王 杰

（江南大學(xué) 江蘇無(wú)錫 214000）

問題的提出

良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品。為順應(yīng)十八大以來(lái)大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的決策戰(zhàn)略，國(guó)家出臺(tái)了一系列政策性文件，以加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度。2017年，《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》的出臺(tái)，標(biāo)志著該制度正式在全國(guó)推廣和施行。2019年，最高院發(fā)布《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》（以下簡(jiǎn)稱《生態(tài)環(huán)境損害賠償解釋》），對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的部分爭(zhēng)議予以明確。然而，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度仍是一項(xiàng)新生事物，存在著諸多適用上的困境。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟作為其重要組成部分，理論基礎(chǔ)較薄弱，行政機(jī)關(guān)何以提起訴訟以及訴訟性質(zhì)存在爭(zhēng)議；十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)表決通過的民法典將生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任納入侵權(quán)責(zé)任編，于公私法劃分視野下有待商榷；該訴訟與環(huán)境民事公益訴訟之間的順位關(guān)系和銜接規(guī)則仍待進(jìn)一步明確。本文通過對(duì)上述問題進(jìn)行深入分析與闡述，并試圖探尋其完善途徑，以期推動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的未來(lái)發(fā)展，裨益于生態(tài)文明制度體系的建設(shè)。

適用困境

理論基礎(chǔ)不充分

由行政機(jī)關(guān)作為索賠主體提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟一直頗具爭(zhēng)議，其本質(zhì)為何眾說(shuō)紛紜，大致有國(guó)益訴訟說(shuō)、私益訴訟說(shuō)、混合訴訟說(shuō)、公益訴訟說(shuō)和特殊環(huán)境民事訴訟說(shuō)等。林莉紅教授根據(jù)學(xué)說(shuō)的建立基礎(chǔ)不同，認(rèn)為以上觀點(diǎn)可分為三類，即基于自然資源國(guó)家所有權(quán)建立的學(xué)說(shuō)、基于國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)建立的學(xué)說(shuō)以及基于訴訟目的建立的學(xué)說(shuō)。其中，以自然資源國(guó)家所有權(quán)為基礎(chǔ)的理論爭(zhēng)議最大，據(jù)前環(huán)保部有關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)試點(diǎn)方案的解讀可窺探，其較為傾向此種學(xué)說(shuō)，認(rèn)為該制度的建立是為解決國(guó)家所有的自然資源受到損害后但現(xiàn)有制度缺乏索賠主體的窘境。

首先，自然資源無(wú)法將生態(tài)環(huán)境完全涵蓋。有學(xué)者主張，當(dāng)生態(tài)環(huán)境概念具象化時(shí)，則可體現(xiàn)為水、土地等各類自然資源，而物權(quán)法有關(guān)條款和自然資源相關(guān)法律法規(guī)是對(duì)憲法上的自然資源國(guó)家所有權(quán)的落實(shí)，通過對(duì)物的完整性范圍擴(kuò)大解釋，從而將生態(tài)功能受損歸結(jié)為物的完整性受損。筆者認(rèn)為，即使能夠通過“擴(kuò)大解釋”將自然資源受損引起的生態(tài)功能降低視為化學(xué)、生物性質(zhì)不利改變導(dǎo)致物的毀損滅失，但邏輯上部分不能為法律規(guī)定的自然資源所涵蓋的如空氣、陽(yáng)光等環(huán)境要素難以周延。該學(xué)者還提出，基于我國(guó)自然資源民事法律制度的設(shè)計(jì)更側(cè)重完善自然資源用益物權(quán)的背景下，從生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)理念出發(fā)，通過“毒地”直接影響土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格的例子，論證生態(tài)功能日益成為所有權(quán)的重要組成部分，其價(jià)值理應(yīng)體現(xiàn)在所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值之中。筆者同意自然資源的生態(tài)價(jià)值能夠在經(jīng)濟(jì)價(jià)值中得到一定體現(xiàn)，但不能因此否定生態(tài)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值的差異性。其次，根據(jù)我國(guó)憲法相關(guān)條文規(guī)定，自然資源除國(guó)家所有外，還有部分為法律規(guī)定的集體所有。因此，自然資源國(guó)家所有權(quán)理論不能合理解釋行政機(jī)關(guān)何以行使訴權(quán)維護(hù)集體所有的自然資源。質(zhì)言之，《改革方案》及司法解釋也并未承認(rèn)集體組織的賠償權(quán)利人地位。另外，學(xué)界對(duì)于自然資源國(guó)家所有權(quán)理論自身也莫衷一是，存在“公權(quán)力說(shuō)”“公、私混合說(shuō)”“三層結(jié)構(gòu)說(shuō)”“雙階構(gòu)造說(shuō)”等。

立法模式混亂

生態(tài)環(huán)境損害私法救濟(jì)不能。呂忠梅教授指出，當(dāng)前大力推進(jìn)的“生態(tài)環(huán)境損害賠償”本質(zhì)上是把生態(tài)環(huán)境視為由國(guó)家或全民擁有的公共財(cái)產(chǎn)，為維護(hù)全民利益而追究損害者的修復(fù)、賠償責(zé)任，但該制度在民法框架下難以順利推行。改革方案明確了“生態(tài)環(huán)境損害”這一概念，同時(shí)排除了因環(huán)境侵權(quán)造成的“財(cái)產(chǎn)與人身?yè)p害”與海洋生態(tài)環(huán)境損害。據(jù)此，生態(tài)環(huán)境損害顯然不同于環(huán)境私益受損。2020年5月，《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）表決通過，其中侵權(quán)責(zé)任編第七章“環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任”將其納入調(diào)整范圍，行為人造成生態(tài)環(huán)境損害情形下應(yīng)當(dāng)承擔(dān)修復(fù)與賠償責(zé)任，賦予了國(guó)家規(guī)定之機(jī)關(guān)以及法律規(guī)定之組織的索賠權(quán)。然而，環(huán)境污染與生態(tài)破壞行為造成的損害后果具有二元性，既包括財(cái)產(chǎn)、人身等私益損害，也包括生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能等環(huán)境公共利益損害。以公私法劃分為視角，侵權(quán)責(zé)任編應(yīng)主要以維護(hù)被侵權(quán)人利益為目標(biāo)，規(guī)定人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等私人權(quán)益受侵害后如何救濟(jì)。因此，生態(tài)環(huán)境自身?yè)p害不能適用侵權(quán)責(zé)任法救濟(jì)。

順位關(guān)系與銜接規(guī)則待明確

《生態(tài)環(huán)境損害賠償解釋》明確了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先，環(huán)境民事公益訴訟作為補(bǔ)充，具體可分為合并審理情形、優(yōu)先審理情形及補(bǔ)充情形。然而，二者間的順位和銜接規(guī)則，還需進(jìn)一步明確。對(duì)于環(huán)境公益救濟(jì)訴訟體系內(nèi)部構(gòu)建，學(xué)界對(duì)現(xiàn)有模式持不同看法。比如，汪勁指出，在程序順位的層面，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于環(huán)境民事公益訴訟；王小鋼認(rèn)為，二者均為維護(hù)公共信托環(huán)境權(quán)益的重要工具，因此無(wú)需設(shè)置兩訴的起訴順位；薄曉波提出，應(yīng)當(dāng)去除環(huán)境民事公益訴訟制度，將“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”改為“生態(tài)環(huán)境損害公益訴訟”。即使在司法解釋出臺(tái)的背景下，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟被視為與環(huán)境民事公益訴訟不同的獨(dú)立訴訟，兩者間的銜接規(guī)則仍需進(jìn)一步細(xì)化。

完善途徑

夯實(shí)理論支撐

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是特殊的環(huán)境民事公益訴訟。第一，雙方訴訟地位平等。行政機(jī)關(guān)只是作為原告行使一般的民事訴訟權(quán)利，以私人主體地位維護(hù)環(huán)境公共利益。第二，訴訟原因均是由污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為導(dǎo)致的?！睹袷略V訟法》第五十五條前款只有“污染環(huán)境”的字樣，但在第二款檢察院提起的公益訴訟中則使用了“破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)”，經(jīng)法律解釋，前款的污染環(huán)境應(yīng)當(dāng)是廣義的既包括狹義上的污染環(huán)境也包括破壞生態(tài)的行為。而《生態(tài)環(huán)境損害賠償解釋》亦明確了污染環(huán)境、破壞生態(tài)之原因行為。第三，目的都是維護(hù)環(huán)境公共利益。兩訴的建立目的相同，即維護(hù)環(huán)境與生態(tài)正義，實(shí)現(xiàn)損害擔(dān)責(zé)，由全民共享勝訴利益。

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中原告的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)來(lái)源于公眾享有的環(huán)境公共利益，與環(huán)境民事公益訴訟并無(wú)二致。根據(jù)公共信托理論，政府作為國(guó)家的代表，以受托人的身份對(duì)環(huán)境公益予以保護(hù)。其可追溯至古羅馬法上公眾共用物概念，從一開始就蘊(yùn)含著社會(huì)公共利益的內(nèi)涵，經(jīng)過法學(xué)家的理論重述和實(shí)踐發(fā)展逐漸成為英美法系國(guó)家的一項(xiàng)普通法原則。20世紀(jì)70年代，公共信托理論隨著環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)的興起與發(fā)展，由保障公眾對(duì)自然資源的商業(yè)利用轉(zhuǎn)變?yōu)楦鼜?qiáng)調(diào)國(guó)家為全體國(guó)民利益保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。雖然在我國(guó)立法和實(shí)踐上并未確認(rèn)該理論，但存在與之相通的“代表信托”理論。所謂代表信托，即人民本身對(duì)主權(quán)所及的任何事項(xiàng)具有管理與監(jiān)督之權(quán)， 但出于實(shí)現(xiàn)公意之需求， 主要通過代表的選舉， 授權(quán)委托國(guó)家機(jī)關(guān)管理事務(wù)。該理論基礎(chǔ)為人民主權(quán)與公有制理論，與環(huán)境公共信托理論的相似之處在于公民對(duì)“陽(yáng)光、水、野生動(dòng)植物等環(huán)境要素全體共有”， 且委托政府對(duì)之進(jìn)行管理與保護(hù)。據(jù)此，由公權(quán)力機(jī)關(guān)（生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中的行政機(jī)關(guān)）代表公民并接受其監(jiān)督，在生態(tài)環(huán)境受損或者有受到損害的重大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)以國(guó)家的名義尋求司法救濟(jì)，以維護(hù)公眾享有的環(huán)境公共利益。

設(shè)置特別民事法律規(guī)范

如前所述，作為保護(hù)私益的侵權(quán)責(zé)任法無(wú)法解決因追求個(gè)體私益而損害社會(huì)公共利益的環(huán)境問題。羅馬法以降，侵權(quán)責(zé)任法注重的即對(duì)私人權(quán)益的損害救濟(jì)，救濟(jì)公權(quán)益并非其職責(zé)也不具備優(yōu)勢(shì)地位。與私法注重保障私權(quán)主體行動(dòng)自由不同，公法的利益保護(hù)重心更偏向于公共利益。環(huán)境法律規(guī)范主要通過行政管理手段干預(yù)私法領(lǐng)域，從而限制國(guó)民生產(chǎn)和生活中損害環(huán)境公益的行為。并且，目前我國(guó)實(shí)際上已經(jīng)建立起一套較為成熟的環(huán)境行政管理制度體系，盡管這些制度設(shè)計(jì)或多或少存在某些缺陷。此外，從域外經(jīng)驗(yàn)借鑒看，《德國(guó)民法典》環(huán)境民事責(zé)任也能間接維護(hù)環(huán)境公益，但前提是已對(duì)私人權(quán)益造成損害，同時(shí)十分依賴民事主體的作為，針對(duì)生態(tài)環(huán)境自身的損害則由《環(huán)境損害法》等單行法調(diào)整。因此，以公私法劃分為視角，生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任若是納入民法典進(jìn)行調(diào)整，不僅破壞和動(dòng)搖民事法律體系的自有邏輯和法律地位，還不利于環(huán)境法律規(guī)范的體系構(gòu)建與調(diào)適。

結(jié)合國(guó)情，具體而言可以考慮在環(huán)境與資源相關(guān)立法中設(shè)置特別民事法律規(guī)范，為不能納入民法典的生態(tài)環(huán)境自身?yè)p害建立專門環(huán)境公益損害救濟(jì)制度。將超出民法典射程又需要以民事手段加以調(diào)整的生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求，規(guī)定在環(huán)境法律規(guī)范中，規(guī)定修復(fù)生態(tài)環(huán)境、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)蓉?zé)任承擔(dān)方式。同時(shí)，在民法典侵權(quán)責(zé)任編中增設(shè)與其相銜接的條款，

厘清順位與銜接

環(huán)境民事公益訴訟補(bǔ)充救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害。如上文所述，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是環(huán)境民事公益訴訟的特殊類型，在符合《生態(tài)環(huán)境損害賠償解釋》規(guī)定的范圍時(shí)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用。當(dāng)前，《生態(tài)環(huán)境損害賠償解釋》和《環(huán)境民事公益訴訟解釋》的條款呈現(xiàn)一定融合性特征，適當(dāng)整合并完善相關(guān)訴訟規(guī)則，有利于實(shí)現(xiàn)環(huán)境訴訟體系內(nèi)的邏輯自洽。

首先，起訴資格。訴訟和仲裁制度屬于法律保留事項(xiàng)，需要通過立法賦予行政機(jī)關(guān)成為有法律依據(jù)的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之原告資格。在此前提下，還應(yīng)明確行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和檢察院之間起訴的順位。具體而言，當(dāng)發(fā)生危害涉及面廣、嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境的案件，采用行政機(jī)關(guān)優(yōu)先、社會(huì)組織次之、檢察院最后補(bǔ)充的順序。磋商過程中提起公益訴訟的要待磋商結(jié)果明確才能受理；當(dāng)遇到損害相對(duì)輕微、影響不大的案件時(shí)，除必要的行政救濟(jì)外，出于訴訟經(jīng)濟(jì)的考慮，應(yīng)采用社會(huì)組織優(yōu)先、檢察院補(bǔ)充提起環(huán)境民事公益訴訟的模式即可，無(wú)需啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商及訴訟程序。這是因?yàn)椋环矫嫖覈?guó)行政機(jī)關(guān)職能的不完備和事務(wù)的繁雜會(huì)間接影響到該訴訟的有效施行；另一方面，無(wú)論從司法實(shí)踐抑或理論深度，環(huán)境民事公益訴訟相對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟都較為成熟。

其次，審判機(jī)構(gòu)。最高人民法院于2014年發(fā)布有關(guān)意見，為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障，要求加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作，開啟了環(huán)境司法體制改革序幕。目前，環(huán)境司法專門化體系已基本形成，雖然只有《生態(tài)環(huán)境損害賠償解釋》吸收了環(huán)境資源司法體制改革成果，但實(shí)踐中環(huán)境公益訴訟案件也大多由專門環(huán)境資源審判庭審理。因此，在進(jìn)行規(guī)范整合時(shí)，可以考慮將環(huán)境民事公益訴訟案件也規(guī)定為專門環(huán)境審判機(jī)構(gòu)審理。

再次，證據(jù)規(guī)則?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償解釋》規(guī)定的更為細(xì)致，而在環(huán)境民事公益訴訟中，也有可能存在行政機(jī)關(guān)執(zhí)法過程中收集的證據(jù)、制作的報(bào)告等材料之證據(jù)能力問題。為提高訴訟效率，將這類材料規(guī)定為“經(jīng)當(dāng)事人質(zhì)證并符合證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的”具備證據(jù)能力也有助于減輕社會(huì)組織的舉證負(fù)擔(dān)。

最后，賠償范圍。對(duì)于造成的生態(tài)環(huán)境永久性功能損害、修復(fù)效果后評(píng)估費(fèi)用以及合理的應(yīng)急處置費(fèi)用等在環(huán)境民事公益訴訟中有可能存在但司法解釋并未涉及的，應(yīng)考慮予以納入。

推進(jìn)生態(tài)文明體制改革，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，離不開對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。面對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟理論基礎(chǔ)薄弱、立法模式混亂、順位關(guān)系與銜接規(guī)則待明確的困境，應(yīng)于既有制度基礎(chǔ)上尋求溝通與協(xié)調(diào)，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟實(shí)質(zhì)上是特殊的環(huán)境民事公益訴訟，行政機(jī)關(guān)基于代表信托理論為維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益提起訴訟；生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的立法模式應(yīng)拋卻私法進(jìn)路，由環(huán)境法等公法規(guī)范予以調(diào)整；需厘清兩種司法救濟(jì)模式的順位與銜接，環(huán)境民事公益訴訟補(bǔ)充救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。