而，當(dāng)前我國(guó)公共危機(jī)防控的信息脆弱性表現(xiàn)在，信息化建設(shè)主要以危機(jī)事件發(fā)生之后的應(yīng)急指揮決策、救援等內(nèi)容為主，而對(duì)危機(jī)前期的預(yù)防和監(jiān)控等內(nèi)容重視不足(10)胡楊名、李濤：《大數(shù)據(jù)時(shí)代農(nóng)村公共危機(jī)管理信息化建設(shè)存在的問(wèn)題及對(duì)策研究》，《科學(xué)管理研究》2016年第12期。。在此次新冠肺炎疫情防控工作中，前期信息預(yù)警意識(shí)缺失、信息披露滯后和公開(kāi)程度低，極易導(dǎo)致疫情防控的預(yù)案規(guī)劃和決策措施不當(dāng)，造成后期嚴(yán)峻的防控形勢(shì)。

一是預(yù)警意識(shí)缺失。面對(duì)突發(fā)性公共衛(wèi)生危機(jī)，預(yù)警意識(shí)的強(qiáng)弱直接關(guān)乎防控決策的精準(zhǔn)度和力度。一旦預(yù)警意識(shí)缺位，就會(huì)滋生主觀態(tài)度的輕視，使得疫情防控工作前期未得到應(yīng)有的重視。武漢對(duì)于此次疫情前期預(yù)警和指揮暴露出的疫情信息誤導(dǎo)、物資緊缺、指揮失序等等問(wèn)題，歸根究底是疫情防控機(jī)制包括疫情防控預(yù)警機(jī)制的社會(huì)脆弱性問(wèn)題。對(duì)信息研判和警惕并非技術(shù)手段的局限，而是缺乏對(duì)于疫情信息辨識(shí)的預(yù)警意識(shí)，導(dǎo)致疫情的迅速擴(kuò)散。疫情信息預(yù)警意識(shí)的缺位，使得當(dāng)?shù)卣疅o(wú)法及時(shí)處理危機(jī)，遏制傳染源頭，陷入被動(dòng)應(yīng)對(duì)的尷尬局面。

二是信息披露滯后。傳染類疾病的防控工作，需要在最短時(shí)間內(nèi)詳細(xì)地掌握和監(jiān)測(cè)傳染源、傳染渠道和病理特征等信息，并及時(shí)、精準(zhǔn)地向公眾發(fā)布，以便增強(qiáng)公眾的警覺(jué)和防范。而要做到這些，必須要有完善的防控預(yù)警機(jī)制，包括及時(shí)、準(zhǔn)確、合法、權(quán)威的信息發(fā)布機(jī)制。新冠肺炎癥狀病例最初發(fā)現(xiàn)時(shí)，面對(duì)此種新型不明原因的病毒，武漢市衛(wèi)健委多次強(qiáng)調(diào)病毒“有限人傳人”“可防可控”。直到鐘南山院士宣布新冠病毒具有人傳人的危險(xiǎn)，武漢市、湖北省乃至全國(guó)才進(jìn)入病毒防控的戰(zhàn)備狀態(tài)。究其原因，筆者認(rèn)為在現(xiàn)有疫情防控預(yù)警機(jī)制不夠完善情況下，一般地方政府可能會(huì)有以下考量：擔(dān)心傳染類疾病的信息披露，引發(fā)社會(huì)恐慌，不利于社會(huì)穩(wěn)定；憂慮媒體公開(kāi)后，上級(jí)政府的問(wèn)責(zé)和地方形象的損害；認(rèn)為疫情完全在可控范圍內(nèi)，不急于公布；消極等待上級(jí)政府的決策和指示等等。也就是說(shuō)，在防控預(yù)警機(jī)制不夠完善的條件下，疫情信息很難及時(shí)、精準(zhǔn)發(fā)布。然而，無(wú)論是哪種原因，信息滯后會(huì)嚴(yán)重制約疫情防控應(yīng)急機(jī)制的整體反應(yīng)。

三是信息公開(kāi)程度低。面對(duì)突發(fā)危機(jī)，信息公開(kāi)能夠保證政府在最短時(shí)間內(nèi)有效調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，最小化政府和公共利益的損失(11)李德華：《我國(guó)政府危機(jī)管理中信息公開(kāi)存在問(wèn)題與對(duì)策》，《圖書情報(bào)工作》2009年第4期。。相反，信息公開(kāi)程度不夠，極易滋生謠言，引發(fā)公眾的胡亂猜測(cè)和恐慌，喪失危機(jī)控制的主動(dòng)權(quán)。從武漢衛(wèi)健委官方最初疫情通報(bào)來(lái)看，官方信息中對(duì)于疫情來(lái)源、危害程度以及預(yù)測(cè)走向等，都未能或難以進(jìn)行科學(xué)、全面的公布和發(fā)布，甚至語(yǔ)調(diào)中還可以看出對(duì)信息本身的不確定性。有限信息的傳播，使得公眾無(wú)法獲取真實(shí)、有效的信息，無(wú)法及時(shí)建立及時(shí)防護(hù)意識(shí)，易造成疫情大規(guī)模的爆發(fā)，給后期疫情防控工作帶來(lái)巨大隱患。同時(shí)，疫情信息不透明，還會(huì)引發(fā)公眾對(duì)疫情的誤解和恐慌，極易造成疾病污名化，導(dǎo)致他者區(qū)別化對(duì)待患者。

(二)資源脆弱性

資源儲(chǔ)備充足與否直接影響疫情防控的進(jìn)程和效率。面對(duì)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件，資源的物質(zhì)儲(chǔ)備和知識(shí)儲(chǔ)備同等重要。此次新冠肺炎防控中，資源脆弱性主要表現(xiàn)在醫(yī)用物資的緊缺，以及公眾應(yīng)急知識(shí)水平的局限兩方面，這也一定程度暴露出我國(guó)突發(fā)重大危機(jī)事件中資源的應(yīng)急儲(chǔ)備問(wèn)題。

一方面，從醫(yī)療救助物資來(lái)看，醫(yī)用防護(hù)物資嚴(yán)重緊缺是干擾武漢以及湖北省絕大部分市區(qū)醫(yī)療救治的重要阻礙。疫情初期，武漢市、湖北省其他市區(qū)各大醫(yī)院就開(kāi)始陸續(xù)向社會(huì)發(fā)布物資求助，包括防護(hù)服、口罩、隔離衣、防護(hù)面罩等各類醫(yī)療物資。大量一線醫(yī)護(hù)人員，通過(guò)不吃不喝連續(xù)工作的方式來(lái)節(jié)省防護(hù)服的更換。為了預(yù)防和救助城市災(zāi)害，民政部在北京、天津等18個(gè)城市設(shè)立了中央級(jí)救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)(12)人民網(wǎng)：《中央在18城市設(shè)有救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)點(diǎn)》，2014年7月22日。，但應(yīng)急管理物資仍然存在數(shù)量不足、技術(shù)落后和低層次重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題(13)溫志強(qiáng)：《公共危機(jī)管理資源配置機(jī)制的構(gòu)建》，《經(jīng)濟(jì)管理》2011年第7期。。我國(guó)基礎(chǔ)建設(shè)類型仍較為傳統(tǒng)，如鐵路、公路等，對(duì)于公共服務(wù)領(lǐng)域?yàn)榇?，如醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施等新基礎(chǔ)設(shè)施投資缺口嚴(yán)重。

另一方面，公眾公共安全意識(shí)和知識(shí)缺乏，是導(dǎo)致此次疫情傳播率高的誘發(fā)因素之一。一直以來(lái)，無(wú)論是在常態(tài)化建設(shè)還是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中，經(jīng)濟(jì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)救援始終是政府的主要著力點(diǎn)，公眾的日常危機(jī)教育較為忽視，疫情防護(hù)意識(shí)和能力嚴(yán)重缺乏。在武漢市衛(wèi)健委通報(bào)了疫情的情況下，該市百步亭社區(qū)還是舉辦了“萬(wàn)家宴”。可見(jiàn)公眾公共衛(wèi)生安全意識(shí)的缺乏。因而，當(dāng)突發(fā)事件來(lái)臨時(shí)，公眾心理承受力較弱，無(wú)法理性辨析各類謠言，缺乏自救和互助能力，不能有效地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。疫情散播初期，各級(jí)政府未能注重疫情防護(hù)各類知識(shí)的傳播和教育。隨著疫情的迅猛爆發(fā)，公眾極易產(chǎn)生恐慌、焦慮的心理，導(dǎo)致其產(chǎn)生非理性化的判斷。比如，在此次疫情發(fā)展中，網(wǎng)絡(luò)散播大量謠言，如喝酒、吃蒜能預(yù)防新冠病毒等等，一時(shí)間引起許多民眾盲目跟風(fēng)和效仿。

(三)組織脆弱性

組織是社會(huì)要素的組成與聯(lián)系方式，是社會(huì)機(jī)制正常運(yùn)行，以及應(yīng)對(duì)突發(fā)危機(jī)的重要載體和保證。科學(xué)、有序的組織系統(tǒng)和管理體系，能夠最大限度地減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。然而，在此次武漢抵御新冠肺炎防控的前期工作中，組織呈現(xiàn)出明顯的脆弱性特征，即組織主體單一、組織權(quán)責(zé)含糊和組織能力欠缺等，一度阻滯了疫情防控的進(jìn)程。

一是組織主體單一，資源供給有限。我國(guó)政府具有明顯的全能型特征，掌握著應(yīng)急資源絕對(duì)的控制權(quán)與分配權(quán)，習(xí)慣于包攬整個(gè)公共應(yīng)急資源供給(14)杜軍：《基于城市群公共危機(jī)的應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)組織構(gòu)建》，《現(xiàn)代城市研究》2017年第6期。。作為應(yīng)對(duì)突發(fā)性重特大危機(jī)事件的核心主體，政府一旦無(wú)法有序引導(dǎo)社會(huì)力量的注入，就會(huì)誘發(fā)因主體參與不足而導(dǎo)致的應(yīng)急效率低下。面對(duì)此次新冠肺炎的突發(fā)性和難以預(yù)見(jiàn)性，政府的有限資源無(wú)力應(yīng)對(duì)，以致于大量前線醫(yī)護(hù)工作者陷入醫(yī)用物資短缺的危險(xiǎn)境地。面對(duì)危境，湖北和武漢各大醫(yī)院緊急自發(fā)地向社會(huì)求助物資。而在疫情暴發(fā)初期，僅武漢市紅十字會(huì)就接收社會(huì)善款超13億元以及大量醫(yī)用物資(15)武漢市紅十字會(huì)：《武漢市紅十字會(huì)接收社會(huì)捐贈(zèng)資金公示第28期-1》，2020年2月19日。?？梢?jiàn)，社會(huì)主體蘊(yùn)含大量資源，是疫情危機(jī)應(yīng)對(duì)的重要主體之一，能夠及時(shí)、有效地緩解應(yīng)急物資的緊缺和不足。然而，從此次武漢市紅十字會(huì)曝光的物資積壓與前線醫(yī)護(hù)物資告急的強(qiáng)烈反差中可以看出，我國(guó)對(duì)于社會(huì)支持的應(yīng)急體系構(gòu)建明顯不足，缺乏成熟的管理和運(yùn)作模式。

二是組織權(quán)責(zé)模糊，管理失序。疫情防控工作涉及多部門，以及街辦、村組、社區(qū)、企業(yè)等多主體，要做到協(xié)同行動(dòng)，必須要求各主體權(quán)責(zé)明確，精準(zhǔn)指揮。其中，為患者提供及時(shí)和有效的治療，是組織疫情防控的重要措施之一。然而，在疫情前期防控工作中，高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)出現(xiàn)了部分患者收治措施組織無(wú)序的問(wèn)題。如武漢市某街道社區(qū)工作人員轉(zhuǎn)運(yùn)轄區(qū)內(nèi)重癥病人前往定點(diǎn)收治醫(yī)院的過(guò)程中，就出現(xiàn)轉(zhuǎn)運(yùn)組織混亂的問(wèn)題。大量重癥病人被送到定點(diǎn)醫(yī)院后無(wú)人對(duì)接，導(dǎo)致患者因長(zhǎng)時(shí)間等待而情緒失控，影響惡劣。這樣的事件雖是個(gè)例，卻暴露出疫情防控預(yù)警機(jī)制不順、溝通不暢、執(zhí)行不到位的嚴(yán)重問(wèn)題。

三是組織能力局限，專業(yè)水平不足。組織的專業(yè)化水平高低直接關(guān)乎疫情防控工作的效率。以此次疫情患者的排查手段為例，患者及其密切接觸者的排查基本以傳統(tǒng)的自我上報(bào)或調(diào)查摸排等方式為主，利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行危機(jī)預(yù)測(cè)的手段仍較為缺乏。由于新型冠狀病毒的傳染率極高，可以通過(guò)呼吸道飛沫傳播、接觸傳播和氣溶膠傳播，工作人員的組織排查工作存在巨大安全隱患。再探武漢紅十字會(huì)物資分發(fā)不力的內(nèi)因，雖有組織權(quán)責(zé)不清的因素，但面對(duì)龐大物資時(shí)組織分發(fā)的專業(yè)能力不足，亦是重要影響因素之一。上述這些都是組織脆弱性的表現(xiàn)。

(四)制度脆弱性

制度是規(guī)范和監(jiān)督疫情防控工作的根本保障。突發(fā)重大疫情防控預(yù)警機(jī)制的制度脆弱性主要表現(xiàn)在：制度設(shè)計(jì)、制度執(zhí)行與制度監(jiān)督三個(gè)方面。第一，在制度設(shè)計(jì)方面，已有制度安排尚不完善。我國(guó)政府采取“立法滯后，預(yù)案先行”的方式，導(dǎo)致應(yīng)急預(yù)案發(fā)布時(shí)，相應(yīng)的預(yù)案管理法制建設(shè)尚未建立(16)張?jiān)偕?、孫雪松：《基層應(yīng)急管理：現(xiàn)實(shí)績(jī)效、制度困境與優(yōu)化路徑》，《南京社會(huì)科學(xué)》2019年第10期。，法規(guī)內(nèi)容設(shè)置存在缺漏。以我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中法律責(zé)任部分為例，法規(guī)中對(duì)政府各層級(jí)和部門的法定職責(zé)做了詳細(xì)規(guī)定，但關(guān)于民眾個(gè)體在突發(fā)事件中的權(quán)利與義務(wù)的規(guī)定，并沒(méi)有詳細(xì)指出，以致于難以有效對(duì)各類突發(fā)事件及不同階段的民眾行為進(jìn)行規(guī)范。疫情防控離不開(kāi)每一位民眾的積極配合。然而，在此次疫情防控工作中，出現(xiàn)民眾瞞報(bào)疫情高發(fā)風(fēng)險(xiǎn)地行程史、拒絕佩戴口罩等行為，結(jié)果導(dǎo)致所有接觸人員都要被隔離。這不僅浪費(fèi)大量人力、物力和財(cái)力，還嚴(yán)重威脅到其他民眾生命安全。歸根結(jié)底，民眾的權(quán)利和義務(wù)的制度界定不清，導(dǎo)致民眾對(duì)其行為的危害性認(rèn)識(shí)不足。

第二，在制度執(zhí)行方面，行政化強(qiáng)制手段明顯。執(zhí)行是制度落地生根的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在疫情暴發(fā)后，各級(jí)政府及時(shí)、有效地貫徹中央的防控部署和安排，疫情防控取得了很大成效。但在疫情防控工作的具體執(zhí)行中，個(gè)別地方存在過(guò)度和粗暴執(zhí)法的現(xiàn)象。如在預(yù)防病毒輸入性的工作中，個(gè)別社區(qū)一律禁止外來(lái)租戶進(jìn)住，個(gè)別城市不允許外來(lái)車輛駛?cè)氲龋斐扇藛T或車輛無(wú)地可去。并且個(gè)別執(zhí)法人員態(tài)度過(guò)于簡(jiǎn)單粗暴，對(duì)工作采取一刀切的做法，帶有明顯的行政化人治色彩。可見(jiàn)，制度執(zhí)行的法治意識(shí)仍有待建設(shè)和提升，且防控措施執(zhí)行時(shí)應(yīng)提供相應(yīng)的法律條款支撐。

第三，在制度監(jiān)督方面，正式監(jiān)督手段滯后于非正式監(jiān)督手段。監(jiān)督是勘定政策職責(zé)及執(zhí)行力的重要環(huán)節(jié)。政府的法律、執(zhí)法等責(zé)任，不能僅靠行政人員主觀責(zé)任感的驅(qū)動(dòng)，而是需要一個(gè)行之有效的監(jiān)督機(jī)制加以保障。在此次疫情防控中，非正式的監(jiān)督渠道，如微信、微博、論壇等自媒體平臺(tái)成為此次疫情防控監(jiān)督的重要渠道之一，倒逼了正式監(jiān)督手段的推進(jìn)。如武漢紅十字會(huì)善款、物資的分發(fā)缺乏前期的監(jiān)督，導(dǎo)致大量資源積壓無(wú)法及時(shí)送至一線，被南方周末、央視新聞等多家媒體曝光后，一定程度上推進(jìn)了中國(guó)紅十字會(huì)工作組赴湖北武漢，監(jiān)督和指導(dǎo)湖北省紅十字會(huì)、武漢紅十字會(huì)的各項(xiàng)工作。

三、疫情防控預(yù)警機(jī)制的優(yōu)化策略

識(shí)警防患，是疫情防控預(yù)警機(jī)制的重要價(jià)值。在疫情防控管理前期，根據(jù)疫情防控預(yù)警機(jī)制的社會(huì)脆弱性類型，需匹配與之相應(yīng)對(duì)的預(yù)警機(jī)制，從而有效抑制或消除潛在風(fēng)險(xiǎn)。因而，針對(duì)疫情防控預(yù)警機(jī)制的社會(huì)脆弱性進(jìn)行機(jī)制優(yōu)化，成為疫情防控的出發(fā)點(diǎn)和著力點(diǎn)。

(一)優(yōu)化信息監(jiān)測(cè)機(jī)制

信息的準(zhǔn)確分析和評(píng)估直接影響疫情預(yù)警決策的結(jié)果，以及后期防控管理的成效。信息預(yù)警意識(shí)薄弱是對(duì)信息的處理態(tài)度存在僥幸心理，而對(duì)信息披露不及時(shí)和公開(kāi)程度低，容易對(duì)信息產(chǎn)生誤判，從而無(wú)法正確指導(dǎo)防控工作的后期行動(dòng)。針對(duì)上述預(yù)警機(jī)制的脆弱性指標(biāo)，應(yīng)構(gòu)建“收集-研判-決策-行動(dòng)”的信息預(yù)警機(jī)制。

首先，構(gòu)建疫情信息動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，進(jìn)行流行病學(xué)監(jiān)測(cè)，對(duì)傳染源、傳染原因、預(yù)測(cè)爆發(fā)周期和爆發(fā)區(qū)域等，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、分析、報(bào)告、公布疫情有關(guān)信息，預(yù)防和控制疾病的流行及更大范圍的侵害。其次，要準(zhǔn)確對(duì)信息進(jìn)行研判，通過(guò)對(duì)疫情流行病學(xué)特征的判斷，評(píng)估災(zāi)情級(jí)別，按照疫情性質(zhì)、嚴(yán)重程度、可控性和影響范圍預(yù)測(cè)分析結(jié)果，確立預(yù)警級(jí)別。再次，要科學(xué)、果斷決策，制定預(yù)警方案。政府依據(jù)疫情影響程度，精準(zhǔn)估算當(dāng)前城市在醫(yī)療水平、物資供給、交通保障等方面的風(fēng)險(xiǎn)及抵御能力，以準(zhǔn)確形成預(yù)警的行動(dòng)內(nèi)容。最后，根據(jù)預(yù)警方案展開(kāi)疫情防控行動(dòng)，迅速成立疫情防控應(yīng)急指揮中心。同時(shí)向民眾發(fā)布傳染病預(yù)防信息，讓其盡快了解病情的真實(shí)信息并做好相關(guān)防范。上述步驟需要快速聯(lián)動(dòng)和精準(zhǔn)實(shí)施，每個(gè)環(huán)節(jié)都不能延誤和誤判，否則將會(huì)造成財(cái)產(chǎn)甚至生命安全的損失。

(二)優(yōu)化應(yīng)急儲(chǔ)備機(jī)制

應(yīng)急儲(chǔ)備機(jī)制主要是針對(duì)資源脆弱性而建立的一套資源應(yīng)急與儲(chǔ)備的預(yù)警機(jī)制。資源的應(yīng)急調(diào)動(dòng)須與日常儲(chǔ)備有機(jī)結(jié)合。解決資源脆弱性的根本在于，一方面，結(jié)合社會(huì)資源，構(gòu)建“政府—社會(huì)”相互支持的應(yīng)急資源儲(chǔ)備庫(kù)。優(yōu)化應(yīng)急物資結(jié)構(gòu)，除政府的常備儲(chǔ)物之外，應(yīng)加大醫(yī)用物資配比。結(jié)合企業(yè)資源，形成社會(huì)應(yīng)急儲(chǔ)備源，擴(kuò)大儲(chǔ)備物資來(lái)源。如為應(yīng)對(duì)此次疫情，上汽通用五菱汽車股份有限公司、上海水星家用紡織品股份有限公司等，將原有生產(chǎn)線即時(shí)改造為防護(hù)物資生產(chǎn)線。企業(yè)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，可以避免社會(huì)閑散捐贈(zèng)出現(xiàn)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不一、來(lái)源分散不利于監(jiān)管等弱點(diǎn)。因此，按照疫情物資的需求，國(guó)家應(yīng)采取平戰(zhàn)結(jié)合的方式，對(duì)相關(guān)企業(yè)進(jìn)行戰(zhàn)時(shí)轉(zhuǎn)產(chǎn)準(zhǔn)備，以有效應(yīng)對(duì)戰(zhàn)時(shí)物資短缺的相關(guān)問(wèn)題。

另一方面，把微信、微博、公眾號(hào)等多種自媒體手段，與電視、報(bào)紙、雜志等傳統(tǒng)媒體手段相結(jié)合，加強(qiáng)公眾日常危機(jī)防護(hù)教育。疫情防控工作中，民眾自救能力與心理素質(zhì)的提高是突發(fā)事件應(yīng)急管理過(guò)程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)(17)張永領(lǐng)：《城市突發(fā)公共安全事件人員相對(duì)脆弱性研究》，《災(zāi)害學(xué)》2010年第3期。。因此，疫情防控的預(yù)警不僅在政府層面，更應(yīng)著眼于提高民眾疫情的病理及防護(hù)預(yù)警意識(shí)與知識(shí)，提高實(shí)際預(yù)防能力。

(三)優(yōu)化組織創(chuàng)新機(jī)制

組織是疫情防控預(yù)警機(jī)制的中樞環(huán)節(jié)。創(chuàng)新組織的參與主體、更新組織管理方式以及提升組織專業(yè)能力，能夠應(yīng)對(duì)組織脆弱性問(wèn)題。一是構(gòu)筑多層級(jí)、多部門、多主體協(xié)同參與的群防群控體系。疫情防控是一項(xiàng)系統(tǒng)化工程，需要各主體共同參與，建立疫情防控命運(yùn)共同體。社會(huì)分工在現(xiàn)代異質(zhì)化社會(huì)中表現(xiàn)顯著，因而在災(zāi)害面前，各主體需更加緊密協(xié)作，合力抵御疫情。同時(shí)，積極尋求外力或國(guó)際支持。此次疫情防控中，國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制建立了16個(gè)省對(duì)口支援湖北的做法，全力支持湖北省患者救治工作。

二是創(chuàng)新組織方式，確保銜接通暢。突發(fā)性重大疫情防控工作，需要精準(zhǔn)、高效的應(yīng)急反應(yīng)，以解決各種臨時(shí)性與及時(shí)性的組織協(xié)調(diào)問(wèn)題。首先，建立疫情防控統(tǒng)一指揮平臺(tái)，確保疫情防控信息的精準(zhǔn)通達(dá)。確立責(zé)任到事、責(zé)任到人的制度，保障突發(fā)事件的應(yīng)急系統(tǒng)中各主體的相互聯(lián)系和合作能夠有序進(jìn)行。其次，建立以問(wèn)題為導(dǎo)向的疫情信息日匯總制度，客觀、及時(shí)、專業(yè)地解讀疫情防控任務(wù)的癥結(jié)，明確解決和配合的部門，確保防疫工作的精準(zhǔn)施策。最后，建立“行動(dòng)-上報(bào)”的應(yīng)急決策機(jī)制。面對(duì)突發(fā)性應(yīng)急難題，職責(zé)部門有權(quán)采取先決策行動(dòng)，后上報(bào)的工作方式，以便有效處理各類應(yīng)急事件。如武漢市數(shù)天創(chuàng)建雷神山、火神山醫(yī)院以解決患者收治難問(wèn)題，正是各職責(zé)部門權(quán)責(zé)明確、以解決問(wèn)題為導(dǎo)向快速行動(dòng)的結(jié)果。

三是借助專業(yè)能力，提升組織效率。專業(yè)技術(shù)與專業(yè)組織的配合與運(yùn)用，已成為現(xiàn)代組織管理的重要理念與方式之一。疫情防控可以憑借大數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)和判斷疫情流行的趨勢(shì)和軌跡，為組織決策提供充分、客觀的科學(xué)依據(jù)；通過(guò)云計(jì)算可以實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)信息資源的及時(shí)共享，能夠有效提升各系統(tǒng)之間協(xié)同聯(lián)動(dòng)的效率。與此同時(shí)，社會(huì)、企業(yè)等專業(yè)力量可以助推防疫工作進(jìn)展。如心理輔導(dǎo)類機(jī)構(gòu)可以加強(qiáng)民眾的心理疏導(dǎo)，幫其排除恐慌和焦慮；物流企業(yè)可以實(shí)現(xiàn)物資的快速分發(fā)等。

(四)優(yōu)化制度保障機(jī)制

制度作為疫情防控預(yù)警機(jī)制的屏障，是上述三種機(jī)制制度化、程序化運(yùn)行的根本保證，是確保后續(xù)防控工作順利開(kāi)展的重要支柱。其一，要加強(qiáng)疫情防控預(yù)案的法律法規(guī)建設(shè)，對(duì)疫情初期防控在信息、資源與組織等方面制定詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)，確保各項(xiàng)工作有法可依。在信息監(jiān)測(cè)機(jī)制上，建立全國(guó)性或區(qū)域性的風(fēng)險(xiǎn)信息共享平臺(tái)，設(shè)置潛在風(fēng)險(xiǎn)的信息預(yù)警制度，有效破除信息壁壘，迅速開(kāi)展疫情防控相關(guān)研究。在資源應(yīng)急儲(chǔ)備機(jī)制上，要進(jìn)行應(yīng)急資源儲(chǔ)備的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。如增加醫(yī)用防護(hù)物資的品種，進(jìn)行民眾安全教育的常態(tài)化建設(shè)等。在組織創(chuàng)新機(jī)制上，要將組織主體地位的確立、組織方式和能力創(chuàng)新，通過(guò)制度化、法制化建設(shè)予以確立，確保各個(gè)環(huán)節(jié)都能精準(zhǔn)銜接。

其二，優(yōu)化制度執(zhí)行方式，建立預(yù)警級(jí)別制度，明確執(zhí)行的底線與空間。在信息監(jiān)測(cè)機(jī)制上，對(duì)于造謠生事者絕不姑息，但對(duì)“謠言”也要仔細(xì)甄別，加強(qiáng)科學(xué)研判，以保證預(yù)警信息暢通。在資源應(yīng)急儲(chǔ)備機(jī)制上，強(qiáng)化應(yīng)急資源儲(chǔ)備的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，根據(jù)人口數(shù)量、城市規(guī)模、儲(chǔ)備條件，建立差異化應(yīng)急儲(chǔ)備機(jī)制。要根據(jù)當(dāng)?shù)氐淖匀环A賦和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等，適時(shí)調(diào)整資源儲(chǔ)備比例。在組織創(chuàng)新機(jī)制上，既要嚴(yán)格執(zhí)法保障組織運(yùn)行通暢，也要根據(jù)在地化情境進(jìn)行適時(shí)調(diào)整。如對(duì)于疫情嚴(yán)重地區(qū)、較嚴(yán)重地區(qū)、較輕地區(qū)進(jìn)行分級(jí)組織和管理，不宜實(shí)行一刀切的做法。

其三，建立健全疫情防控預(yù)警的監(jiān)督制度。預(yù)警機(jī)制建設(shè)的根本推動(dòng)力是監(jiān)督。首先，建立疫情防控預(yù)警的綜合管理和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，賦予該機(jī)構(gòu)臨時(shí)決策和處罰權(quán)。我國(guó)目前尚缺乏統(tǒng)一的國(guó)家緊急事務(wù)管理機(jī)構(gòu)，缺乏將公共危機(jī)的控制過(guò)程納入政府的規(guī)劃和日常管理中(18)鄧旭峰：《公共危機(jī)多主體參與治理的結(jié)構(gòu)與制度保障研究》，《社會(huì)主義研究》2011年第3期。。其次，構(gòu)建疫情防控預(yù)警信息的評(píng)估考核機(jī)制。對(duì)于疫情防控預(yù)案設(shè)計(jì)、疫情各項(xiàng)信息等，及時(shí)通過(guò)專家、相關(guān)人員等對(duì)于預(yù)案與相關(guān)信息進(jìn)行評(píng)估，并以制度化方式予以確立，以增強(qiáng)后期工作的有效性。再次，加強(qiáng)疫情防控預(yù)警機(jī)制的監(jiān)督制度建設(shè)，強(qiáng)化對(duì)懶政、不作為等政府人員的問(wèn)責(zé)和處罰力度。同時(shí)，應(yīng)大力加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)輿情和謠言監(jiān)控，加大對(duì)散布謠言者的懲治力度。如建立謠言散布黑名單制度，減少社會(huì)恐慌等負(fù)面情緒，形成疫情防控的積極氛圍，從而引導(dǎo)民眾配合疫情防控措施。

四、結(jié)語(yǔ)和討論

新型冠狀病毒肺炎(COVID-19)疫情的巨大沖擊暴露出我國(guó)疫情防控預(yù)警機(jī)制的社會(huì)脆弱性，信息、資源、組織與制度建構(gòu)不足，降低了后期疫情防控的效率。建構(gòu)疫情防控預(yù)警機(jī)制具有不可估量的重大意義。隨著此次疫情防控措施后期的調(diào)整和升級(jí)，筆者認(rèn)為，疫情防控預(yù)警機(jī)制構(gòu)建需要關(guān)注以下方面：一是信息預(yù)警要及時(shí)、精準(zhǔn)，且應(yīng)以最壞結(jié)果和最充分準(zhǔn)備為指導(dǎo)。疫情防控是關(guān)乎民眾生命安全和國(guó)家安全的重大事件，以最壞結(jié)果與最充分準(zhǔn)備為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，會(huì)加大信息監(jiān)測(cè)的力度和強(qiáng)度，引起全社會(huì)的廣泛關(guān)注。二是科學(xué)布點(diǎn)，統(tǒng)一籌資，既避免多頭重復(fù)準(zhǔn)備，也加大緊缺方的資源流入。此次新冠肺炎疫情的物資緊缺，一定程度上阻滯了疫情防控工作進(jìn)程，但也應(yīng)警惕后期過(guò)度投資投產(chǎn)帶來(lái)的資源浪費(fèi)。三是科學(xué)管控、統(tǒng)一規(guī)劃。疫情預(yù)警機(jī)制的構(gòu)建必須全國(guó)一盤棋，各部門必須嚴(yán)格遵守崗位職責(zé)，聽(tīng)從應(yīng)急指揮中心的安排和調(diào)度，確保各層級(jí)、各部門按質(zhì)按量完成任務(wù)。四是以制度建設(shè)為根本。制度化建設(shè)是防控預(yù)警機(jī)制確立的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。完善制度建設(shè)，應(yīng)以法治為根本，以執(zhí)行為保障，以監(jiān)督為動(dòng)力，應(yīng)對(duì)現(xiàn)有各地(包括武漢)疫情防控預(yù)警機(jī)制體制的創(chuàng)新做法進(jìn)行總結(jié)提升，并使之制度化。疫情防控預(yù)警機(jī)制的成熟和完善，必能絕大程度上阻斷其脆弱性源頭，及早防范脆弱性風(fēng)險(xiǎn)，降低未來(lái)相似疫情的防控難度。