陳馳原

（貴州省畢節(jié)市七星關(guān)區(qū)林業(yè)局，貴州 畢節(jié) 551700）

在開展林業(yè)行政處罰的實(shí)踐中，經(jīng)常遇到一些疑難問(wèn)題，為各級(jí)林業(yè)行政主管部門依法行政帶來(lái)了一定的困擾，現(xiàn)提出予以探討，希望將來(lái)對(duì)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）、《森林法》等相關(guān)法律法規(guī)的修改起到一定的作用。若有不妥不當(dāng)?shù)牡胤?，?qǐng)大家批評(píng)指正。

一、對(duì)非法改變林種的違法行為的處罰

《中華人民共和國(guó)森林法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《森林法實(shí)施條例》）第四十六條規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自將防護(hù)林和特種用途林改變?yōu)槠渌址N的，由縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門收回經(jīng)營(yíng)者所獲取的森林生態(tài)效益補(bǔ)償，并處所獲取森林生態(tài)效益補(bǔ)償3倍以下的罰款?！保ㄗⅲ耗壳霸摋l款尚無(wú)地方法規(guī)或行政規(guī)章進(jìn)行細(xì)化規(guī)定），在實(shí)踐中，如何實(shí)施該條規(guī)定，讓執(zhí)法人員和行政機(jī)關(guān)犯難：

一是違法行為人不一定是該防護(hù)林和特種用途林的經(jīng)營(yíng)者，如果違法行為人不是被侵害的防護(hù)林的經(jīng)營(yíng)者，是參照“收回經(jīng)營(yíng)者所獲取的森林生態(tài)效益補(bǔ)償，并處所獲取森林生態(tài)效益補(bǔ)償3倍以下的罰款”進(jìn)行處罰，還是根據(jù)法無(wú)明文規(guī)定不處罰的原則進(jìn)行處理？

二是目前的森林生態(tài)效益補(bǔ)償金分為國(guó)家級(jí)公益林補(bǔ)償金（中央財(cái)政支付）和地方公益林補(bǔ)償金（地方財(cái)政支付），而有的地方政府由于財(cái)政困難，至今仍未建立地方公益林補(bǔ)償金（就全國(guó)范圍內(nèi)而言）制度，如果被侵害的防護(hù)林屬于地方公益林而又未實(shí)行地方公益林補(bǔ)償金制度的情況下，對(duì)違法行為人就無(wú)法進(jìn)行處罰。

三是目前的森林生態(tài)效益補(bǔ)償金相對(duì)較低，補(bǔ)償?shù)剿姓?、承包?jīng)營(yíng)者或管護(hù)者手中的金額，國(guó)家級(jí)公益林補(bǔ)償金是每畝14.75 元，地方公益林補(bǔ)償金是每畝5.6元，即使按照上述規(guī)定對(duì)違法行為人實(shí)施處罰的情況下，也基本起不到震懾和懲戒的作用。

因此，建議將來(lái)在修改和制定相關(guān)森林法律法規(guī)時(shí)，一是提高森林生態(tài)效益補(bǔ)償金的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，二是增加對(duì)防護(hù)林和特種用途林非經(jīng)營(yíng)者違法的處罰規(guī)定，三是提高處罰幅度的規(guī)定。

二、對(duì)非法占用林地“未遂”的違法行為的處罰

非法占用林地，主要是指未經(jīng)合法程序?qū)⒘值刈優(yōu)榻ㄔO(shè)用地的行為。實(shí)踐中存在兩種情形：一是占用林地的行為已經(jīng)完成，比如占用林地修建房屋，房屋已經(jīng)修建好或正在修建，筆者姑且稱之為“既遂”；二是占用林地的行為尚未完成，比如才把林地開挖、平整為地基，還沒(méi)開始修建房屋，就被執(zhí)法機(jī)關(guān)查處，從而被迫停止了違法行為，這可稱為“未遂”，對(duì)這種非法占用林地“未遂”的行為，是按非法占用林地處罰，還是按毀壞林地處罰，還是其它？筆者認(rèn)為按毀壞林地進(jìn)行處罰較宜，因?yàn)殡m然違法行為人具有占用林地的故意，也實(shí)施了占用的行為，但由于其占用行為尚未完成，其行為客觀上只是對(duì)林地林木的現(xiàn)狀造成了破壞，占用林地行為在被查處后也不可能完成，因此，將非法占用林地“未遂”的違法行為認(rèn)定為非法毀壞林地的行為較貼切些。

三、對(duì)毀林開墾種植經(jīng)果林違法行為的處罰

在林業(yè)行政處罰實(shí)踐中，還存在毀壞防護(hù)林進(jìn)行開墾種植經(jīng)果林的違法行為，對(duì)這種行為如何處罰:是按毀林開墾進(jìn)行處罰（《中華人民共和國(guó)森林法實(shí)施條例》第41條第2款，以下簡(jiǎn)稱《森林法實(shí)施條例》），還是按改變林地用途進(jìn)行處罰（《森林法實(shí)施條例》第43條第1款），亦或按非法改變林種進(jìn)行處罰（《森林法實(shí)施條例》第46 條），或者三種情形分別同時(shí)處罰？在執(zhí)法實(shí)踐中，處于較多情形的是擇其一而處罰之。筆者認(rèn)為，這屬于行政違法行為的競(jìng)合，即同一行為同時(shí)觸犯不同法律文件的法律條款或同一法律文件的不同法律條款，擇一重者處罰即可。

四、如何理解改變林地用途

改變林地用途的定義，由于現(xiàn)行相關(guān)森林法律法規(guī)沒(méi)有明確的規(guī)定，因此實(shí)踐中存在幾種看法和觀點(diǎn)：一種是狹義的理解，認(rèn)為是“指行為人未經(jīng)林業(yè)主管部門審核同意，擅自將林地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的行為”（2016 年7 月國(guó)家行政學(xué)院出版社出版的《林業(yè)行政執(zhí)法典型案列評(píng)析》第82 頁(yè)），將林地變?yōu)槠渌r(nóng)用地的行為不認(rèn)為是改變林地用途；一種是廣義的理解，凡是改變?cè)辛值赜猛镜男袨榫暈楦淖兞值赜猛荆皇菍⒘值刈優(yōu)榻ㄔO(shè)用地或者其他農(nóng)用地（毀林開墾等）的行為；二是改變林種用地的行為，如將防護(hù)林用地改變?yōu)榻?jīng)濟(jì)林或商品林用地，或?qū)⑿教苛钟玫馗淖優(yōu)橛貌牧钟玫兀ㄔ诹值匦再|(zhì)內(nèi)改變具體的林地用途）等。

筆者認(rèn)為，在法律法規(guī)對(duì)“改變林地用途”沒(méi)有明確定義的情況下，實(shí)踐中出現(xiàn)的幾種理解沒(méi)有對(duì)錯(cuò)之分，只是如果嚴(yán)格按照《林業(yè)行政執(zhí)法典型案列評(píng)析》一書的理解更易于實(shí)踐操作，但是這并意味著相關(guān)法律法規(guī)沒(méi)有修改的必要，相反，出于依法行政的考量，對(duì)相關(guān)森林法律法規(guī)的修改更顯于迫切。

五、對(duì)“恢復(fù)原狀、歸還林地”處罰的履行方式的理解和執(zhí)行

關(guān)于“歸還林地”的問(wèn)題，從字面上解，“歸還林地”應(yīng)該表現(xiàn)為違法行為人已經(jīng)把林地變?yōu)榉橇值?，即把林地變?yōu)楦鼗蚪ㄔO(shè)用地，因此，違法使用林地進(jìn)行采石打砂的情況沒(méi)有從根本上改變林地的林業(yè)使用性質(zhì)，只是破壞了森林植被和林業(yè)生產(chǎn)條件，這種情形不應(yīng)存在歸還林地的情況，可以適用“恢復(fù)原狀”的履行方式進(jìn)行解決；但如果已經(jīng)把林地變?yōu)榉橇值兀诎蚜值刈優(yōu)楦厍闆r下，容易執(zhí)行；但是已經(jīng)把林地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的情況，比如已經(jīng)修成公路（比如通村、通組公路，本身修建就特別不容易）或者居民住房，特別是農(nóng)村貧困戶及移民搬遷（包括生態(tài)移民搬遷、水庫(kù)建設(shè)及治理搬遷、地質(zhì)災(zāi)害移民搬遷等）的情況，要完全恢復(fù)就存在相應(yīng)的難度，筆者認(rèn)為要求農(nóng)村貧困戶及移民搬遷完全“歸還林地”并不現(xiàn)實(shí)，容易激化相關(guān)社會(huì)矛盾，導(dǎo)致產(chǎn)生新的社會(huì)不穩(wěn)定因素，且社會(huì)效益不是很好，因此也可以采取如下措施予以解決：一是違法行為人能夠異地補(bǔ)植復(fù)綠的，責(zé)令違法行為人異地進(jìn)行補(bǔ)植復(fù)綠；二是不能進(jìn)行異地補(bǔ)植復(fù)綠的，可根據(jù)當(dāng)年每畝造林的價(jià)格責(zé)令違法行為人繳納相應(yīng)的補(bǔ)植復(fù)綠費(fèi)，由林業(yè)行政主管部門統(tǒng)一規(guī)劃補(bǔ)植復(fù)綠基地實(shí)施造林工作。

在實(shí)施林業(yè)行政處罰的過(guò)程中，遇到類似的問(wèn)題還很多，由于相關(guān)法律法規(guī)尚無(wú)明確的規(guī)定，在實(shí)踐中不易操作，大大地影響了行政執(zhí)法的效果，限于篇幅，不在贅述。