鄭秀亮? 張瑞? 陳卓凡
9月29日,《惠州市揚(yáng)塵污染防治條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)經(jīng)廣東省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議批準(zhǔn)。10月19日,惠州市人大常委會(huì)發(fā)布公告,明確《條例》自2021年1月1日起施行。這是自2015年獲得地方立法權(quán)以來(lái),惠州市制定的第5部實(shí)體性地方法規(guī)。
“‘惠州藍(lán)既是最美的城市底色,也是惠州經(jīng)濟(jì)生態(tài)和諧發(fā)展的金字招牌,《條例》的頒發(fā)實(shí)施是惠州為打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)采取的強(qiáng)有力舉措,是惠州市發(fā)出守護(hù)‘惠州藍(lán)的法治最強(qiáng)音?!被葜菔腥舜蠓ㄖ莆瘑T會(huì)主任委員巫民慧說(shuō)。
揚(yáng)塵防治新形勢(shì)呼喚立法保障
“近年來(lái),市委、市政府高度重視大氣污染防治工作,認(rèn)真貫徹相關(guān)法律法規(guī)和政策措施,大氣污染防治工作取得了積極成效,我市空氣質(zhì)量在全國(guó)重點(diǎn)城市中持續(xù)保持領(lǐng)先水平?!被葜菔猩鷳B(tài)環(huán)境局大氣科相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹,今年1—9月,惠州環(huán)境空氣優(yōu)良率97.8%,在全國(guó)168個(gè)重點(diǎn)城市中排名第十,珠三角第四;與去年同期相比,綜合指數(shù)改善15.4%,優(yōu)良率上升2.2%,空氣質(zhì)量持續(xù)改善。
然而,隨著惠州積極搶抓國(guó)家推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)和省推進(jìn)“一核一帶一區(qū)”區(qū)域發(fā)展新格局重大機(jī)遇,建設(shè)國(guó)內(nèi)一流城市步伐逐步加快,揚(yáng)塵污染防治的管控和治理難度不斷加大,揚(yáng)塵源已成為制約惠州空氣質(zhì)量持續(xù)改善的重要因素。根據(jù)惠州市大氣污染源排放清單研究成果,惠州市的PM10排放主要來(lái)源于工地和道路揚(yáng)塵,貢獻(xiàn)率約為54%;揚(yáng)塵源對(duì)PM2.5的貢獻(xiàn)也非常顯著,貢獻(xiàn)率達(dá)到11.49%。
面對(duì)揚(yáng)塵污染的嚴(yán)峻形勢(shì),2018年開(kāi)始,惠州將工地、道路揚(yáng)塵污染控制列入藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)重點(diǎn)任務(wù),住房城鄉(xiāng)建設(shè)、城管執(zhí)法、交通運(yùn)輸、生態(tài)環(huán)境等有關(guān)部門(mén)投入了大量人力、物力進(jìn)行空氣質(zhì)量的監(jiān)督與改善。通過(guò)推行并強(qiáng)化工地降塵、道路清掃灑水和渣土車(chē)管理等措施,今年1—9月,惠州市PM10、PM2.5指標(biāo)已分別下降19%、15.4%。
截至目前,惠州全市近500個(gè)施工工地安裝了揚(yáng)塵噪聲監(jiān)測(cè)設(shè)備,共投入使用2220輛新型全密閉智能環(huán)保渣土車(chē),基本實(shí)現(xiàn)全市渣土運(yùn)輸車(chē)輛全封閉運(yùn)輸。接下來(lái),惠州市城管執(zhí)法局還將聯(lián)合有關(guān)部門(mén)積極推進(jìn)全市占地面積1萬(wàn)平方米以上工地完善揚(yáng)塵噪聲視頻在線(xiàn)監(jiān)控和運(yùn)輸車(chē)輛監(jiān)控。
“雖然我市在揚(yáng)塵管控方面采取了大量措施,取得了一定成效,但是存在的問(wèn)題仍不容忽視?!被葜菔猩鷳B(tài)環(huán)境局大氣科相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者,由于揚(yáng)塵污染源頭復(fù)雜、監(jiān)管部門(mén)眾多,防治工作中存在部門(mén)職責(zé)不明晰、監(jiān)管聯(lián)動(dòng)機(jī)制不健全等問(wèn)題,施工單位不履行揚(yáng)塵防治責(zé)任、防治措施不到位等情況依然存在,揚(yáng)塵污染問(wèn)題仍需要政府部門(mén)耗費(fèi)大量的行政成本及執(zhí)法力量進(jìn)行監(jiān)管,“這也導(dǎo)致了揚(yáng)塵污染容易反彈。”
面對(duì)惠州市空氣質(zhì)量改善和揚(yáng)塵污染防治工作新形勢(shì),惠州亟須制定符合地方實(shí)際需求的地方性法規(guī),進(jìn)一步強(qiáng)化相關(guān)法律法規(guī)的貫徹實(shí)施。在此背景下,《條例》應(yīng)運(yùn)而生。
構(gòu)建多方參與的防治格局
“《條例》突出地方立法的統(tǒng)籌功能。”巫民慧介紹,《條例》通過(guò)促進(jìn)各級(jí)各部門(mén)、各種監(jiān)督管理機(jī)制之間的有效銜接,最大程度增強(qiáng)防治合力,促進(jìn)防治格局從單一向多維轉(zhuǎn)變,努力形成多方參與的防治格局。
《條例》一方面明確了各級(jí)政府、管委會(huì)、村(居)民委員會(huì)在揚(yáng)塵污染防治工作的責(zé)任。特別是隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn),農(nóng)村的揚(yáng)塵污染不容小覷,《條例》增加了村(居)民委員會(huì)的勸阻、報(bào)告和協(xié)助義務(wù),將揚(yáng)塵污染監(jiān)管從市、縣(區(qū))、鎮(zhèn)(街)延伸至基層治理的“最后一公里”。
另一方面,根據(jù)機(jī)構(gòu)改革職能調(diào)整情況,《條例》對(duì)相關(guān)職能部門(mén)的職責(zé)進(jìn)行了明確和細(xì)化,理順部門(mén)職責(zé),填補(bǔ)監(jiān)管空白,形成生態(tài)環(huán)境、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、城鄉(xiāng)管理和綜合執(zhí)法、公安交管、交通運(yùn)輸、自然資源和水行政等主管部門(mén)各司其職、齊抓共管的工作格局,有效提升監(jiān)管合力。
依托惠州市民信任度較高的12345平臺(tái),《條例》設(shè)立舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度,明確任何單位和個(gè)人有權(quán)通過(guò)12345熱線(xiàn)舉報(bào)揚(yáng)塵污染違法行為,有權(quán)向有關(guān)上級(jí)部門(mén)、監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)部門(mén)及其工作人員不依法履行職責(zé)的行為。對(duì)于揚(yáng)塵污染違法行為的舉報(bào),有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)處理、反饋并對(duì)舉報(bào)屬實(shí)的當(dāng)事人予以獎(jiǎng)勵(lì)。
為確保揚(yáng)塵污染防治的全面性,《條例》根據(jù)惠州實(shí)際,從方便管理的角度對(duì)監(jiān)管主體和防治要求一并進(jìn)行了補(bǔ)充細(xì)化。
“物料堆場(chǎng)、礦山開(kāi)發(fā)、建材企業(yè)的砂石堆場(chǎng)此前監(jiān)管主體不明確,缺乏有效監(jiān)管造成環(huán)境污染。”惠州市生態(tài)環(huán)境局大氣科相關(guān)負(fù)責(zé)人指出,此次《條例》明確由城管部門(mén)兜底負(fù)責(zé)物料堆場(chǎng)揚(yáng)塵污染防治的監(jiān)督管理,參照行業(yè)主管部門(mén)分工,由生態(tài)環(huán)境、自然資源、交通運(yùn)輸、水行政主管部門(mén)等負(fù)責(zé)各自對(duì)應(yīng)企業(yè)、礦山、港口碼頭、水利工程的堆場(chǎng)揚(yáng)塵污染防治監(jiān)管、落實(shí)責(zé)任,填補(bǔ)監(jiān)管空白。
對(duì)于裸露地面綠化、覆蓋此前存在責(zé)任主體不明確的問(wèn)題,《條例》明確按所屬范圍、產(chǎn)權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)等明確了責(zé)任單位,細(xì)化了監(jiān)管職責(zé)。
為了強(qiáng)化揚(yáng)塵污染的監(jiān)督管理、增強(qiáng)執(zhí)法力度,《條例》一方面規(guī)定生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)要建立揚(yáng)塵污染環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)、公布揚(yáng)塵污染信息,并與其他負(fù)有揚(yáng)塵污染防治監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)實(shí)現(xiàn)信息共享;另一方面明確負(fù)有揚(yáng)塵污染防治監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立日常巡查制度,可以組織開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法檢查。
精細(xì)立法突出源頭治理
“《條例》中關(guān)于重點(diǎn)領(lǐng)域揚(yáng)塵污染防治措施規(guī)定力求詳細(xì)、具體,突出源頭治理,踐行精細(xì)立法?!蔽酌窕郾硎?,地方性法規(guī)要充分發(fā)揮實(shí)施性、補(bǔ)充性、探索性功能,確保立法的制度設(shè)計(jì)與實(shí)際情況準(zhǔn)確對(duì)接,才能實(shí)現(xiàn)“立良法促善治”,《條例》充分體現(xiàn)了這種立法精神。
針對(duì)當(dāng)前揚(yáng)塵污染防治涉及較多的法律、地方性法規(guī)、部門(mén)規(guī)章及各類(lèi)規(guī)范性文件,內(nèi)容繁雜且個(gè)別存在不一致甚至矛盾的情況,《條例》在不與上位法相抵觸的前提下,結(jié)合學(xué)界理論研究、相關(guān)部門(mén)規(guī)范和立法調(diào)研情況,首先合理界定了揚(yáng)塵污染的概念,明確揚(yáng)塵指建設(shè)工程施工、建(構(gòu))筑物拆除、物料運(yùn)輸與堆放、道路保潔和綠化養(yǎng)護(hù)等活動(dòng)以及地面裸露產(chǎn)生的顆粒物造成的大氣污染。
從概念上嚴(yán)格區(qū)分“揚(yáng)塵”與“工業(yè)粉塵”,對(duì)于各類(lèi)場(chǎng)地的揚(yáng)塵防治規(guī)定限于從“地面、車(chē)輛、出入口”角度進(jìn)行規(guī)范,避免與上位法關(guān)于“工業(yè)粉塵”的定義交叉、混淆,確保立法主題與內(nèi)容完全統(tǒng)一。
根據(jù)惠州實(shí)際情況和揚(yáng)塵污染防治工作的客觀需要,《條例》對(duì)建設(shè)工程施工、道路和管線(xiàn)敷設(shè)、建(構(gòu))筑物拆除、物料運(yùn)輸和堆放、道路保潔和綠化等活動(dòng)以及易產(chǎn)生揚(yáng)塵污染企業(yè)、裸露地面等重點(diǎn)領(lǐng)域規(guī)定了揚(yáng)塵污染防治要求。通過(guò)細(xì)化圍擋、灑水、覆蓋、密閉運(yùn)輸、車(chē)輛沖洗、監(jiān)測(cè)監(jiān)控等措施要求,力求從揚(yáng)塵污染的重點(diǎn)源頭上進(jìn)行有效防控。
《條例》在關(guān)于工程施工的規(guī)定中,結(jié)合保護(hù)重點(diǎn)和工程實(shí)際,區(qū)分主要路段和一般路段、管線(xiàn)敷設(shè)工程和其他工程,提出了不同的圍擋要求,避免了脫離實(shí)際的“一刀切”;在關(guān)于散裝、流體物料密閉運(yùn)輸?shù)囊?guī)定中,在明確車(chē)輛責(zé)任的基礎(chǔ)上規(guī)定工地、物料堆場(chǎng)和易產(chǎn)生揚(yáng)塵污染企業(yè)的源頭管理義務(wù),有針對(duì)性地解決車(chē)輛遺撒管理難的問(wèn)題。
為強(qiáng)化揚(yáng)塵污染防治責(zé)任主體的法律責(zé)任,《條例》根據(jù)上位法設(shè)置了常規(guī)性責(zé)任條款,并提高罰款數(shù)額下限、新設(shè)部分行政處罰。施工單位,貯存、裝卸物料及堆場(chǎng),易揚(yáng)塵企業(yè)未按規(guī)定采取揚(yáng)塵污染防治措施的最高將被處以10萬(wàn)的罰款,拒不改正的責(zé)令停工或停業(yè)整治;道路綠化、運(yùn)輸車(chē)輛未按規(guī)定采取揚(yáng)塵污染防治措施的最高將被處以2萬(wàn)的罰款。
同時(shí),針對(duì)建設(shè)工程施工、建構(gòu)(筑)物拆除、貯存物料或者物料堆場(chǎng)、易產(chǎn)生揚(yáng)塵污染企業(yè)的違法行為設(shè)置了按日連續(xù)處罰的規(guī)定,對(duì)整改不力的揚(yáng)塵污染違法行為加大處罰力度、提高違法成本。