王偉玲 吳志剛

相較于電子政務(wù)的輔助定位來講，數(shù)字政府的作用正被逐步提高，成為引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新引擎。

從國內(nèi)發(fā)展來看，數(shù)字政府建設(shè)正處于探索起步階段，可以理解為是通過新一代信息技術(shù)在政府各部門各單位的深入應(yīng)用，推動(dòng)政府實(shí)現(xiàn)數(shù)字化升級(jí)的一種政府形態(tài)。

基于我國30余年的電子政務(wù)發(fā)展基礎(chǔ)，數(shù)字政府被賦予了新的時(shí)代使命。相較于電子政務(wù)的輔助定位來講，數(shù)字政府的作用正被逐步提高，成為引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新引擎。

新冠肺炎疫情的發(fā)生，一方面為數(shù)字政府的建設(shè)帶來更多發(fā)展空間，另一方面也為數(shù)字政府的建設(shè)帶來新的挑戰(zhàn)，更凸顯了一些阻礙數(shù)字政府建設(shè)的問題，剖析根源，尋找對策，化危為機(jī)，對長遠(yuǎn)推動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)具有重要價(jià)值。

疫情防控為數(shù)字政府建設(shè)帶來新空間

1.政府網(wǎng)站成為疫情防控信息發(fā)布的重要窗口。

政府網(wǎng)站成為政府發(fā)布疫情信息、網(wǎng)民了解疫情動(dòng)態(tài)的重要渠道，網(wǎng)絡(luò)讓信息快速高效地觸達(dá)更多的人，為群防群控、科學(xué)防疫奠定了良好的基礎(chǔ)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在抗擊疫情期間，幾乎所有的省級(jí)以上政府網(wǎng)站都設(shè)立了疫情防控專題，市級(jí)以下政府網(wǎng)站開設(shè)疫情防控專題的比例超過60%。約80%的省級(jí)政府發(fā)布了疫情防控投訴舉報(bào)電話或互聯(lián)網(wǎng)投訴舉報(bào)渠道。大多數(shù)省級(jí)政府在網(wǎng)上舉行新聞發(fā)布會(huì)，并在線發(fā)布疫情防控相關(guān)的辟謠信息，以權(quán)威信息引導(dǎo)廣大網(wǎng)民科學(xué)抗擊疫情。

2.政務(wù)新媒體成為公眾了解疫情網(wǎng)上辦事的主渠道。

此次疫情推動(dòng)政務(wù)新媒體由信息傳播向網(wǎng)上辦事滲透，越來越多的網(wǎng)民通過移動(dòng)端對接政府信息，在線政務(wù)服務(wù)由PC端向移動(dòng)端遷移趨向明顯。

大多數(shù)的省級(jí)政務(wù)服務(wù)部門，為便于公眾疫情期間辦理相關(guān)業(yè)務(wù)，開辟PC端、政務(wù)新媒體，同步受理在線辦事業(yè)務(wù)，積極推動(dòng)網(wǎng)上辦、指尖辦，為保障疫情期間政務(wù)服務(wù)在線暢通提供有力保障。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，全國32個(gè)省都推出了政務(wù)App，有25個(gè)省推出了政務(wù)服務(wù)小程序，部分省市通過微信、支付寶、百度等多個(gè)平臺(tái)同時(shí)推出了小程序。多地通過政務(wù)新媒體開展個(gè)人健康申報(bào)、口罩預(yù)約、復(fù)工備案、健康碼等與疫情緊密相關(guān)的工作，還有的政務(wù)新媒體發(fā)布了公共交通停運(yùn)查詢、高速臨時(shí)交通管制、定點(diǎn)醫(yī)院查詢等便民服務(wù)。

其中，江西省推出的“贛服通”除了提供定點(diǎn)醫(yī)院查詢、謠言查詢功能以外，還整合提供全省疫情實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)、附近疫情查詢等便民查詢服務(wù)，網(wǎng)民通過該應(yīng)用提供的“附近疫情”功能可以利用地圖形式查看本人居住小區(qū)周邊疫情情況，包括周邊病例數(shù)量、病例距察看者所在位置距離等，實(shí)用性較強(qiáng)。

3.疫情防控為政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享帶來新動(dòng)力。

疫情數(shù)據(jù)開放，既有利于公眾了解疫情動(dòng)態(tài)“解心焦”，也有利于吸引社會(huì)力量挖掘數(shù)據(jù)中所蘊(yùn)藏的“神方奇藥”，對疫情防控大有好處。政府部門通過政務(wù)數(shù)據(jù)與民生數(shù)據(jù)的融通應(yīng)用，能夠了解民生需求，優(yōu)化資源配置，豐富服務(wù)內(nèi)容，拓展服務(wù)渠道，擴(kuò)大服務(wù)范圍，提高服務(wù)質(zhì)量，能夠推動(dòng)公共服務(wù)向基層延伸，縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域差距，構(gòu)建公平普惠、便捷高效的民生服務(wù)體系，極大提高自身服務(wù)能力和保障水平。

疫情防控期間，國務(wù)院辦公廳電子政務(wù)辦公室、國家衛(wèi)健委與中國電子科技集團(tuán)基于交通、鐵路、民航等多部委權(quán)威數(shù)據(jù)，推出了密切接觸者測量儀，幫助公眾判斷自己是否接觸過傳染源。廣西壯族自治區(qū)歸集公安、教育、交通、住建等14個(gè)單位的數(shù)據(jù)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)綜合統(tǒng)計(jì)分析，基本掌握了病源地人員進(jìn)入廣西的相關(guān)數(shù)據(jù)。北京市海淀區(qū)上線城市大腦疫情防控平臺(tái)，集合個(gè)性化數(shù)據(jù)分析、返京人群分析、人口排查分析、重點(diǎn)人群動(dòng)態(tài)監(jiān)測、跟蹤、預(yù)警服務(wù)等功能，構(gòu)建起立體化疫情跟蹤防控體系。浙江省溫州市則對各渠道的數(shù)據(jù)進(jìn)行處理、整合、分析，精準(zhǔn)梳理了從武漢市到溫州市人員的車輛、航班、高鐵等數(shù)據(jù)信息，為有效開展網(wǎng)格化防控、防止疫情擴(kuò)散提供了支撐。

此外，青島市、深圳市等地面向中小企業(yè)政策解讀能力不足的問題，推出了“政策通”平臺(tái)，該平臺(tái)梳理了當(dāng)?shù)卣a(bǔ)貼、招商引資等政策信息，向企業(yè)提供便捷的政策了解申報(bào)通道。

數(shù)字政府建設(shè)面臨的新挑戰(zhàn)

1.在線用戶規(guī)模激增為數(shù)字政府發(fā)展帶來挑戰(zhàn)。

疫情促使人民對口罩、消毒水等醫(yī)療物資的需求快速增長，廈門市、東莞市、廣州市等地為了解決口罩供給緊張的局面，火速開發(fā)了口罩預(yù)約系統(tǒng)，蜂擁而至的大規(guī)模用戶訪問使得多地出現(xiàn)了政務(wù)系統(tǒng)運(yùn)營不足的問題。

類似的問題不僅出現(xiàn)在口罩預(yù)約這一環(huán)節(jié)，在教育領(lǐng)域也有體現(xiàn)。例如，以往大多數(shù)的教育部門都將在線平臺(tái)作為輔助教師上課的一個(gè)簡單工具，而“停課不停學(xué)”讓學(xué)校采用在線授課的形式為學(xué)生講解知識(shí)，然而平常只是教學(xué)輔助工具的在線平臺(tái)無法承擔(dān)激增的在線授課壓力，無法承載超大流量并發(fā)訪問的沖擊，有的在線平臺(tái)一度出現(xiàn)系統(tǒng)過載運(yùn)營的情況。

疫情是暫時(shí)的，如何平衡疫情的突發(fā)需求與疫情之后的長遠(yuǎn)發(fā)展至關(guān)重要。如何合理部署數(shù)字政府后臺(tái)承載能力，讓數(shù)字政府后臺(tái)既能應(yīng)對突發(fā)激增訪問，又能保持長遠(yuǎn)的合理運(yùn)營成本，是一個(gè)值得思考的問題。

2.新應(yīng)用帶來便利的同時(shí)也衍生出新的安全風(fēng)險(xiǎn)。

健康碼以真實(shí)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，由個(gè)人自愿申報(bào)，經(jīng)后臺(tái)審核后生成二維碼，通過線上安全授卡，線下掃碼核驗(yàn)，判斷個(gè)人的健康狀況，是疫情期間個(gè)人出入通行的電子憑證。健康碼的數(shù)據(jù)由社區(qū)、企業(yè)、學(xué)校分級(jí)采集，政府主管部門分級(jí)查看，這種方式可以觸達(dá)更多群體、接入更多數(shù)據(jù)、覆蓋更多場景，對公眾和管理部門來講都有很大的便利性。

不可否認(rèn)，健康碼對疫情防控具有重要作用，但作為一種新事物，健康碼也存在一些需要注意的問題，尤其是在數(shù)據(jù)安全層面。

基于各部門數(shù)據(jù)設(shè)計(jì)算法形成的健康碼，為我們應(yīng)對疫情帶來便利的同時(shí)，也使個(gè)人隱私保護(hù)面臨挑戰(zhàn)。合理切分政企雙方對數(shù)據(jù)的權(quán)責(zé)邊界，應(yīng)對健康碼背后所蘊(yùn)藏的數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)顯得尤為重要。

健康碼涉及的關(guān)鍵數(shù)據(jù)問題是誰有權(quán)收集個(gè)人數(shù)據(jù)、用戶是否同意被收集、收集后如何使用等。參考?xì)W盟《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》來看，政府是數(shù)據(jù)的控制者，有數(shù)據(jù)收集目的、處理方法和保存期限的決定權(quán);企業(yè)是數(shù)據(jù)的處理者，可以依從控制者的指令，進(jìn)行采集、保存、處理數(shù)據(jù)等工作。個(gè)人數(shù)據(jù)的收集由政府決定，政府應(yīng)對數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)、使用做出相應(yīng)規(guī)定，相關(guān)數(shù)據(jù)不能用于商業(yè)目的。用戶對個(gè)人數(shù)據(jù)具有控制權(quán)，可以決定個(gè)人數(shù)據(jù)是否被收集，數(shù)據(jù)使用后可以被遺忘。如果企業(yè)私下將數(shù)據(jù)留存，或者未經(jīng)數(shù)據(jù)主體同意將數(shù)據(jù)用于其他目的，則要承擔(dān)相應(yīng)的的法律責(zé)任。

以北京市“健康寶”為例，北京市“健康寶”明確了信息采集最小化原則，只采集身份證號(hào)碼和人臉信息，且24小時(shí)內(nèi)所有數(shù)據(jù)都會(huì)刪除、重置，并且在24小時(shí)存儲(chǔ)時(shí)實(shí)行國家信息安全三級(jí)保護(hù)。

3.數(shù)字素養(yǎng)不足掣肘技術(shù)效能和優(yōu)勢難以有效發(fā)揮。

我國曾投資7.3億元建立了“全國傳染病與突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測信息系統(tǒng)”（以下簡稱直報(bào)系統(tǒng)），該系統(tǒng)覆蓋了全國所有縣級(jí)以上的疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)，同時(shí)覆蓋了98%的縣級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和96%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，以便醫(yī)院接診傳染病患者后可以快速上報(bào)，也為衛(wèi)生部門與疾控系統(tǒng)研判疫情動(dòng)態(tài)提供依據(jù)。此外，國家層面為確保醫(yī)務(wù)人員正確使用直報(bào)系統(tǒng)，也陸續(xù)開展了一系列培訓(xùn)活動(dòng)，醫(yī)院也部署要求醫(yī)務(wù)人員發(fā)現(xiàn)傳染病患者后，應(yīng)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成網(wǎng)絡(luò)直報(bào)。即使如此，直報(bào)系統(tǒng)也并未在一線得到有效落實(shí)。

新冠肺炎病毒是一種新型病毒，直報(bào)系統(tǒng)中可以對應(yīng)歸類的是“不明原因肺炎”，很多地方疾控的工作人員、醫(yī)生對不明肺炎監(jiān)控系統(tǒng)并不完全知曉。一方面，不明原因肺炎的患者數(shù)量很大，無形中增加了醫(yī)護(hù)人員的工作負(fù)擔(dān)，直報(bào)系統(tǒng)未能充分發(fā)揮應(yīng)有的價(jià)值。另一方面，作為新型疾病，如果要通過系統(tǒng)上報(bào)，需要專家會(huì)診確定，對很多醫(yī)生來講在未確診之前，不會(huì)貿(mào)然上報(bào)，這無形中也降低了直報(bào)系統(tǒng)的運(yùn)行效率。直報(bào)系統(tǒng)取代電話填報(bào)，提高了信息采集的效率，但在使用過程需要合理的運(yùn)行機(jī)制，只有確保使用人員接納系統(tǒng)并愿意使用，才能真正發(fā)揮系統(tǒng)的作用。

信息技術(shù)只是工具，使用工具的人才是關(guān)鍵，因此提升公眾的數(shù)字素養(yǎng)至關(guān)重要。

疫情凸顯出來的數(shù)字政府發(fā)展問題

1.政務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型意識(shí)和步伐亟待提速。

從疫情對經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響可發(fā)現(xiàn)：凡是數(shù)字化程度低、對線下實(shí)體空間依存度高的產(chǎn)業(yè)，受疫情的影響一般較大;而數(shù)字化程度較高的產(chǎn)業(yè)，受疫情的負(fù)面影響相對較小，有的甚至在疫情推動(dòng)下得到了更快的發(fā)展。疫情初期，互聯(lián)網(wǎng)公司對疫情走勢、感染者行為軌跡等方面反映較為快速，而在線政務(wù)的服務(wù)質(zhì)量相對不高。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國有2000多個(gè)縣沒有數(shù)字政務(wù)，有些省市的物資發(fā)放仍采用手工表格統(tǒng)計(jì)，無法滿足巨量物資的快速調(diào)配。

疫情讓某些醫(yī)院成為病源的發(fā)生地，雖然部分地方停止了常規(guī)診療服務(wù)，但大多數(shù)的醫(yī)院并不能提供在線診療服務(wù)。此外，一些互聯(lián)網(wǎng)診療服務(wù)的權(quán)威性無從考證，互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療面臨著首診難、醫(yī)保無法支付等阻礙。整體而言，技術(shù)和精準(zhǔn)度受限使得互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療的就診范圍無法有效擴(kuò)大。

2.政務(wù)數(shù)據(jù)治理體系有待進(jìn)一步完善。

數(shù)據(jù)治理既是個(gè)技術(shù)難題，也是個(gè)管理難題。從這次疫情防控來看，數(shù)據(jù)治理因制度規(guī)則缺失，致使數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)應(yīng)用等環(huán)節(jié)都存在一定的問題。一些地方政府部門特別是基層人員還缺乏應(yīng)用大數(shù)據(jù)的意識(shí)，想不到或不會(huì)挖掘大數(shù)據(jù)價(jià)值。這既表現(xiàn)在不少地方仍在采用人工記錄、排查、篩選、統(tǒng)計(jì)等傳統(tǒng)做法，也表現(xiàn)在不少部門、地方在大數(shù)據(jù)應(yīng)用方面沒有形成有效溝通。

數(shù)據(jù)來源眾多，數(shù)據(jù)質(zhì)量參差不齊，加之缺少統(tǒng)一的數(shù)據(jù)整合共享渠道，導(dǎo)致部分地區(qū)、部分領(lǐng)域的數(shù)據(jù)尚未實(shí)現(xiàn)有效整合，無法確保數(shù)據(jù)的完整可靠，這在一定程度上降低了數(shù)據(jù)的可用性。

不同部門、不同行業(yè)、不同地方的數(shù)據(jù)采集模板和渠道不同，許多數(shù)據(jù)資源未能實(shí)現(xiàn)及時(shí)有效的開放共享，既導(dǎo)致基層工作人員陷入“填表抗疫”的局面，也不利于工作協(xié)調(diào)和相關(guān)資源的合理調(diào)度。此外，針對疫情防控應(yīng)用的建模分析方法與成熟的應(yīng)用模型尚少，大多數(shù)部門和地方都在邊摸索邊應(yīng)用。受應(yīng)用能力和經(jīng)驗(yàn)限制，政府部門對一些既有數(shù)據(jù)的利用不充分、不廣泛。

加快推進(jìn)數(shù)字政府治理的對策建議

1.加強(qiáng)數(shù)字政府頂層設(shè)計(jì)。

面對疫情所反映出來的數(shù)字政府建設(shè)所面臨的挑戰(zhàn)和短板，以及國外疫情發(fā)展的新形勢，結(jié)合數(shù)字政府建設(shè)實(shí)踐需要，研究制定數(shù)字政府頂層設(shè)計(jì)方案，為各級(jí)政府開展數(shù)字化轉(zhuǎn)型指明方向。

加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)宣傳。數(shù)字政府建設(shè)是一把手工程，讓更多的領(lǐng)導(dǎo)干部意識(shí)到數(shù)字領(lǐng)導(dǎo)能力的重要性，提升建設(shè)數(shù)字政府的意識(shí)和意愿。針對疫情所反映出來的數(shù)字素養(yǎng)不足問題，我們要面向各領(lǐng)域開展數(shù)字素養(yǎng)培訓(xùn)，提升公眾的數(shù)字能力，讓更多的人意識(shí)到合理使用系統(tǒng)比建設(shè)系統(tǒng)更重要。

2.加快推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)治理。

積極培育數(shù)據(jù)文化，養(yǎng)成數(shù)據(jù)思維，建立起用數(shù)據(jù)來說話、用數(shù)據(jù)來管理、用數(shù)據(jù)來決策、用數(shù)據(jù)來創(chuàng)新的良好環(huán)境。

引導(dǎo)各類主體健全數(shù)據(jù)治理體系，厘清不同數(shù)據(jù)主體的權(quán)責(zé)劃分，研究設(shè)計(jì)適合多元主體合作共治的體系安排，從源頭上確保數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、完整性、安全性和有效性。

完善數(shù)據(jù)流通協(xié)調(diào)制度建設(shè)，促進(jìn)多層次、多向度的活動(dòng)流程聯(lián)通共生，形成統(tǒng)一共享、開放利用的全生命周期治理機(jī)制和規(guī)則。根據(jù)不同場景特點(diǎn)，研究制定數(shù)據(jù)治理程序和實(shí)現(xiàn)工具，促進(jìn)多維度要素互認(rèn)共通。對數(shù)據(jù)開發(fā)利用所涉及的數(shù)據(jù)安全問題進(jìn)行深入研究，做好個(gè)人信息保護(hù)。

3.加強(qiáng)數(shù)字政府人才體系建設(shè)。

數(shù)字政府涉及學(xué)科眾多，既涉及公共管理學(xué)，又涉及計(jì)算機(jī)應(yīng)用科學(xué)，在學(xué)科設(shè)計(jì)上，要注重相關(guān)知識(shí)的復(fù)合性，避免高校知識(shí)體系與現(xiàn)實(shí)應(yīng)用實(shí)踐脫節(jié)。

加強(qiáng)學(xué)科體系建設(shè)，將數(shù)字政府重點(diǎn)學(xué)科領(lǐng)域與基礎(chǔ)學(xué)科充分交叉配合，培育一批既懂信息技術(shù)又懂各領(lǐng)域?qū)I(yè)特長的復(fù)合型人才梯隊(duì)，為數(shù)字政府高速發(fā)展注入智力資本。

推動(dòng)政產(chǎn)學(xué)研用各類主體積極參與數(shù)字政府建設(shè)，著力提高數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新能力，加快數(shù)字政府建設(shè)步伐。