鄭秀亮? 張瑞? 陳卓凡

9月29日，《惠州市揚塵污染防治條例》（以下簡稱《條例》）經廣東省第十三屆人民代表大會常務委員會第二十五次會議批準。10月19日，惠州市人大常委會發(fā)布公告，明確《條例》自2021年1月1日起施行。這是自2015年獲得地方立法權以來，惠州市制定的第5部實體性地方法規(guī)。

“‘惠州藍既是最美的城市底色，也是惠州經濟生態(tài)和諧發(fā)展的金字招牌，《條例》的頒發(fā)實施是惠州為打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)采取的強有力舉措，是惠州市發(fā)出守護‘惠州藍的法治最強音?！被葜菔腥舜蠓ㄖ莆瘑T會主任委員巫民慧說。

揚塵防治新形勢呼喚立法保障

“近年來，市委、市政府高度重視大氣污染防治工作，認真貫徹相關法律法規(guī)和政策措施，大氣污染防治工作取得了積極成效，我市空氣質量在全國重點城市中持續(xù)保持領先水平?！被葜菔猩鷳B(tài)環(huán)境局大氣科相關負責人介紹，今年1—9月，惠州環(huán)境空氣優(yōu)良率97.8%，在全國168個重點城市中排名第十，珠三角第四;與去年同期相比，綜合指數改善15.4%，優(yōu)良率上升2.2%，空氣質量持續(xù)改善。

然而，隨著惠州積極搶抓國家推進粵港澳大灣區(qū)建設和省推進“一核一帶一區(qū)”區(qū)域發(fā)展新格局重大機遇，建設國內一流城市步伐逐步加快，揚塵污染防治的管控和治理難度不斷加大，揚塵源已成為制約惠州空氣質量持續(xù)改善的重要因素。根據惠州市大氣污染源排放清單研究成果，惠州市的PM10排放主要來源于工地和道路揚塵，貢獻率約為54%;揚塵源對PM2.5的貢獻也非常顯著，貢獻率達到11.49%。

面對揚塵污染的嚴峻形勢，2018年開始，惠州將工地、道路揚塵污染控制列入藍天保衛(wèi)戰(zhàn)重點任務，住房城鄉(xiāng)建設、城管執(zhí)法、交通運輸、生態(tài)環(huán)境等有關部門投入了大量人力、物力進行空氣質量的監(jiān)督與改善。通過推行并強化工地降塵、道路清掃灑水和渣土車管理等措施，今年1—9月，惠州市PM10、PM2.5指標已分別下降19%、15.4%。

截至目前，惠州全市近500個施工工地安裝了揚塵噪聲監(jiān)測設備，共投入使用2220輛新型全密閉智能環(huán)保渣土車，基本實現全市渣土運輸車輛全封閉運輸。接下來，惠州市城管執(zhí)法局還將聯合有關部門積極推進全市占地面積1萬平方米以上工地完善揚塵噪聲視頻在線監(jiān)控和運輸車輛監(jiān)控。

“雖然我市在揚塵管控方面采取了大量措施，取得了一定成效，但是存在的問題仍不容忽視?！被葜菔猩鷳B(tài)環(huán)境局大氣科相關負責人告訴記者，由于揚塵污染源頭復雜、監(jiān)管部門眾多，防治工作中存在部門職責不明晰、監(jiān)管聯動機制不健全等問題，施工單位不履行揚塵防治責任、防治措施不到位等情況依然存在，揚塵污染問題仍需要政府部門耗費大量的行政成本及執(zhí)法力量進行監(jiān)管，“這也導致了揚塵污染容易反彈?！?/p>

面對惠州市空氣質量改善和揚塵污染防治工作新形勢，惠州亟須制定符合地方實際需求的地方性法規(guī)，進一步強化相關法律法規(guī)的貫徹實施。在此背景下，《條例》應運而生。

構建多方參與的防治格局

“《條例》突出地方立法的統籌功能?！蔽酌窕劢榻B，《條例》通過促進各級各部門、各種監(jiān)督管理機制之間的有效銜接，最大程度增強防治合力，促進防治格局從單一向多維轉變，努力形成多方參與的防治格局。

《條例》一方面明確了各級政府、管委會、村（居）民委員會在揚塵污染防治工作的責任。特別是隨著城鎮(zhèn)化的推進，農村的揚塵污染不容小覷，《條例》增加了村（居）民委員會的勸阻、報告和協助義務，將揚塵污染監(jiān)管從市、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)（街）延伸至基層治理的“最后一公里”。

另一方面，根據機構改革職能調整情況，《條例》對相關職能部門的職責進行了明確和細化，理順部門職責，填補監(jiān)管空白，形成生態(tài)環(huán)境、住房和城鄉(xiāng)建設、城鄉(xiāng)管理和綜合執(zhí)法、公安交管、交通運輸、自然資源和水行政等主管部門各司其職、齊抓共管的工作格局，有效提升監(jiān)管合力。

依托惠州市民信任度較高的12345平臺，《條例》設立舉報獎勵制度，明確任何單位和個人有權通過12345熱線舉報揚塵污染違法行為，有權向有關上級部門、監(jiān)察機關和檢察機關舉報部門及其工作人員不依法履行職責的行為。對于揚塵污染違法行為的舉報，有關部門應當及時處理、反饋并對舉報屬實的當事人予以獎勵。

為確保揚塵污染防治的全面性，《條例》根據惠州實際，從方便管理的角度對監(jiān)管主體和防治要求一并進行了補充細化。

“物料堆場、礦山開發(fā)、建材企業(yè)的砂石堆場此前監(jiān)管主體不明確，缺乏有效監(jiān)管造成環(huán)境污染?！被葜菔猩鷳B(tài)環(huán)境局大氣科相關負責人指出，此次《條例》明確由城管部門兜底負責物料堆場揚塵污染防治的監(jiān)督管理，參照行業(yè)主管部門分工，由生態(tài)環(huán)境、自然資源、交通運輸、水行政主管部門等負責各自對應企業(yè)、礦山、港口碼頭、水利工程的堆場揚塵污染防治監(jiān)管、落實責任，填補監(jiān)管空白。

對于裸露地面綠化、覆蓋此前存在責任主體不明確的問題，《條例》明確按所屬范圍、產權、使用權、管理權等明確了責任單位，細化了監(jiān)管職責。

為了強化揚塵污染的監(jiān)督管理、增強執(zhí)法力度，《條例》一方面規(guī)定生態(tài)環(huán)境主管部門要建立揚塵污染環(huán)境監(jiān)測網絡、公布揚塵污染信息，并與其他負有揚塵污染防治監(jiān)督管理職責的部門實現信息共享;另一方面明確負有揚塵污染防治監(jiān)督管理職責的部門應當建立日常巡查制度，可以組織開展聯合執(zhí)法檢查。

精細立法突出源頭治理

“《條例》中關于重點領域揚塵污染防治措施規(guī)定力求詳細、具體，突出源頭治理，踐行精細立法?！蔽酌窕郾硎?，地方性法規(guī)要充分發(fā)揮實施性、補充性、探索性功能，確保立法的制度設計與實際情況準確對接，才能實現“立良法促善治”，《條例》充分體現了這種立法精神。

針對當前揚塵污染防治涉及較多的法律、地方性法規(guī)、部門規(guī)章及各類規(guī)范性文件，內容繁雜且個別存在不一致甚至矛盾的情況，《條例》在不與上位法相抵觸的前提下，結合學界理論研究、相關部門規(guī)范和立法調研情況，首先合理界定了揚塵污染的概念，明確揚塵指建設工程施工、建（構）筑物拆除、物料運輸與堆放、道路保潔和綠化養(yǎng)護等活動以及地面裸露產生的顆粒物造成的大氣污染。

從概念上嚴格區(qū)分“揚塵”與“工業(yè)粉塵”，對于各類場地的揚塵防治規(guī)定限于從“地面、車輛、出入口”角度進行規(guī)范，避免與上位法關于“工業(yè)粉塵”的定義交叉、混淆，確保立法主題與內容完全統一。

根據惠州實際情況和揚塵污染防治工作的客觀需要，《條例》對建設工程施工、道路和管線敷設、建（構）筑物拆除、物料運輸和堆放、道路保潔和綠化等活動以及易產生揚塵污染企業(yè)、裸露地面等重點領域規(guī)定了揚塵污染防治要求。通過細化圍擋、灑水、覆蓋、密閉運輸、車輛沖洗、監(jiān)測監(jiān)控等措施要求，力求從揚塵污染的重點源頭上進行有效防控。

《條例》在關于工程施工的規(guī)定中，結合保護重點和工程實際，區(qū)分主要路段和一般路段、管線敷設工程和其他工程，提出了不同的圍擋要求，避免了脫離實際的“一刀切”;在關于散裝、流體物料密閉運輸的規(guī)定中，在明確車輛責任的基礎上規(guī)定工地、物料堆場和易產生揚塵污染企業(yè)的源頭管理義務，有針對性地解決車輛遺撒管理難的問題。

為強化揚塵污染防治責任主體的法律責任，《條例》根據上位法設置了常規(guī)性責任條款，并提高罰款數額下限、新設部分行政處罰。施工單位，貯存、裝卸物料及堆場，易揚塵企業(yè)未按規(guī)定采取揚塵污染防治措施的最高將被處以10萬的罰款，拒不改正的責令停工或停業(yè)整治;道路綠化、運輸車輛未按規(guī)定采取揚塵污染防治措施的最高將被處以2萬的罰款。

同時，針對建設工程施工、建構（筑）物拆除、貯存物料或者物料堆場、易產生揚塵污染企業(yè)的違法行為設置了按日連續(xù)處罰的規(guī)定，對整改不力的揚塵污染違法行為加大處罰力度、提高違法成本。