韓世鶴 高媛 楊洋 李立

摘 要：通過分析德國食品安全監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)和做法，以及與我國在食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)、職責(zé)、法律法規(guī)體系、標(biāo)準(zhǔn)體系等方面的差異，提出完善我國食品安全監(jiān)管的建議。包括提高監(jiān)管效率、完善法律法規(guī)制度、樹立風(fēng)險(xiǎn)管理理念、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)交流等8個(gè)方面。

關(guān)鍵詞：監(jiān)管機(jī)制;法律法規(guī);預(yù)警體系;突發(fā)事件;風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測

Abstract：Through the analysis of the experience and practice of food safety supervision in Germany， that is， the differences between Germany and China in food safety supervision institutions， responsibilities， laws and regulations system， standard system， etc.， the government suggestions on improving food safety supervision in China are put forward. It includes improving supervision efficiency， perfecting laws and regulations， establishing risk management concept and strengthening risk communication.

Key words：Mechanism; Laws and regulations; Warning system; Emergency; Risk monitoring

中圖分類號：D912.1;F203

德國是由16個(gè)州組成的聯(lián)邦制國家，德國食品安全監(jiān)管體系最突出的特點(diǎn)是實(shí)行單部管理，分級負(fù)責(zé)，這是德國聯(lián)邦體制的核心思想[1]。聯(lián)邦政府、每個(gè)州和各地方政府都設(shè)有負(fù)責(zé)檢查食品的監(jiān)管部門，設(shè)立了覆蓋全國的食品檢查機(jī)構(gòu)，以保證國家制定的食品法得到實(shí)施，保證食品生產(chǎn)和流通的每一個(gè)環(huán)節(jié)能得到嚴(yán)格的檢查和監(jiān)督。構(gòu)建了相互協(xié)作、運(yùn)行高效、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的食品安全保障機(jī)制。從2006年1月1日起，歐盟食品安全系列法規(guī)全面生效，食品安全監(jiān)督管理成為一個(gè)統(tǒng)一透明的整體，建立了歐盟食品和飼料快速警報(bào)系統(tǒng)（RASFF），覆蓋從“農(nóng)田到餐桌”的食品安全監(jiān)管網(wǎng)，促進(jìn)了利益相關(guān)方的交流與合作[2]。

德國在監(jiān)管者、生產(chǎn)者、經(jīng)營者、消費(fèi)者間形成了共同執(zhí)行與自覺遵守的統(tǒng)一認(rèn)識。在保證消費(fèi)者身體健康的基礎(chǔ)上，確保消費(fèi)者不被生產(chǎn)者和銷售者欺騙，賦予他們對食品應(yīng)有的知情權(quán)，贏得消費(fèi)者的充分信任。同時(shí)以食品生產(chǎn)各環(huán)節(jié)、食品追溯程度、食品風(fēng)險(xiǎn)評估與風(fēng)險(xiǎn)管理分離原則和風(fēng)險(xiǎn)交流公開化原則等作為執(zhí)行原則，由一個(gè)獨(dú)立部門對食品安全進(jìn)行監(jiān)督管理，但政府的其他機(jī)構(gòu)、企業(yè)和消費(fèi)者也會參與其中[3]。

1 德國食品安全機(jī)構(gòu)及職責(zé)

德國食品安全機(jī)構(gòu)如圖1所示。聯(lián)邦食品、農(nóng)業(yè)和消費(fèi)者保護(hù)部（BMEL）：主要負(fù)責(zé)消費(fèi)者政策和食品安全。對內(nèi)統(tǒng)籌宏觀管理工作，對外代表德國負(fù)責(zé)同歐盟當(dāng)局聯(lián)系和溝通。主要職能為領(lǐng)導(dǎo)食品安全管理，擬定食品安全領(lǐng)域的法律草案及頒布法令、制定與組織協(xié)調(diào)全國監(jiān)控計(jì)劃，轉(zhuǎn)化歐盟相應(yīng)法規(guī)，并對全國畜牧養(yǎng)殖、屠宰、食品（包括植物產(chǎn)品）加工、食品安全以及消費(fèi)者保護(hù)工作進(jìn)行管理和指導(dǎo);法規(guī)執(zhí)行由隸屬各州政府相應(yīng)職能部門負(fù)責(zé)，BMEL沒有被授權(quán)對各州執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。

德國聯(lián)邦風(fēng)險(xiǎn)評估研究所（BfR）：職責(zé)范圍是在不受政治或社會利益影響的條件下，以科學(xué)為基礎(chǔ)開展風(fēng)險(xiǎn)評估（例如植物保護(hù)產(chǎn)品上市批準(zhǔn)前的風(fēng)險(xiǎn)評估），并提供政策建議。在此背景下，BfR得到15個(gè)獨(dú)立專家委員會共約200名委員會成員的支持。

聯(lián)邦消費(fèi)者保護(hù)和食品安全局（BVL）：工作重點(diǎn)是風(fēng)險(xiǎn)管理，BVL與聯(lián)邦州共同協(xié)調(diào)食品監(jiān)察和監(jiān)控項(xiàng)目，以確保德國所有16個(gè)聯(lián)邦州的監(jiān)測方法和結(jié)果有可比性[4]。組織全國16個(gè)州和30個(gè)實(shí)驗(yàn)室共同制定全國殘留監(jiān)控計(jì)劃，協(xié)調(diào)殘留監(jiān)控參與機(jī)構(gòu)和實(shí)驗(yàn)室的工作，收集、評價(jià)和匯總各實(shí)驗(yàn)室的檢測結(jié)果，傳遞有關(guān)信息，接受并執(zhí)行歐盟制定的殘留監(jiān)控計(jì)劃、食品安全預(yù)警工作。

德國由16個(gè)聯(lián)邦州組成，每個(gè)州的規(guī)模有較大差異（每個(gè)州的居民在100萬～2 000萬）。德國憲法賦予各聯(lián)邦州較大的自主權(quán)，可以自行決定食品安全法律的組織實(shí)施和執(zhí)行。德國16個(gè)聯(lián)邦州在原則上負(fù)責(zé)執(zhí)行法律，職責(zé)是執(zhí)行落實(shí)各項(xiàng)監(jiān)管措施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)食品監(jiān)督具體事務(wù)，如檢查和抽樣等具體工作，縣一級機(jī)構(gòu)進(jìn)行服務(wù)性和專業(yè)性監(jiān)督，州一級機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督、設(shè)立機(jī)構(gòu)和頒布規(guī)定。各州政府負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和制定監(jiān)管計(jì)劃，根據(jù)企業(yè)類型等對每家企業(yè)進(jìn)行打分，有專門的打分表格，根據(jù)企業(yè)得分，確定監(jiān)管頻次。

2 我國和德國的機(jī)構(gòu)職責(zé)和協(xié)調(diào)機(jī)制對比

2.1 食品安全機(jī)構(gòu)職責(zé)對比

我國食品安全監(jiān)管體系以分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔，由衛(wèi)生健康委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、市場監(jiān)管總局、海關(guān)總署、商務(wù)部和國家糧食局等多個(gè)部門共同管理。德國采取中央和地方兩個(gè)層面分工協(xié)作，風(fēng)險(xiǎn)評估與風(fēng)險(xiǎn)管理職能分離的管理模式，職責(zé)清晰，并以風(fēng)險(xiǎn)評估為科學(xué)基礎(chǔ)開展風(fēng)險(xiǎn)管理。分段監(jiān)管模式使各部門能較好的進(jìn)行段內(nèi)監(jiān)管，但段與段之間易形成真空，目前監(jiān)管部門之間還未形成有效的溝通交流機(jī)制，并未真正實(shí)現(xiàn)全過程監(jiān)管。

2.2 食品安全協(xié)調(diào)機(jī)制對比

在我國國家層面，國務(wù)院食品安全委員會作為一個(gè)高層次的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決食品安全中的重大問題，具體工作由市場監(jiān)督管理總局承擔(dān)，國家市場監(jiān)督管理總局既承擔(dān)了綜合協(xié)調(diào)工作，又是分段監(jiān)管的主要管理部門。協(xié)同國家衛(wèi)生健康委員會、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、商務(wù)部等對食品供應(yīng)鏈全鏈條進(jìn)行分段管理。在地方層面，縣級以上地方人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、組織本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作。上級人民政府所屬部門在下級行政區(qū)域設(shè)置的機(jī)構(gòu)應(yīng)在所在地人民政府的統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)下，依法做好食品安全監(jiān)督管理工作。關(guān)于德國的食品安全協(xié)調(diào)機(jī)制，BMEL對內(nèi)統(tǒng)籌宏觀管理，BVL作為德國與歐盟委員會交流的國家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，也是與歐盟食品獸醫(yī)辦公室（FVO）協(xié)調(diào)食品安全法規(guī)實(shí)施的“協(xié)調(diào)員”，以及歐盟在德國實(shí)施消費(fèi)者健康保護(hù)和食品安全快速預(yù)警工作的“預(yù)警員”?？茖W(xué)工作由BfR承擔(dān)，為BMEL提供咨詢，同時(shí)又得到BVL的支持。各州政府組織實(shí)施、協(xié)調(diào)本州的食品監(jiān)管工作，與BMEL一起共同制定應(yīng)對突發(fā)事件的立法草案，縣市的監(jiān)管部門負(fù)責(zé)對食品鏈上的每一環(huán)節(jié)的監(jiān)督。單部管理、分級負(fù)責(zé)的管理模式，職責(zé)清晰，由風(fēng)險(xiǎn)評估部門針對各種風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)形成評估報(bào)告，在風(fēng)險(xiǎn)來臨和應(yīng)對突發(fā)危機(jī)時(shí)，由成員單位、產(chǎn)業(yè)協(xié)會、供應(yīng)商和消費(fèi)者等交流研討，確定相應(yīng)措施應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)，化解食品安全危機(jī)。

2.3 差異性分析

中德兩國均建立了獨(dú)立的風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)兩者分離。我國的風(fēng)險(xiǎn)評估部門隸屬于衛(wèi)生健康委，并不是國家層面獨(dú)立的評估機(jī)構(gòu)，存在一定的局限性。但德國的食品安全管理以“風(fēng)險(xiǎn)”為中心，注重將風(fēng)險(xiǎn)識別貫穿于整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)管理中，引入各種力量促進(jìn)對風(fēng)險(xiǎn)態(tài)度和認(rèn)知的溝通與交流，從而來實(shí)現(xiàn)對食品風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防與控制。BMEL開設(shè)了“我們吃什么”網(wǎng)站，將存在巨大安全隱患的食物公開曝光。德國《生物測試》雜志每月固定公布10類產(chǎn)品的檢測結(jié)果，根據(jù)其安全性進(jìn)行評級。民眾在對食物的安全性有所懷疑時(shí)，可隨時(shí)免費(fèi)撥打維權(quán)機(jī)構(gòu)設(shè)立的24小時(shí)投訴電話，隨之“食品警察”會上門采集樣品，即刻送往權(quán)威機(jī)構(gòu)檢驗(yàn)，舉報(bào)者在第一時(shí)間獲得檢驗(yàn)結(jié)果。對于消費(fèi)者提供的問題食品，如食品添加劑使用方法、標(biāo)簽有誤或衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)等，當(dāng)?shù)厥称窓z察署必須接收，并由中心實(shí)驗(yàn)室負(fù)責(zé)檢測。如果食物確實(shí)存在安全隱患，相關(guān)部門會馬上做出處理。這種基于食品風(fēng)險(xiǎn)分析與監(jiān)管、職能分工明確、職責(zé)清晰的食品安全監(jiān)管模式為我國食品安全監(jiān)管提供了良好的借鑒。

3 食品安全法律法規(guī)對比[5]

3.1 法律制定機(jī)構(gòu)對比

我國食品安全法律制定機(jī)構(gòu)主要分為3個(gè)層級，全國人民代表大會常務(wù)委員會頒布的相關(guān)法律，國務(wù)院頒布的條例、規(guī)定，部門規(guī)章和規(guī)范性文件（如部門聯(lián)合公告）以及下發(fā)的各項(xiàng)通知、規(guī)定、要求、通報(bào)、雙（多）邊檢疫規(guī)定和議定書等，3個(gè)層級的銜接難度較大。

德國基本法、產(chǎn)品法均需要國會制定，同時(shí)以相應(yīng)的國家元首令的形式發(fā)布生效執(zhí)行。德國是聯(lián)邦制國家，可實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦各州和聯(lián)邦政府有關(guān)食品安全法律的銜接，在議會里開展適當(dāng)?shù)挠欣诜芍贫ǖ幕顒?，協(xié)商各州參與歐盟一級的對話會議，通過溝通、協(xié)調(diào)，明確分工。食品安全法規(guī)和食品監(jiān)督的實(shí)施歸各州負(fù)責(zé)，州政府相關(guān)部門制定監(jiān)管方案，由各市縣食品監(jiān)督官員和獸醫(yī)官員負(fù)責(zé)執(zhí)行。地方市級監(jiān)督部門進(jìn)行督查巡視，并獨(dú)立展開食品監(jiān)測，制定消費(fèi)者健康保護(hù)法規(guī)、工作場所的衛(wèi)生與安全等。德國開辟了“上下互補(bǔ)及協(xié)作”的新模式，用有限的資源獲得最大的效益[6]。

3.2 法律適用范圍對比

德國食品安全規(guī)則、法律和決定涵蓋了原材料采購、生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸、貯藏和銷售的所有環(huán)節(jié)，涉及全部食品產(chǎn)業(yè)鏈，包括動物健康、善待動物的飼養(yǎng)方式、植物保護(hù)和食品標(biāo)簽標(biāo)識等[7]。我國食品安全管理不夠協(xié)調(diào)和系統(tǒng)，并沒有實(shí)現(xiàn)從田頭到餐桌的食品安全全程監(jiān)控。

3.3 體系特點(diǎn)和完整性對比

我國食品安全的法律現(xiàn)狀，以《食品衛(wèi)生法》為主導(dǎo)，《食品衛(wèi)生監(jiān)督程序》《食品衛(wèi)生行政處罰法》等數(shù)部單行的有關(guān)食品安全的法律以及諸如《中華人民共和國刑法》《傳染病防治法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等法律中有關(guān)食品安全的相關(guān)規(guī)定構(gòu)成的集合法群形態(tài)。設(shè)計(jì)上還存在著不足，法律條文可操作性、實(shí)踐性不強(qiáng)，在一些具體規(guī)定上只定義了原則，在一些法律條文中，對相關(guān)概念未做明確的界定;法律體系缺乏系統(tǒng)性和完整性。食品安全法律法規(guī)的頒發(fā)、執(zhí)法監(jiān)督和研究評估實(shí)行權(quán)限分立、職能分開是德國食品安全法律法規(guī)體系的特點(diǎn)，符合風(fēng)險(xiǎn)分析、從業(yè)者責(zé)任、可追溯性和高透明度這四個(gè)基本要求，是一個(gè)全面并且綜合性很強(qiáng)的監(jiān)管執(zhí)法體系[4]。

3.4 差異性分析

我國的分段管理模式?jīng)Q定了食品安全法律法規(guī)的立法工作是以實(shí)現(xiàn)各部門有效的行政管理為目標(biāo)，而未形成從農(nóng)田到餐桌覆蓋全鏈條的食品安全監(jiān)管體系，存在法律真空地帶，銜接方面存在差距。另外部門性的規(guī)定較多，原則性的規(guī)定較多，實(shí)體性、通用性的規(guī)定少。德國食品安全立法規(guī)范健全、立法細(xì)致，且善于從源頭立法，并且一些概念定義也是十分精確的，避免因法律條文模糊判決不公而引發(fā)一些問題。

4 食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系對比

4.1 制定機(jī)構(gòu)和職責(zé)對比

在我國，食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門會同國務(wù)院食品監(jiān)督管理部門制定、公布，國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政部門提供國家標(biāo)準(zhǔn)編號。食品產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)由國家市場監(jiān)督管理總局國家標(biāo)準(zhǔn)化委員會制定、公布。關(guān)于地方特色食品，沒有食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門可制定并公布食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)，報(bào)國務(wù)院衛(wèi)生行政部門備案。食品中農(nóng)藥殘留、獸藥殘留的限量規(guī)定及其檢驗(yàn)方法與規(guī)程由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門、國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政部門會同國務(wù)院食品安全監(jiān)督管理部門制定。食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)制定后，地方標(biāo)準(zhǔn)即行廢止。國家鼓勵食品生產(chǎn)企業(yè)制定嚴(yán)于食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)或者地方標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，在本企業(yè)適用，并報(bào)省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門備案。德國的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系自上而下及對全產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化控制。

4.2 標(biāo)準(zhǔn)體系特點(diǎn)

德國的標(biāo)準(zhǔn)體系自上而下，包括歐盟標(biāo)準(zhǔn)、德國國家標(biāo)準(zhǔn)、各州食品標(biāo)準(zhǔn)以及行業(yè)和協(xié)會標(biāo)準(zhǔn)，以對食品產(chǎn)業(yè)鏈全過程進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化控制[9]。我國的標(biāo)準(zhǔn)包括政府主導(dǎo)制定的強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)、推薦性標(biāo)準(zhǔn)（推薦性國家/行業(yè)/地方標(biāo)準(zhǔn)）以及市場自主制定的團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

4.3 差異性分析

我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)與國際標(biāo)準(zhǔn)有一定的差距，標(biāo)準(zhǔn)有交叉和空白的現(xiàn)象。各類食品標(biāo)準(zhǔn)分散，由衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、海關(guān)等部門制定，農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證體系如：有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、無公害農(nóng)產(chǎn)品等制度繁多，一些標(biāo)準(zhǔn)存在沖突導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)難以執(zhí)行。德國的標(biāo)準(zhǔn)更系統(tǒng)化、法律化，而且注重生產(chǎn)過程控制。

5 食品安全合格評定對比

5.1 機(jī)構(gòu)職責(zé)對比

我國《食品安全法》鼓勵食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)建立危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)（HACCP）體系，按照《乳品監(jiān)督管理?xiàng)l例》，僅嬰幼兒配方乳粉企業(yè)需強(qiáng)制實(shí)施HACCP，但不要求獲得認(rèn)證。德國把HACCP納入德國食品安全法律體系，對食品企業(yè)的自我檢查體系和義務(wù)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)范，并對食品生產(chǎn)、流通中可能發(fā)生的危害進(jìn)行確認(rèn)、分析和監(jiān)控，以這種方式來預(yù)防潛在的危害或消除危害，使危害降低，從而保證食品安全，保護(hù)食品消費(fèi)者健康。

5.2 差異性分析

我國鼓勵企業(yè)建立HACCP體系，但目前只有少數(shù)大企業(yè)實(shí)行了HACCP管理。德國食品安全監(jiān)管在HACCP管理要求和準(zhǔn)則上對所有企業(yè)一視同仁，所有企業(yè)都必須進(jìn)行食品安全自我檢查，建立自控體系，每個(gè)企業(yè)要執(zhí)行歐盟根據(jù)情況制定的食品安全管理規(guī)則或執(zhí)行HACCP管理。德國對肉制品和有機(jī)食品方面采取強(qiáng)制性認(rèn)證方式，其他食品則是企業(yè)自愿申請。

6 食品安全預(yù)警對比[10-13]

6.1 機(jī)構(gòu)職責(zé)對比

近年來，我國正積極加強(qiáng)食品安全預(yù)警體系建設(shè)工作，采用分段式的監(jiān)管模式，衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、海關(guān)和市場部門分別建立了側(cè)重點(diǎn)不同的食品安全預(yù)警體系。國家衛(wèi)生健康委員會對可能存在安全隱患的食品進(jìn)行檢驗(yàn)和食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估，并及時(shí)向國家監(jiān)管總局等部門通報(bào)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果，對得出不安全結(jié)論的食品，國家市場監(jiān)管總局等部門應(yīng)當(dāng)立即采取措施。國家市場監(jiān)督管理總局等部門在監(jiān)督管理工作中發(fā)現(xiàn)需要進(jìn)行食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向國家衛(wèi)生健康委員會提出建議。德國基于歐盟歐盟食品和飼料類快速預(yù)警系統(tǒng)（RASFF）開展食品安全預(yù)警工作。

6.2 協(xié)調(diào)機(jī)制對比

BVL負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各州在食品安全預(yù)警方面的工作，已經(jīng)建立了一個(gè)基于互聯(lián)網(wǎng)的專業(yè)信息系統(tǒng)-快速預(yù)警系統(tǒng)，用于聯(lián)邦政府和各州相關(guān)部門相關(guān)數(shù)據(jù)的收集、評估和交流。通過此系統(tǒng)，在早期識別風(fēng)險(xiǎn)并有效阻止危機(jī)的發(fā)生。我國的預(yù)警以各部門分別開展為主，輔以不合格信息的相互通報(bào)。如海關(guān)總署在其網(wǎng)站上公開發(fā)布進(jìn)出口食品風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信息，國家市場監(jiān)督管理總局在網(wǎng)站上發(fā)布不合格食品安全信息、消費(fèi)提示等。

6.3 差異性分析

我國注重預(yù)警體系和制度建設(shè)，食品安全預(yù)警方面形成了一整套較為科學(xué)的機(jī)制。通過立法明確了食品預(yù)警的機(jī)構(gòu)及其職責(zé)，制定了食品預(yù)警的規(guī)則和方法，確立了基本的食品預(yù)警方法，通過國家衛(wèi)生健康委員會、國家市場監(jiān)督管理總局等部門的預(yù)警協(xié)調(diào)配合工作，實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、統(tǒng)一監(jiān)督檢查、統(tǒng)一發(fā)布。通過食品預(yù)警的科學(xué)化、制度化機(jī)制，及時(shí)主動預(yù)警并采取防控措施，避免食品事件的發(fā)生，將危害程度降到最低。食品安全預(yù)警的前提是信息收集，信息傳遞直接影響預(yù)警工作效率。我國相關(guān)部門開展了大量的食品安全信息采集工作，但是缺少統(tǒng)一的信息匯總和分析平臺，因此信息的來源及全面性上存在明顯的不足，同時(shí)也沒有統(tǒng)一的信息發(fā)布平臺。另外信息發(fā)布前并未經(jīng)過科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評估。德國基于互聯(lián)網(wǎng)的專業(yè)信息系統(tǒng)-快速預(yù)警系統(tǒng)進(jìn)行聯(lián)邦政府和各州的其他部門相關(guān)數(shù)據(jù)的收集、評估和交流，其風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警以科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評估為依據(jù)，按照可能存在風(fēng)險(xiǎn)的程度，發(fā)布不同的預(yù)警信息或采取不同的措施，并研究產(chǎn)生問題的原因，以避免問題再次產(chǎn)生[14]。

7 食品安全突發(fā)事件應(yīng)急對比[15]

7.1 機(jī)構(gòu)職責(zé)對比

我國食品召回主體是食品企業(yè)，由市場監(jiān)管總局協(xié)調(diào)。德國是由BVL和聯(lián)邦消費(fèi)者協(xié)會等部門聯(lián)合成立的“食品召回委員會”評估后決定是否召回，并將違法情況通過“BVL全德統(tǒng)一的公布平臺”向公眾公布。

7.2 應(yīng)急體系特點(diǎn)

德國食品召回制度是企業(yè)自律的重要體現(xiàn)，并根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)情況建立了“重、中、輕”3個(gè)等級的召回制度[16]。

7.3 差異性分析

德國具有高效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，根據(jù)政府在食品安全例行檢查等中發(fā)現(xiàn)的問題事前進(jìn)行預(yù)警，第一時(shí)間開展自查，并且向相關(guān)產(chǎn)品進(jìn)行延伸檢測，最終發(fā)現(xiàn)問題。而我國近年來的重大食品安全事件則大部分是由媒體先發(fā)現(xiàn)線索曝光，形成社會熱點(diǎn)后政府跟進(jìn)應(yīng)對。如：每年央視3·15曝光的部分食品安全問題。另外德國在發(fā)生應(yīng)急事件時(shí)，充分尊重公眾的知情權(quán)，透明度較高，這對穩(wěn)定消費(fèi)者情緒、維護(hù)市場穩(wěn)定至關(guān)重要。一旦發(fā)現(xiàn)問題，德國官方立即對外通報(bào)相關(guān)情況，第一時(shí)間在互聯(lián)網(wǎng)上公布問題并及時(shí)公開檢驗(yàn)結(jié)果，同時(shí)將有關(guān)處置措施及調(diào)查進(jìn)展及時(shí)告知公眾，在網(wǎng)站上隨時(shí)更新和發(fā)布相關(guān)信息供消費(fèi)者查閱，并設(shè)立熱線電話為消費(fèi)提供咨詢服務(wù)[17]。我國雖制定了相關(guān)的召回指令文件，但是透明度不夠。

8 食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測對比[18-19]

8.1 機(jī)構(gòu)和計(jì)劃對比

在我國，按照《食品安全法》，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門同國務(wù)院食品監(jiān)督管理部門制定、實(shí)施國家食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測計(jì)劃。德國的食品安全監(jiān)測制度是在EU882/2004指令基礎(chǔ)上建立的全國統(tǒng)一的食品安全監(jiān)測制度。

8.2 監(jiān)測周期和范圍對比

德國與我國的食品監(jiān)測周期均為一年，涵蓋所有食品。

8.3 監(jiān)測目的和方法

監(jiān)測的目的都是保障食品安全。德國的監(jiān)測計(jì)劃類似國內(nèi)的官方監(jiān)督抽檢計(jì)劃，均具有嚴(yán)格的監(jiān)測制度和統(tǒng)一規(guī)范的操作程序。但我國除了監(jiān)督抽檢計(jì)劃以外，還有國家風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測計(jì)劃，由衛(wèi)生健康委統(tǒng)一組織，各相關(guān)部委分部實(shí)施和匯總。

8.4 監(jiān)測內(nèi)容對比

我國的抽檢分為監(jiān)督抽檢和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測計(jì)劃，監(jiān)督抽檢由各食品相關(guān)部委，包括農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、海關(guān)總署、市場監(jiān)督管理局和糧食局根據(jù)各自的監(jiān)管職責(zé)制定監(jiān)督抽檢計(jì)劃，主要是依據(jù)國家食品安全標(biāo)準(zhǔn)開展抽檢工作。風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測由衛(wèi)生健康委統(tǒng)一組織，但實(shí)際由衛(wèi)生、海關(guān)、農(nóng)業(yè)、市場監(jiān)督管理局和糧食局等各自制定，每季度進(jìn)行會商。其中衛(wèi)生健康委的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測計(jì)劃主要是用于開展風(fēng)險(xiǎn)評估、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測及標(biāo)準(zhǔn)制定;其他部委主要是針對無判定標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目開展監(jiān)測。

8.5 差異性分析

基于風(fēng)險(xiǎn)管理的抽檢。監(jiān)管部門及監(jiān)測機(jī)構(gòu)是食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測的實(shí)施主體，而產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)隱患的主體為食品生產(chǎn)企業(yè)、銷售者，為了能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)防發(fā)生食品安全事故，德國的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測基于對食品安全企業(yè)監(jiān)管結(jié)果的分級以及產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)，而我國的抽檢主要是基于產(chǎn)品種類的總體風(fēng)險(xiǎn)。基于企業(yè)的分級更能體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管理的原則，對于高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)多抽檢，加強(qiáng)企業(yè)管理。

檢測體系。德國基層檢測機(jī)構(gòu)既有官方的，也有私人的，能力水平基本一致，但最權(quán)威的基準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)室歸屬于聯(lián)邦政府。官方檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)檢測產(chǎn)品范圍廣，綜合檢測能力強(qiáng)，經(jīng)費(fèi)全部來源于政府預(yù)算，人員為公務(wù)員和政府聘用專家，但完全獨(dú)立于政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)之外，經(jīng)費(fèi)、人員、檢測工作不受任何部門的干擾和制約。只承擔(dān)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)送檢產(chǎn)品的檢測分析，不接受社會委托檢測，也不自行抽樣。中介檢測機(jī)構(gòu)獨(dú)立于企業(yè)和監(jiān)管部門之外，有利于防止權(quán)力濫用，以保證檢驗(yàn)結(jié)果的真實(shí)、準(zhǔn)確和公正。我國的檢測機(jī)構(gòu)主要是官方的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，個(gè)別有部分招標(biāo)的第三方檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)參與。

抽檢計(jì)劃。德國的監(jiān)測計(jì)劃統(tǒng)一由BVL協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和保證。而我國的抽檢計(jì)劃由各部委分別制定、實(shí)施，且沒有統(tǒng)一的匯總。

9 政策建議

9.1 提高監(jiān)管效率

加強(qiáng)食品安全監(jiān)管，深化食品安全監(jiān)管檢查體制機(jī)制改革，從源頭防范化解風(fēng)險(xiǎn)隱患，提高監(jiān)管效率，逐步建立一支與我國食品安全監(jiān)管需求相適應(yīng)，政治過硬、忠于職守、業(yè)務(wù)精湛、結(jié)構(gòu)合理，基本滿足食品安全監(jiān)督檢查工作要求的食品檢查員隊(duì)伍，是確保食品安全最重要、最直接、最有效的監(jiān)管方式。職業(yè)化檢查員是食品安全監(jiān)管的重要力量，是監(jiān)管部門的“眼睛”和“耳朵”，開展駐廠檢查或巡查，能及時(shí)發(fā)現(xiàn)安全風(fēng)險(xiǎn)隱患和違法違規(guī)行為。

9.2 完善法律法規(guī)制度

德國的法律法規(guī)覆蓋面廣，涉及整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈，而中國的食品安全法律不僅數(shù)量少，操作總體層次不高，且法規(guī)之間存在相互沖突和矛盾，缺乏從源頭到餐桌的全程監(jiān)控，系統(tǒng)性、銜接性和配套性都不足。

9.3 樹立風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管理念

食品安全監(jiān)管屬于風(fēng)險(xiǎn)管理，對于食品中存在的風(fēng)險(xiǎn)，消費(fèi)者無法識別，而寄希望于通過政府監(jiān)管來降低食品風(fēng)險(xiǎn)。在現(xiàn)在的管理體制下，監(jiān)管部門通過積極查處來應(yīng)對，以挽回消費(fèi)者的信任，事后處理固然重要，但不是根本性的，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管很重要。以風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管理念來監(jiān)管食品，強(qiáng)調(diào)的是風(fēng)險(xiǎn)的可能性，它將管理的重心前置，需要提前預(yù)判風(fēng)險(xiǎn)來控制風(fēng)險(xiǎn)。

9.4 加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)交流，增加信息的透明性

面對風(fēng)險(xiǎn)，單靠政府來應(yīng)對顯然不足，科學(xué)分析只能對已知的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估，但有些風(fēng)險(xiǎn)是當(dāng)前認(rèn)知水平下無法識別的。需要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)交流，讓消費(fèi)者了解科學(xué)發(fā)展所隱含的可能性，防止科學(xué)技術(shù)的濫用，從而消除或防止風(fēng)險(xiǎn)。

9.5 預(yù)警工作尚需加強(qiáng)

目前發(fā)布的安全提示基本是常規(guī)性的，如季節(jié)性風(fēng)險(xiǎn)、節(jié)日性風(fēng)險(xiǎn)等，并不是依據(jù)特定風(fēng)險(xiǎn)信息做出的?？偩侄ㄆ诎l(fā)布的樣品信息起到了對消費(fèi)者的提示作用，但時(shí)效性及對問題樣品采取的措施尚不足。國家雖制定了召回的相關(guān)指令文件，但是公開性尚不足?？傮w而言，我國的食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警尚處于起步階段，系統(tǒng)性、制度化、實(shí)效性急需加強(qiáng)。急需搭建部門間、地區(qū)間的食品安全信息平臺，實(shí)現(xiàn)對風(fēng)險(xiǎn)信息的準(zhǔn)確搜集和快速反應(yīng)。通過常態(tài)化的抽檢、監(jiān)測、輿情分析、投訴舉報(bào)等渠道，建立全面規(guī)范的信息收集機(jī)制。對收集的信息進(jìn)行篩選、分析、評估，進(jìn)行準(zhǔn)確風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測，建立食品安全危害預(yù)警分級體系，及時(shí)發(fā)出預(yù)警信號。

9.6 加快追溯體系建設(shè)

德國是全面實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品或食品追溯體系的國家，每個(gè)農(nóng)產(chǎn)品或食品都具有可追溯性?？勺匪菪詮倪M(jìn)原料開始，每批進(jìn)貨都有關(guān)于產(chǎn)品、日期、供貨商和數(shù)量的標(biāo)識，在整個(gè)生產(chǎn)過程中都可以跟蹤原料，每件食品都有一個(gè)編號，通過編碼可以了解該食品是何時(shí)生產(chǎn)、包裝，由何種原料構(gòu)成的，能夠辨別產(chǎn)品的批次，一旦發(fā)生產(chǎn)品污染，可很快找到原因。而我國僅部分產(chǎn)品開展了追溯體系建設(shè)。

9.7 開展企業(yè)分級監(jiān)管

食品企業(yè)分級監(jiān)管可以在人員、監(jiān)管資源有限的情況下，幫助監(jiān)管部門提高監(jiān)管資源的利用效率，對風(fēng)險(xiǎn)程度高的企業(yè)增加監(jiān)管頻次和力度，促進(jìn)企業(yè)改善內(nèi)部管理和過程控制，及早化解可能存在的風(fēng)險(xiǎn)。而對風(fēng)險(xiǎn)程度較低的企業(yè)，可減少監(jiān)管資源分配，最終達(dá)到合理分配資源、科學(xué)監(jiān)管的目的。

9.8 規(guī)范新聞媒體報(bào)導(dǎo)

新聞媒體的督促對于預(yù)防食品安全事故具有重要作用，但是食品安全信息的有效傳播與食品安全信息的透明性和公開性分不開。媒體的作用不可低估，一旦發(fā)生食品安全問題，各種媒體都會緊盯不放，部分媒體能夠做到對食品的有效監(jiān)督，但是大部分有妄自推斷和虛假報(bào)道的傾向。而德國媒體會大量報(bào)道，逐一披露事件的來龍去脈和調(diào)查情況，既能使消費(fèi)者由此得到更加透明和詳細(xì)的信息，也客觀上對政府起到監(jiān)督和促進(jìn)作用。我國政府、企業(yè)與媒體要探索建立新聞媒體報(bào)道與食品安全信息發(fā)布協(xié)作機(jī)制，以更好地發(fā)現(xiàn)媒體業(yè)存在的問題，并保障食品安全報(bào)道的健康有序發(fā)展。

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