孫穎鹿,谷彥芳

(河北大學(xué)管理學(xué)院,河北保定 071002)

燕山—太行山集中連片特困地區(qū)(以下簡稱“燕太片區(qū)”)作為貧困人口的主要集中區(qū)域之一,貧困程度較深。從地理環(huán)境來看,此地區(qū)處于黃土高原、內(nèi)蒙古高原以及華北平原的交界地帶,同時(shí)也是中國地勢第二階梯向第三階梯的過渡地帶,地形復(fù)雜,水資源相對缺乏,生態(tài)環(huán)境脆弱,干旱、洪澇、病蟲害等自然災(zāi)害頻發(fā)。從地區(qū)財(cái)政扶貧來看,燕太片區(qū)財(cái)政扶貧效果還有待提升:橫向來看,2018年燕太片區(qū)農(nóng)村貧困發(fā)生率為4.5%;從人均收支水平來看,2018年燕太片區(qū)人均可支配收入和人均消費(fèi)支出分別為9 701元和8 540元,而同期集中連片特困地區(qū)(以下簡稱“連片特困區(qū)”)的平均水平分別為10 260元和8 854元,燕太片區(qū)兩項(xiàng)指標(biāo)均低于全國平均水平;從基礎(chǔ)設(shè)施水平來看,燕太片區(qū)在管道供水覆蓋率、使用凈化處理自來水的農(nóng)戶比重、耐用消費(fèi)品擁有量方面也都低于全國平均水平?？v向來看,燕太片區(qū)人均可支配收入名義增速由2013年的14.2%降至2018年的12.9%,人均消費(fèi)支出增速由2013年的9%提高至2018年的12.8%,收支增速差距逐漸縮小,這種趨勢不利于片區(qū)農(nóng)戶整體生活水平的提高①數(shù)據(jù)源自《中國貧困監(jiān)測報(bào)告2019》。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面,河北省是農(nóng)業(yè)大省,耕地的缺乏和先天惡劣的自然環(huán)境影響了片區(qū)農(nóng)民收入的穩(wěn)定性,抗災(zāi)能力的缺乏和社會保障制度的不完善又加劇了這種不穩(wěn)定,貧困地區(qū)發(fā)展受到制約[1]。在京津冀一體化的過程中,北京和天津利用自身在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和區(qū)位上的先天優(yōu)勢,地區(qū)經(jīng)濟(jì)得到了較好發(fā)展[2]。河北省受到區(qū)位、政策等方面因素的影響,發(fā)展相對落后:一方面,受到京津“虹吸”的影響,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低;另一方面,河北省是北京疏解非首都功能的重要地區(qū),在脫貧攻堅(jiān)的過程中,不僅要承接北京部分非首都功能企業(yè),還要承擔(dān)構(gòu)建首都水源涵養(yǎng)區(qū)的任務(wù),政策性因素加劇了地區(qū)貧困的復(fù)雜性。這些因素都限制了河北省經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,導(dǎo)致“環(huán)京津貧困帶”的出現(xiàn)[3]。河北省燕太片區(qū)集“環(huán)京津貧困帶”、連片特困區(qū)和水源涵養(yǎng)區(qū)于一身,貧困問題更為特殊,財(cái)政扶貧支出效率評價(jià)體系以及相應(yīng)財(cái)政扶貧路徑也需要針對性設(shè)計(jì)。因此,本文對河北省燕太片區(qū)22個(gè)縣區(qū)的財(cái)政扶貧支出進(jìn)行效率評價(jià)及影響因素研究,并為片區(qū)財(cái)政扶貧政策的制定提供改進(jìn)建議。

一、文獻(xiàn)回顧

從財(cái)政扶貧支出研究的區(qū)域來看,國內(nèi)大多數(shù)學(xué)者以特定貧困地區(qū)或省區(qū)為研究對象,對財(cái)政扶貧支出效率進(jìn)行測算,還有一些學(xué)者從時(shí)空分布視角對研究對象財(cái)政扶貧支出效率的變化特征進(jìn)行分析。從研究方向來看,關(guān)于財(cái)政扶貧支出效率的研究主要涉及整體財(cái)政扶貧支出效率、區(qū)域財(cái)政扶貧支出效率以及財(cái)政扶貧支出效率空間分布三個(gè)領(lǐng)域。在整體財(cái)政扶貧支出效率研究方面,解堊等[4]研究了中央及地方各項(xiàng)財(cái)政扶貧資金的扶貧效率,并根據(jù)影響因素提出了提升財(cái)政資金扶貧效率的對策。在區(qū)域財(cái)政扶貧支出效率研究方面,鄭瑞強(qiáng)等[5]、常香荷[6]、錢力等[7]主要以連片特困區(qū)為研究對象,孫群力等[8]、李丹等[9]、戴正本等[10]則主要考察了縣域財(cái)政扶貧支出效率。在財(cái)政扶貧支出效率空間分布研究方面,黃淵基[11]、鄢慧麗等[12]、鐘文等[13]將財(cái)政扶貧支出效率同空間異質(zhì)性相結(jié)合,通過對地區(qū)財(cái)政扶貧支出效率測算,分析地區(qū)財(cái)政扶貧支出效率的空間特征,并提出針對性建議。

在減貧效果研究方面,楊光凱[14]對貴州省財(cái)政扶貧支出進(jìn)行脈沖響應(yīng)分析,發(fā)現(xiàn)貧困發(fā)生率同政府財(cái)政扶貧貢獻(xiàn)呈正相關(guān);賴小妹等[15]認(rèn)為,長期來看,中央扶貧支出能夠減少農(nóng)村貧困,同時(shí)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長,從而間接減貧;石恒貴等[16]認(rèn)為財(cái)政扶貧支出在當(dāng)期和下一期都能夠促進(jìn)地區(qū)精準(zhǔn)脫貧;楊飛虎等[17]通過實(shí)證分析,得出精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略下基礎(chǔ)性公共投資的減貧效應(yīng)更加明顯、經(jīng)濟(jì)性公共投資能在短期內(nèi)對人均純收入起到促進(jìn)作用的結(jié)論。

在對策研究方面,李漢才[18]認(rèn)為,應(yīng)創(chuàng)新農(nóng)村財(cái)政扶貧資金,健全扶貧資金績效考核機(jī)制,優(yōu)化農(nóng)村扶貧資金管理及使用制度,提高資金效率;武靖州[19]認(rèn)為,優(yōu)化各項(xiàng)扶貧資金投入機(jī)制,根據(jù)致貧原因制定扶貧措施,公共財(cái)政扶貧投入簡化財(cái)政資金撥付流程,突出財(cái)政扶貧支出的績效導(dǎo)向應(yīng)成為財(cái)政扶貧機(jī)制優(yōu)化方向;宋鳳軒等[20]則認(rèn)為,應(yīng)構(gòu)建財(cái)政扶貧長效機(jī)制,以政策長效性保證精準(zhǔn)扶貧效果的可持續(xù)。

在研究方法方面,數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(Data Envelopment Analysis,以下簡稱DEA)是效率評價(jià)使用較多的分析方法。在中國財(cái)政扶貧支出效率的研究中,很多學(xué)者選擇DEA 進(jìn)行效率分析。王志凌等[21]運(yùn)用兩階段DEA 模型對廣西國家級貧困縣的財(cái)政扶貧政策效率進(jìn)行評價(jià),將第一階段的產(chǎn)出指標(biāo)作為第二階段的投入指標(biāo),探索“粗放式”財(cái)政扶貧支出對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及居民生活狀況的改進(jìn)程度;曹妍雪等[22]運(yùn)用三階段DEA 模型對區(qū)域財(cái)政精準(zhǔn)扶貧支出的效率進(jìn)行了測度,考察了剔除環(huán)境因素和隨機(jī)干擾項(xiàng)后地區(qū)扶貧支出效率差異;錢力等[7]則在三階段DEA 模型的基礎(chǔ)上加入了超效率DEA 模型,進(jìn)一步對有效狀態(tài)下安徽省大別山片區(qū)的縣域財(cái)政扶貧支出效率進(jìn)行比較;周鵬飛等[23]運(yùn)用DEA-Tobit模型研究了甘肅省連片特困區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧效率;陳國柱等[24]將DEA 模型同Malmquist指數(shù)相結(jié)合,測算了秦巴山片區(qū)旅游扶貧效率;鄢慧麗等[12]、鐘文等[13]還將DEA 效率模型同時(shí)空演化相結(jié)合,動態(tài)分析精準(zhǔn)扶貧下地區(qū)財(cái)政扶貧支出效率變化的空間特征。

財(cái)政扶貧支出效率研究逐漸成為學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)與重點(diǎn)問題。從當(dāng)前國內(nèi)財(cái)政扶貧研究來看,關(guān)于燕太片區(qū)財(cái)政扶貧問題的研究較少,相應(yīng)的財(cái)政扶貧支出效率評價(jià)研究也較少。因此,研究這一地區(qū)的財(cái)政扶貧支出效率問題,對于完善地區(qū)財(cái)政扶貧績效研究、優(yōu)化財(cái)政扶貧政策具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》中明確將14個(gè)連片特困區(qū)作為扶貧開發(fā)主戰(zhàn)場,2012年《燕山—太行山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃(2011—2020年)》(以下簡稱《規(guī)劃2012》)中將河北、山西、內(nèi)蒙古的33個(gè)縣區(qū)納入,其中包含河北省22個(gè)縣區(qū)。河北省作為燕太片區(qū)扶貧開發(fā)的“主戰(zhàn)場”,又集革命老區(qū)、民族地區(qū)和“環(huán)京津貧困帶”于一身,其貧困問題既典型又特殊。因此,本文以河北省燕太片區(qū)22個(gè)縣區(qū)為例,運(yùn)用DEA-Malmquist-Tobit模型對其財(cái)政扶貧支出進(jìn)行效率評價(jià),并提出相應(yīng)的對策建議。

二、研究設(shè)計(jì)

(一)研究方法

DEA 模型最早是由美國運(yùn)籌學(xué)家Charnes等[25]于1978年提出的,他們最初是通過插入一個(gè)CCR(規(guī)模報(bào)酬不變)模型,研究各決策單元(Decision Making Units,簡稱DMU)同DEA 生產(chǎn)前沿面之間的偏離程度,評價(jià)多個(gè)部門間的相對有效性。

DEA 能夠?qū)Σ煌瑔挝坏亩鄠€(gè)投入變量和多個(gè)產(chǎn)出變量進(jìn)行效率比較。鑒于本文選取的指標(biāo)體系涉及多個(gè)投入產(chǎn)出變量,通過比較不同決策單元的靜態(tài)與動態(tài)效率差異設(shè)計(jì)相應(yīng)的財(cái)政扶貧政策改進(jìn)方案,因此分別選取DEA-BCC模型和Malmquist指數(shù),對河北省燕太片區(qū)22個(gè)縣區(qū)的財(cái)政扶貧支出效率進(jìn)行靜態(tài)評價(jià)和動態(tài)評價(jià),并通過Tobit模型進(jìn)行影響因素回歸分析。

(二)模型構(gòu)建

1.DEA-BCC模型。根據(jù)假設(shè)條件的不同,可將DEA 模型分為CCR 模型和BCC模型,CCR 模型(又稱CRS模型)是假設(shè)各決策單元的規(guī)模收益不變,但在實(shí)際生產(chǎn)中,絕大部分企業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模都沒有達(dá)到最優(yōu)。為了評價(jià)各決策單元之間的相對技術(shù)有效性,Banker等[26]提出了規(guī)模報(bào)酬變化假設(shè)下的BCC模型(又稱VRS模型),具體模型為:

其中=(1,1,…,1)∈E p,e T=(1,1,…,1)∈E q。設(shè)ε為非阿基米德無窮小量,且線性規(guī)劃式(1)的最優(yōu)解為λ0,s-0,s+0,θ0。若θ0=1,且s-0=0,s+0=0,則決策單元j0DEA 有效;若θ0=1,s-0與s+0不全為0,則決策單元j0弱DEA 有效;若θ0<1,s-0與s+0全為0,則決策單元j0非DEA 有效。

在規(guī)模報(bào)酬可變的條件下,對BCC 模型求解得到技術(shù)效率,此時(shí)的技術(shù)效率不包含規(guī)模效率,稱為純技術(shù)效率(Pure Technical Efficiency,PTE)。因此,規(guī)模效率(Scale Efficiency,SE)可以通過CRS模型和VRS模型計(jì)算得到,即SE=TE/PTE。財(cái)政扶貧資金的支出效率會隨著支出規(guī)模的變化而發(fā)生改變,因此改變支出規(guī)模,優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),能夠有效提升財(cái)政扶貧支出效率。本文需要在規(guī)模報(bào)酬可變的條件下研究財(cái)政扶貧支出效率,因此選擇BCC模型進(jìn)行分析。

在DEA-BCC模型中,技術(shù)效率代表綜合效率,反映樣本數(shù)據(jù)值與最優(yōu)值間的差距;純技術(shù)效率表示在規(guī)模效率不變的條件下,投入量對技術(shù)效率的影響;規(guī)模效率則表示在一定投入量的條件下,實(shí)際產(chǎn)出量同最優(yōu)產(chǎn)出量間的差距以及規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。

2.超效率DEA 模型。傳統(tǒng)的DEA 模型雖然能夠進(jìn)行“多投入多產(chǎn)出”型效率評價(jià),但對于多個(gè)決策單元同時(shí)處于效率前沿面的情況無法進(jìn)行效率高低的識別,于是Andersen和Petersen于1993年提出超效率DEA 模型,基本形式為:

其中,λ1,λ2,…,λn和θ是決策變量,m是輸入指標(biāo)的個(gè)數(shù),s為輸出指標(biāo)的個(gè)數(shù)和為松弛變量,ε是非阿基米德無窮小量。當(dāng)θ>1時(shí),則該決策單元極有效或無可行解。當(dāng)θ=1時(shí),若松弛變量不全為0,則決策單元弱有效;若全為0,則決策單元有效但非極有效。當(dāng)θ<1時(shí),該決策單元非有效[27]。

3.Malmquist模型。傳統(tǒng)的DEA 模型只能對各決策單元進(jìn)行靜態(tài)效率分析,無法體現(xiàn)技術(shù)改進(jìn)對效率的影響過程。為了彌補(bǔ)這一缺陷,1953 年,Malmquist[28]首次提出Malmquist 生產(chǎn)力指數(shù)(Malmquist Productivity Index,簡稱Malmquist指數(shù),MI),1982年Caves等將其同DEA 理論相結(jié)合,廣泛應(yīng)用于生產(chǎn)效率分析。Malmquist指數(shù)是通過對一段時(shí)期內(nèi)各決策單元全要素生產(chǎn)率變化的動態(tài)分析,整體評價(jià)效率水平。

1992年,F?re等[29]在Caves等人Malmquist指數(shù)計(jì)算方法的基礎(chǔ)上,采用兩個(gè)Malmquist指數(shù)的幾何平均值作為DMU 的Malmquist指數(shù)。

假設(shè)共有T個(gè)時(shí)期,t和t+1代表相鄰的兩個(gè)時(shí)期,則從時(shí)期t到t+1的Malmquist指數(shù)為:

其中,E t(x t,y t)為時(shí)期t的技術(shù)效率值,E t+1(x t+1,y t+1)為時(shí)期t+1的技術(shù)效率值,則時(shí)期t到t+1的技術(shù)效率變化(Technical Efficiency Change,EC)表示為:

F?re等人用幾何平均值作為技術(shù)變化(Technical Efficiency Change,TC):

可以看出,Malmquist指數(shù)可以分解為綜合技術(shù)效率變化和技術(shù)變化,由此可以得到三者之間的數(shù)量關(guān)系:MI=EC×TC,即:

1994年,F?re等[30]又在MI分解的基礎(chǔ)上,將綜合技術(shù)效率變化分解為純技術(shù)效率變化(Pure Technical Efficiency Change,PEC)和規(guī)模效率變化(Scale Efficiency Change,SEC),即:

當(dāng)MI>1時(shí),表明從時(shí)期t至t+1全要素生產(chǎn)率進(jìn)步,而全要素生產(chǎn)率的進(jìn)步主要取決于EC 與TC 的值,當(dāng)EC>1時(shí),表明全要素生產(chǎn)率進(jìn)步主要源于技術(shù)效率的增長,當(dāng)TC>1時(shí),則全要素生產(chǎn)率進(jìn)步主要源于技術(shù)進(jìn)步;當(dāng)MI<1時(shí),表明從時(shí)期t至t+1全要素生產(chǎn)率衰退;當(dāng)MI=1時(shí),表明從時(shí)期t至t+1全要素生產(chǎn)率不變。

4.Tobit模型。Tobit模型是由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家Tobin于1958年提出的,而后Coelli提出了Tobit兩步法,第一步運(yùn)用DEA 模型測算投入產(chǎn)出效率,第二步運(yùn)用Tobit回歸模型分析各因素對效率的影響。原始Tobit模型為:

其中,i=1,2,3,…,n為潛變量,Y i為觀察到的因變量,X i為自變量,α為常數(shù)項(xiàng),β為相關(guān)系數(shù),μ為隨機(jī)干擾項(xiàng)。

(三)數(shù)據(jù)選取與指標(biāo)體系設(shè)計(jì)

1.投入產(chǎn)出指標(biāo)體系。要綜合評判河北省燕太片區(qū)財(cái)政扶貧支出效率水平,指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)需要兼顧代表性、全面性和可行性。本文對以往學(xué)者關(guān)于財(cái)政扶貧效率評價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)進(jìn)行了整理,結(jié)果如表1所示。

表1 典型財(cái)政扶貧支出效率評價(jià)指標(biāo)示例

由表1可知,更多學(xué)者選擇了縣級財(cái)政支出或縣級財(cái)政支出中的部分支出作為投入指標(biāo),將居民收入、基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、產(chǎn)業(yè)等方面的產(chǎn)出作為產(chǎn)出指標(biāo)。從貧困分布來看,河北省燕太片區(qū)大多數(shù)絕對貧困發(fā)生在農(nóng)村地區(qū),22個(gè)縣區(qū)中有20個(gè)縣區(qū)的鄉(xiāng)村人口占縣人口總數(shù)的比重在80%以上①根據(jù)2014—2019年《河北農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算得到。。因此,以縣級財(cái)政支出決算數(shù)據(jù)代替財(cái)政扶貧支出,能夠很大程度上反映財(cái)政扶貧支出的效率水平。本文從經(jīng)濟(jì)效率與社會效率兩個(gè)角度綜合設(shè)計(jì)河北省燕太片區(qū)財(cái)政扶貧支出效率評價(jià)指標(biāo)體系。在投入與產(chǎn)出變量的選取上,考慮到數(shù)據(jù)的可得性,部分指標(biāo)選擇了替代指標(biāo);同時(shí),DEA 模型要求決策單元的數(shù)量(N)不少于投入指標(biāo)數(shù)量(I)與產(chǎn)出指標(biāo)數(shù)量(O)之和的2倍,即:N≥2(I+O)。具體指標(biāo)體系如表2所示。

表2 投入產(chǎn)出指標(biāo)體系

本文數(shù)據(jù)分別根據(jù)2013—2018年22個(gè)縣區(qū)政府官方網(wǎng)站中的決算數(shù)據(jù)、國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)、張承保三地統(tǒng)計(jì)年鑒以及《河北農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》整理得到。

2.影響因素指標(biāo)體系。以DEA-BCC模型得到的河北省燕太片區(qū)財(cái)政扶貧支出技術(shù)效率值(eff)為被解釋變量,以地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平(gdp)、地方政府財(cái)力水平(lfl)、地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(ris)、地區(qū)居民儲蓄能力(lrs)和地區(qū)城鎮(zhèn)化水平(rul)為解釋變量,對河北省燕太片區(qū)財(cái)政扶貧支出效率的影響因素進(jìn)行回歸分析,具體指標(biāo)解釋如下。

(1)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。地區(qū)經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá),市場化水平越高,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平和農(nóng)戶收入水平提升,財(cái)政扶貧支出效率也會相應(yīng)提高。地區(qū)生產(chǎn)總值是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的重要體現(xiàn),因此選取人均GDP作為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的衡量指標(biāo)。

(2)地方政府財(cái)力水平。在中國扶貧資金的來源構(gòu)成中,財(cái)政扶貧資金是重要組成部分。地方政府作為扶貧政策的執(zhí)行主體,要保證各項(xiàng)扶貧工作的平穩(wěn)運(yùn)行,需要充足的財(cái)政收入作為基礎(chǔ)。地方政府財(cái)力水平越高,就越具備充足的財(cái)政資金組織扶貧工作,擠占、挪用財(cái)政扶貧資金的概率也會降低。因此,選取人均地方財(cái)政收入作為地方政府財(cái)力水平的衡量指標(biāo)。

(3)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。在等量財(cái)政扶貧支出的條件下,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理的地區(qū)更能有效利用扶貧資金,產(chǎn)生更高的收益。《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》中將農(nóng)林種養(yǎng)、產(chǎn)業(yè)融合、旅游、光伏等工程作為重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)扶貧工程。從扶貧政策可以看出,第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是產(chǎn)業(yè)扶貧的方向。河北省燕太片區(qū)多個(gè)縣區(qū)都通過地方特色產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)現(xiàn)了農(nóng)戶增收,財(cái)政扶貧支出效率也得到提升。因此,選取第三產(chǎn)業(yè)占GDP的比重作為衡量地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的指標(biāo)。

(4)地區(qū)居民儲蓄能力。在衡量個(gè)體經(jīng)濟(jì)能力時(shí),單純的收入水平并不能反映個(gè)體真實(shí)的經(jīng)濟(jì)能力,而儲蓄能力則是居民生存能力與發(fā)展能力的客觀表現(xiàn),同時(shí)也是抵御外部風(fēng)險(xiǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)。一般情況下,居民儲蓄能力同地區(qū)貧困程度呈反比,儲蓄額較低的貧困人口對疾病、自然災(zāi)害等外部風(fēng)險(xiǎn)較為敏感,一旦發(fā)生外部風(fēng)險(xiǎn),其很有可能因無法抵御而陷入貧困[35],一些脫貧人口還可能因外部風(fēng)險(xiǎn)而再次返貧,財(cái)政扶貧支出效率也會降低。因此,選取人均居民儲蓄存款余額作為衡量居民儲蓄能力的指標(biāo)。

(5)地區(qū)城鎮(zhèn)化水平。城鄉(xiāng)一體化能夠推動生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間的均衡配置,為貧困地區(qū)發(fā)展提供要素保障,進(jìn)一步激發(fā)貧困地區(qū)的生產(chǎn)活力,有效加快減貧進(jìn)程[36]。河北省燕太片區(qū)貧困人口主要集中在農(nóng)村地區(qū),在財(cái)政扶貧政策中,易地扶貧搬遷政策通過對貧困人口進(jìn)行城鎮(zhèn)化集中安置,實(shí)現(xiàn)扶貧效益的提升。將貧困人口搬入城鎮(zhèn),為其提供城鎮(zhèn)較好的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)以及充分的就業(yè)空間,通過改變貧困地區(qū)的人口結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)來提高農(nóng)民收入,從而有效減少貧困人口數(shù)量[37]。這一過程能夠使財(cái)政扶貧支出在促進(jìn)生產(chǎn)生活、就業(yè)等民生領(lǐng)域的效率得到有效提升,因此選取城鎮(zhèn)化率作為衡量城鎮(zhèn)化水平的指標(biāo)。

三、實(shí)證分析

(一)靜態(tài)效率分析

在靜態(tài)效率研究中,本文以2018 年河北省燕太片區(qū)各縣區(qū)財(cái)政扶貧支出為主要研究對象,運(yùn)用DEA Solver軟件對其靜態(tài)效率進(jìn)行分析?？紤]到綜合技術(shù)效率可能存在多個(gè)值為1的情況,為了更加清晰地了解各縣區(qū)財(cái)政扶貧支出的效率水平及排名情況,直接構(gòu)建超效率DEA 模型,結(jié)果如表3所示。

表3 2018年河北省燕太片區(qū)各縣區(qū)財(cái)政扶貧支出綜合技術(shù)效率結(jié)果

由表3可知,22個(gè)縣區(qū)中15個(gè)縣區(qū)財(cái)政扶貧支出綜合技術(shù)效率值在1以上,達(dá)到了DEA 有效,7個(gè)縣區(qū)未達(dá)到生產(chǎn)前沿;從各縣區(qū)效率值來看,效率最高的是承德的圍場縣,其效率值為1.058,最低的是張家口的陽原縣,其效率值僅為0.596,縣區(qū)間效率差異較大。從地區(qū)分布來看,非DEA 有效地區(qū)主要分布于張家口(5縣),保定和承德各占1縣。從平均效率水平來看,三個(gè)地區(qū)中承德的平均效率水平最高,為0.999,張家口的平均效率水平最低,為0.827。

(二)Malmquist動態(tài)分析

由表4可知,2013—2018年河北省燕太片區(qū)財(cái)政扶貧支出全要素生產(chǎn)率指數(shù)均小于1,表明2013—2018年河北省燕太片區(qū)財(cái)政扶貧支出全要素生產(chǎn)率呈現(xiàn)波動下降趨勢,效率還有待提升。從縱向?qū)Ρ葋砜?全要素生產(chǎn)率指數(shù)在2013—2014年達(dá)到峰值0.967,然后在第二年降至最低點(diǎn)0.830,最終波動中降至2017—2018年的0.874。從指數(shù)分解來看,技術(shù)進(jìn)步同全要素生產(chǎn)率指數(shù)基本呈正相關(guān)(圖1),當(dāng)技術(shù)進(jìn)步指數(shù)年均降低7.7%時(shí),全要素生產(chǎn)率指數(shù)年均降低9.9%。當(dāng)然,純技術(shù)效率和規(guī)模效率也有小幅度的變動(1.5%、0.6%),但影響程度相對較小。因此,技術(shù)進(jìn)步是阻礙河北省燕太片區(qū)財(cái)政扶貧支出效率提高的主要因素。從宏觀政策背景角度分析,《規(guī)劃2012》提出后,財(cái)政扶貧支出力度的加大和各項(xiàng)財(cái)政扶貧政策的密集出臺,使財(cái)政扶貧支出效率增長達(dá)到峰值。但隨著精準(zhǔn)扶貧工作的深入,一方面未脫貧地區(qū)的致貧因素更為復(fù)雜,脫貧攻堅(jiān)任務(wù)艱巨,另一方面精準(zhǔn)扶貧后期部分地區(qū)出現(xiàn)扶貧資金、扶貧項(xiàng)目監(jiān)管等不到位等問題,一定程度上影響了財(cái)政扶貧支出效率?？梢?財(cái)政扶貧政策效果的持續(xù)性還有待加強(qiáng)。

表4 2013—2018年河北省燕太片區(qū)財(cái)政扶貧支出Malmquist指數(shù)及分解

圖1 2013—2018年河北省燕太片區(qū)財(cái)政扶貧支出Malmquist指數(shù)及分解

從各縣區(qū)的全要素生產(chǎn)率指數(shù)變動情況來看,如表5所示,22個(gè)縣區(qū)全要素生產(chǎn)率指數(shù)的降低主要源于技術(shù)進(jìn)步指數(shù)的降低,其中宣化區(qū)技術(shù)進(jìn)步指數(shù)降幅最大,為24.8%。從技術(shù)效率變化指數(shù)來看,18個(gè)縣區(qū)的技術(shù)效率變化指數(shù)同規(guī)模效率變化指數(shù)的變動方向一致,9個(gè)縣區(qū)的技術(shù)效率變化指數(shù)同純技術(shù)效率變化指數(shù)的變動方向一致,因此規(guī)模效率變化指數(shù)較純技術(shù)效率變化指數(shù)對技術(shù)效率變化指數(shù)的影響更甚。

表5 2013—2018年河北省燕太片區(qū)22個(gè)縣區(qū)財(cái)政扶貧支出平均Malmquist指數(shù)及分解

(三)地區(qū)差異分析

由圖2 可知,整體來看,2013 年以后,張承保三地全要素生產(chǎn)率指數(shù)在波動中均有所下降,且在2017—2018年呈現(xiàn)較為明顯的差異。具體來看,2013—2014年保定財(cái)政扶貧支出全要素生產(chǎn)率最高,為1.038,且三地全要素生產(chǎn)率差異較小;到2017—2018年,三地財(cái)政扶貧支出全要素生產(chǎn)率呈現(xiàn)明顯差異,其中保定最高,為1.002,承德次之,為0.902,張家口最低,為0.792。

圖2 2013—2018年張承保地區(qū)Malmquist指數(shù)情況

(四)影響因素分析

通過以上DEA-Malmquist模型分析可以看出,河北省燕太片區(qū)財(cái)政扶貧支出效率有待提升,且地區(qū)間效率呈現(xiàn)明顯差異。那么,是什么因素導(dǎo)致了這些問題? 本文運(yùn)用Eviews8.0軟件對2013—2018年河北省燕太片區(qū)財(cái)政扶貧支出效率的影響因素進(jìn)行實(shí)證分析,具體模型為:

其中,eff it表示第i個(gè)縣區(qū)第t年的財(cái)政扶貧支出綜合技術(shù)效率,gdp it表示第i個(gè)縣區(qū)第t年的人均GDP,lfl it表示第i個(gè)縣區(qū)第t年的人均財(cái)政收入,risit表示第i個(gè)縣區(qū)第t年的第三產(chǎn)業(yè)比重,lrsit表示第i個(gè)縣區(qū)第t年的人均居民儲蓄存款余額,rul it表示第i個(gè)縣區(qū)第t年的城鎮(zhèn)化率,μit表示隨機(jī)誤差項(xiàng)。

由于因變量財(cái)政扶貧支出效率值的取值范圍為[0,1],是截?cái)鄶?shù)據(jù)模型,為了防止結(jié)果有偏和不一致問題,本文采用Tobit模型進(jìn)行影響因素的回歸分析,結(jié)果如表6所示。

表6 Tobit回歸結(jié)果

通過以上回歸結(jié)果,可以得到以下結(jié)論。

1.地區(qū)人均GDP同河北省燕太片區(qū)財(cái)政扶貧支出效率呈顯著正相關(guān),表明經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升能提高片區(qū)財(cái)政扶貧支出效率。地區(qū)生產(chǎn)總值是地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的體現(xiàn),而經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是片區(qū)脫貧的必要條件,因此河北省燕太片區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不僅為精準(zhǔn)扶貧提供強(qiáng)有力的物質(zhì)保障,同時(shí)還能加快片區(qū)脫貧進(jìn)程,提高財(cái)政扶貧支出效率。

2.地區(qū)人均財(cái)政收入同河北省燕太片區(qū)財(cái)政扶貧支出效率呈顯著正相關(guān),表明地區(qū)財(cái)政收入的增加能有效帶動財(cái)政扶貧支出效率的提升。財(cái)政收入的高低直接決定了地區(qū)預(yù)算水平,從而影響決算水平,而財(cái)政資金是扶貧資金最主要的來源,財(cái)政收入的提高能夠帶動扶貧投入的增加,地方政府在落實(shí)財(cái)政扶貧政策、完善上級扶貧資金配套措施方面的效率也會相應(yīng)提升。

3.地區(qū)人均居民存款儲蓄余額與河北省燕太片區(qū)財(cái)政扶貧支出效率呈正相關(guān),但不顯著,說明存款儲蓄余額的增加能夠提高片區(qū)財(cái)政扶貧支出效率,但鑒于片區(qū)大部分農(nóng)戶的儲蓄能力不足,部分農(nóng)戶甚至出現(xiàn)負(fù)儲蓄,因此這種正向調(diào)節(jié)作用不明顯。

4.地區(qū)第三產(chǎn)業(yè)占比同河北省燕太片區(qū)財(cái)政扶貧支出效率呈顯著正相關(guān),表明第三產(chǎn)業(yè)比重越高,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更加合理,越有利于片區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。第三產(chǎn)業(yè)在片區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧過程中產(chǎn)生更加明顯的效果,通過旅游、農(nóng)家樂、采摘等服務(wù)業(yè)的發(fā)展更能有效帶動片區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此,以第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動產(chǎn)業(yè)扶貧,能夠有效提升片區(qū)財(cái)政扶貧支出效率。

5.地區(qū)城鎮(zhèn)化率同河北省燕太片區(qū)財(cái)政扶貧支出效率呈顯著正相關(guān)。從回歸系數(shù)上可以看出,城鎮(zhèn)化率對財(cái)政扶貧支出效率的影響相對較大,說明河北省燕太片區(qū)城鎮(zhèn)化對財(cái)政扶貧支出效率的提升起到較為明顯的效果。城鎮(zhèn)化能夠有效帶動貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),而通過基礎(chǔ)設(shè)施扶貧能夠提高片區(qū)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出和社會產(chǎn)出,從而提高片區(qū)財(cái)政扶貧支出效率。

四、結(jié)論與建議

(一)研究結(jié)論

1.整體來看,河北省燕太片區(qū)財(cái)政扶貧支出效率還有待提升。從Malmquist指數(shù)及分解來看,自精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施后,河北省燕太片區(qū)財(cái)政扶貧支出效率呈下降趨勢,而技術(shù)進(jìn)步則是主要影響因素;規(guī)模效率是影響河北省燕太片區(qū)財(cái)政扶貧支出技術(shù)效率的重要因素。因此,河北省燕太片區(qū)財(cái)政扶貧支出結(jié)構(gòu)還有待優(yōu)化,需要調(diào)整財(cái)政扶貧資金的使用方向,創(chuàng)新資金使用方式,提升資金的使用效率。

2.個(gè)別縣區(qū)間的財(cái)政扶貧支出效率差異較大。從超效率DEA 分析結(jié)果來看,效率值最高的圍場縣(1.058)同效率值最低的陽原縣(0.596)之間的效率差距達(dá)到0.462;從地域分布來看,低效率縣區(qū)主要分布于張家口,且三個(gè)地區(qū)內(nèi)部各縣區(qū)的財(cái)政扶貧支出效率差異也較大,呈擴(kuò)大趨勢。這種較大的效率差距不利于地區(qū)間的均衡發(fā)展。

3.環(huán)境因素對河北省燕太片區(qū)財(cái)政扶貧支出效率的影響較為明顯。河北省燕太片區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府財(cái)力、第三產(chǎn)業(yè)比重以及城鎮(zhèn)化水平都同財(cái)政扶貧支出效率呈正相關(guān)關(guān)系,其中第三產(chǎn)業(yè)比重與城鎮(zhèn)化水平的相關(guān)系數(shù)較大。

(二)對策建議

1.強(qiáng)化財(cái)政扶貧資金監(jiān)管,提高財(cái)政扶貧政策運(yùn)行效率。首先,創(chuàng)新片區(qū)財(cái)政扶貧方式,通過財(cái)政扶貧政策的引導(dǎo),促進(jìn)扶貧資金來源多元化和扶貧方式多樣化。其次,適度增加財(cái)政扶貧支出,促進(jìn)財(cái)政扶貧規(guī)模效益最大化;進(jìn)一步提升財(cái)政扶貧政策管理水平,實(shí)現(xiàn)從資金撥付到使用環(huán)節(jié)的全方位監(jiān)管,強(qiáng)化財(cái)政扶貧政策在不同地區(qū)間的適應(yīng)性,減少政策運(yùn)行產(chǎn)生的社會摩擦,提升財(cái)政扶貧支出的整體運(yùn)行效率。

2.進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政扶貧資金支出結(jié)構(gòu),因地制宜發(fā)展地區(qū)優(yōu)勢項(xiàng)目。根據(jù)各縣區(qū)財(cái)政扶貧支出效率的差異程度,深入分析低效率縣區(qū)存在的政策性與地區(qū)性原因,并在適度提高資金支出的基礎(chǔ)上,更加側(cè)重對其財(cái)政扶貧支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整。從實(shí)證結(jié)果來看,第三產(chǎn)業(yè)比重的提高能夠顯著促進(jìn)片區(qū)財(cái)政扶貧支出效率的提升,因此財(cái)政扶貧資金應(yīng)更加側(cè)重產(chǎn)業(yè)扶貧支出,通過發(fā)展地區(qū)特色產(chǎn)業(yè),帶動實(shí)現(xiàn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)融合,有效提升財(cái)政扶貧支出效率。對于張承地區(qū)來說,可以以旅游扶貧為發(fā)展契機(jī),在保護(hù)環(huán)境的同時(shí),通過旅游業(yè)增加地區(qū)就業(yè)機(jī)會,提高地區(qū)財(cái)政收入,進(jìn)一步提升財(cái)政扶貧支出效率;對于保定地區(qū)來說,注重發(fā)展貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè),將唐縣的特色美食產(chǎn)業(yè)、淶水縣民俗文化產(chǎn)業(yè)以及淶源縣的紅色旅游產(chǎn)業(yè)融入產(chǎn)業(yè)扶貧當(dāng)中。

3.進(jìn)一步推進(jìn)河北省燕太片區(qū)城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化水平的提高能夠有效提升財(cái)政扶貧支出效率。因此,首先,應(yīng)構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的減貧管理體制,促進(jìn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間的均衡流動;優(yōu)化城鄉(xiāng)公共資源配置,提升城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)水平,推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。其次,強(qiáng)化易地扶貧搬遷后續(xù)財(cái)政幫扶工作,通過易地扶貧搬遷人口就業(yè)培訓(xùn)、搬遷產(chǎn)業(yè)引進(jìn)等幫扶政策實(shí)現(xiàn)預(yù)期增收效益。最后,財(cái)政扶貧支出進(jìn)一步向健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化配套措施傾斜,逐步實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)基本公共服務(wù)全覆蓋。

4.構(gòu)建河北省燕太片區(qū)財(cái)政扶貧長效機(jī)制。2020年3月河北省貧困縣全部出列,脫貧攻堅(jiān)任務(wù)圓滿完成,如何實(shí)現(xiàn)脫貧效果的可持續(xù)將成為相對貧困時(shí)期的重要任務(wù)。因此,要著力構(gòu)建河北省燕太片區(qū)財(cái)政扶貧長效機(jī)制。首先,強(qiáng)化后續(xù)財(cái)政扶貧資金支出,提升貧困人口的可持續(xù)脫貧能力。構(gòu)建片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施支出的持續(xù)增長機(jī)制,實(shí)施農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施鞏固工程,保證片區(qū)人口物質(zhì)資本的持續(xù)增長;強(qiáng)化片區(qū)人力資本投入,增加片區(qū)教育和就業(yè)培訓(xùn)投入,提高片區(qū)人口的文化素質(zhì),增強(qiáng)其脫貧意識和自我發(fā)展能力;拓展農(nóng)村地區(qū)公益性崗位,進(jìn)一步提高崗位數(shù)量和待遇,適時(shí)實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域公益崗位就業(yè)。其次,創(chuàng)新脫貧成效考核評估機(jī)制,增強(qiáng)評估的長效導(dǎo)向功能,適度增加脫貧人口發(fā)展能力、生活保障水平等長效性指標(biāo);針對財(cái)政扶貧項(xiàng)目,具體設(shè)計(jì)項(xiàng)目長期效果考核指標(biāo)和驗(yàn)收制度,增強(qiáng)扶貧項(xiàng)目脫貧效果的可持續(xù)性。最后,構(gòu)建片區(qū)動態(tài)監(jiān)測與戰(zhàn)略全局性穩(wěn)固脫貧長效機(jī)制。在技術(shù)層面,對已脫貧人口實(shí)施動態(tài)監(jiān)測管理,重點(diǎn)監(jiān)測脆弱性貧困人口的生產(chǎn)生活狀況,及時(shí)識別返貧人口并進(jìn)行針對性扶持;從戰(zhàn)略層面,延續(xù)精準(zhǔn)扶貧政策,構(gòu)建邊緣人口防返貧機(jī)制,做到“摘帽不摘監(jiān)管”,同時(shí)發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè),為片區(qū)穩(wěn)固脫貧提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和持久動力,實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧到鄉(xiāng)村振興的平穩(wěn)過渡。