陳柳蓉 王 婧

一、引言

紅色旅游政策是政府根據(jù)時代背景，為實現(xiàn)一定目標制定的，對紅色旅游業(yè)的形成、目標、要素進行不同程度的調(diào)控。在不同歷史時期，紅色旅游發(fā)展的階段與目標不同，主體對紅色旅游的功能訴求和發(fā)展目標等認識理解也有變化，由此調(diào)整干預(yù)程度與方式，制定相應(yīng)政策。

作為文化產(chǎn)業(yè)的紅色旅游事關(guān)意識形態(tài)和身份認同，這也使得紅色旅游區(qū)別于其他類型旅游、紅色旅游政策尤為重要的鮮明特征，研究紅色旅游政策更具獨特意義。一方面，各國關(guān)注紅色旅游或文化產(chǎn)業(yè)的意識形態(tài)屬性和思想教育功能。2020 年9 月，習(xí)近平總書記赴湖南省考察，了解當?shù)亻_展紅色旅游和紅色教育情況，強調(diào)湖南要充分運用紅色資源，講好紅色故事。放眼國外，20世紀70年代法國提出“文化例外”，主張國家在文化建設(shè)中的主導(dǎo)，在國際貿(mào)易中“特殊對待”文化產(chǎn)品，因文化支撐著法國的國家認同[1](P89)。

另一方面，國內(nèi)外學(xué)者也都在文化產(chǎn)業(yè)承載的意識形態(tài)和身份認同上達成一致，指向紅色旅游政策研究的急迫性。胡惠林教授認為意識形態(tài)“極大地影響和塑造人類社會與國家行為，意識形態(tài)安全是現(xiàn)代國家發(fā)展中一切安全問題發(fā)生構(gòu)成的重要原因。”[2]（P5）在復(fù)雜的時代背景下，各國思想文化交流活躍，國家意識形態(tài)治理面臨深刻挑戰(zhàn)，亟需鞏固文化自信，強化身份認同。紅色旅游寓教于樂，作為文化產(chǎn)業(yè)“文化屬性、文化功能表現(xiàn)為一個國家和民族文化身份和文化認同，因此也成為國家主權(quán)的重要象征和重要內(nèi)容”[3](P63)。凱文·馬爾卡希比較多國不同歷史背景下文化政策目的與效果的差異，“始終強調(diào)身份認同的重要意義”[1](P1)。他認為，文化界定國民身份和個人價值，是公共政策的核心要素，文化政策涵蓋政治、身份、文化等，“訴求都指向以文化策略構(gòu)建國家認同”[4](P63)。分析墨西哥案例時，馬爾卡希提出“文化重申（Cultural Reassertion）”，著重于“對傳統(tǒng)的再發(fā)明”，通過傳達故事、符號等，調(diào)動根植于族群經(jīng)驗和文化認同的公共文化，進而產(chǎn)生并重塑個人身份認同。紅色旅游是對傳統(tǒng)歷史文化的再挖掘、再發(fā)明，紅色基因意涵社會共性，重塑人民對紅色文化和國家身份的認同，在面對其他文化同質(zhì)力量時，也能“保持顯著的彈性、調(diào)適的能力及創(chuàng)造性的適應(yīng)力”[4](P67)，增強國家凝聚力、向心力。因此，紅色旅游的文化認同價值對維護意識形態(tài)和文化安全、國家身份認同等有重要作用；紅色旅游政策與意識形態(tài)和身份認同關(guān)系更為緊密，離不開政策扶持，有重大研究意義。

我國紅色旅游的形成與進步，離不開相關(guān)政策給予指導(dǎo)扶持?？v觀我國的紅色旅游政策史，在國家層面首次倡導(dǎo)紅色旅游是在2004 年2 月《關(guān)于進一步加強和改進未成年人思想道德建設(shè)的若干意見》（中發(fā)〔2004〕8 號），著眼于紅色旅游的政治功能，奠定紅色旅游政治價值主導(dǎo)的基礎(chǔ)。中共十九大“不忘初心、牢記使命”的號召，重點教育引導(dǎo)黨員干部傳承紅色基因，一定程度上帶動紅色旅游的熱度。《2018 年上半年旅游經(jīng)濟主要數(shù)據(jù)報告》顯示，紅色旅游重點城市及經(jīng)典景區(qū)共接待游客4.84 億人次，同比增長4.83%，為國內(nèi)旅游人數(shù)的17.13%，實現(xiàn)旅游收入2524.98 億元，同比增長5.73%，為國內(nèi)旅游收入的10.32%。紅色旅游發(fā)展繁榮，應(yīng)引起足夠的學(xué)術(shù)關(guān)注。

除此之外，我國紅色旅游研究成果較豐贍，聚焦于區(qū)域性研究、政治功能探討、產(chǎn)業(yè)要素分析等；紅色旅游政策研究主要有劉潔[5](P1)、劉紅梅和冀陳偉[6](P88)等成果，具有奠基性和啟發(fā)性。然而學(xué)者們對紅色旅游政策涉獵甚少，理論基礎(chǔ)有待進一步夯實；僅運用定性研究方法，定量研究尚不足，紅色旅游政策研究有待繼續(xù)深化。

紅色旅游兼?zhèn)湔巍⒔?jīng)濟和社會效益。首先，紅色旅游源于革命、建設(shè)、改革的各歷史時期遺存的紀念地或標志物，意識形態(tài)屬性與生俱來；推動旅游目的地的經(jīng)濟增長、財政收入增加、居民收入提高和就業(yè)機會增多，有“扶貧”作用[7](P60)；形塑紅色記憶，增強歸屬感和凝聚力，求同存異促進全球互信和交流[8](P35)。紅色旅游政策必須在場。紅色旅游的三項效益，與吉姆·麥圭根的文化政策話語對應(yīng)：為國家意志背書的國家話語、強調(diào)市場與效率的市場話語、注重文化與交流的市民話語；三者立場目的不同，但相互滲透競逐，總體對立統(tǒng)一[9](P15)，“決定著動因和主體、生產(chǎn)者、消費者、市民和中介在文化領(lǐng)域的話語空間里所處的地位。”[10]（P47）紅色旅游政治效益突出的獨特性以及三項效益的對立統(tǒng)一，使其政策話語力量的平衡問題更值得關(guān)注，因此可將文化政策話語作為紅色旅游政策分析的理論基礎(chǔ)。

近年來，政策文件量化研究愈受政策科學(xué)界的重視，尤其是中國公共政策原始文獻數(shù)據(jù)的收集與分析[11](P139)。我國旅游政策的量化研究一直處于探索階段，以唐曉云[12](P15)、韋俊峰等[13](P84)、胡北明和黃俊[14](P63)的研究為代表，從政策數(shù)量、內(nèi)容、類型、目標、工具、力度等多維研究旅游政策，剖析演化歷程，對本研究亦有重大借鑒意義。

基于以上現(xiàn)實背景、現(xiàn)有文獻和理論基礎(chǔ)，本文以2004 年為起點，結(jié)合文化政策話語，從量化的角度對現(xiàn)有國家層面的政策進行摸查梳理，分析政策話語的分布，總結(jié)紅色旅游政策在各時期如何調(diào)整國家、市場、市民在話語空間中的地位以及利益關(guān)系，由此概括出紅色旅游政策的演進特征與經(jīng)驗，進一步豐富相關(guān)研究，也展望未來紅色旅游政策的制定走向，更好更快地實現(xiàn)紅色旅游發(fā)展的目標。

二、研究方法與數(shù)據(jù)來源

本文在文化政策話語的視域下，運用內(nèi)容分析法和政策文獻計量法，通過政策編碼、內(nèi)容分類、詞頻統(tǒng)計等，利用ROST CM6軟件，從政策數(shù)量、主題、工具、頒布主體、目標、效力和關(guān)鍵政策文本的高頻詞等角度量化分析紅色旅游政策文本。

根據(jù)主題，在國家相關(guān)部委及各權(quán)威政策數(shù)據(jù)庫網(wǎng)站①，篩選國家層面頒布的標題或全文中包含“紅色旅游”的政策文件作為樣本，以首次在國家層面倡導(dǎo)發(fā)展紅色旅游的《關(guān)于進一步加強和改進未成年人思想道德建設(shè)的若干意見》（2004年）為起點，截至2019年12月，構(gòu)建58份政策文件組成的樣本庫。

首先，將樣本分為兩類：一是8份紅色旅游專項政策，包括綱領(lǐng)性宏觀系列政策和產(chǎn)業(yè)要素政策；二是紅色旅游相關(guān)政策，包括旅游專項政策、促進地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的政策、相關(guān)產(chǎn)業(yè)和文化政策。其次，一方面，分析綱領(lǐng)性宏觀系列政策，以內(nèi)容分析法，統(tǒng)計文化政策話語詞匯的詞頻，結(jié)合其他政策，勾畫政策話語的整體面貌。系列政策的綱領(lǐng)性和連續(xù)性，使詞頻統(tǒng)計的內(nèi)容分析有科學(xué)性。另一方面，建立編碼表進行編碼②，運用政策文獻計量法，從主體、力度、目標等量化統(tǒng)計，得出政策效力，劃分階段總結(jié)特征。共編碼103個。最后，結(jié)合我國紅色旅游政策的演進態(tài)勢，剖析現(xiàn)狀與問題，提出建議。具體可見圖1。

圖1 研究流程圖

三、紅色旅游政策掃描：結(jié)構(gòu)與文化政策話語分布

（一）紅色旅游政策數(shù)量結(jié)構(gòu)分析

從政策文本的年度分布可以看出各時期政府對其重視程度及變化?？傮w而言，政策波動增加，我國對紅色旅游日漸重視。從歷時性統(tǒng)計看，紅色旅游政策呈現(xiàn)波動增加的趨勢，年均3.6 份，2008—2009、2016—2018 年效力高于均值。2018 年為紅色旅游政策出臺最多的年份。2004—2007 年紅色旅游政策頒布較少，2008年—2014年政策數(shù)量持續(xù)下滑，后觸底反彈，數(shù)量增長較多。

圖2 2004—2019年紅色旅游政策數(shù)量年份分布統(tǒng)計圖

大多數(shù)學(xué)者認為，從政策的形式和主體可窺見政策力度。總體而言紅色旅游政策力度較高。從政策形式來看，我國紅色旅游政策以政策級別較高的意見為主，總計27份，占樣本近半比例；其次是通知，共21份。其余形式少之又少。

基于國家行政權(quán)力結(jié)構(gòu)和政策主體的權(quán)力級別，將樣本分為5類（如表1）。共涉及45個主體；國務(wù)院部委制定頒布的政策最多，各占三分之一左右，后者中原文化部、國家旅游局以及2018年組建的文化和旅游部參與16份政策制發(fā)，占部門規(guī)范性文件的75%；中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳、國務(wù)院辦公廳制發(fā)18 份，占30.03%?？偨Y(jié)可得：一是多部門主體參與政策制發(fā)，符合紅色旅游涉及領(lǐng)域多的特點；二是主要主體為國務(wù)院、原文化部、國家旅游局及現(xiàn)文化和旅游部；三是中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳發(fā)揮提綱挈領(lǐng)和大局規(guī)劃的作用。盡管法律中并未明確提到紅色旅游，但是《旅游法》《文物保護法》等法律使紅色旅游建設(shè)運行有法可依。

圖3 2004—2019年紅色旅游政策形式統(tǒng)計圖

表1 2004—2019年紅色旅游政策制定頒布主體與力度標準

政策文件的主題內(nèi)容可反映側(cè)重領(lǐng)域。結(jié)合樣本與唐曉云的研究[12](P66)，將樣本分為兩大類：紅色旅游專項政策和紅色旅游相關(guān)政策（見表2）。紅色旅游專項政策僅8份，其中3份綱領(lǐng)性宏觀系列政策基本覆蓋考察時間段，產(chǎn)業(yè)要素政策占優(yōu)；相關(guān)政策中以旅游專項政策居多，地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展政策較多，占22.41%?？偨Y(jié)可得：其一，紅色旅游專項政策注重人民群眾的旅游體驗，但總體對紅色旅游的針對性有待加強；其二，目的之一在于激發(fā)消費和投資潛力，促進就業(yè)，發(fā)揮綜合效益。

表2 2004—2019年紅色旅游政策主題內(nèi)容統(tǒng)計表

政策工具是政府用來實現(xiàn)具體管理與治理目標的途徑、手段與措施，其選擇影響目標的實現(xiàn)。當前研究多采用豪利特和拉梅什（Howlett& Ramesh）的分類標準，按照國家介入的強制性程度，將政策工具分為強制性、自愿性和混合性工具[15](P32-33)。因地制宜，國內(nèi)學(xué)者進一步創(chuàng)造性地細分如下：結(jié)構(gòu)式強制工具特點在于自上而下和權(quán)威；契約式經(jīng)濟工具以契約為基礎(chǔ)，相對靈活高效；互動式影響工具則是基于影響力的管理[13](P84)[16](P53)。

結(jié)合樣本特點，將三類政策工具細分為12 種（見表3），以對應(yīng)政策話語。標準規(guī)范、目標規(guī)劃、組織機構(gòu)與制度建設(shè)、政策試點與示范建設(shè)、輿論工具等，劃歸紅色旅游發(fā)展的目標、文化導(dǎo)向、發(fā)展環(huán)境等，為國家話語；強制性較弱的稅收優(yōu)惠、財政投入、金融支持、交流合作、完善市場等，盡量發(fā)揮市場作用，蘊含市場話語；而基礎(chǔ)建設(shè)、人才培養(yǎng)直接提高文化產(chǎn)品質(zhì)量，保障公民文化權(quán)利，是市民話語的言說。需要指出的是，紅色旅游政策樣本中既有宏觀性也有聚焦性政策，各項信息量各異，因此一個編碼可能對應(yīng)多個工具。

表3 2004—2019年紅色旅游政策工具統(tǒng)計表

由上表可得，紅色旅游政策以結(jié)構(gòu)式強制工具占主導(dǎo)，其中又有超過一半的目標規(guī)劃工具，重思想教育和產(chǎn)品規(guī)劃開發(fā)。契約式經(jīng)濟工具和互動式影響工具較少?？偨Y(jié)得出：一是政策工具較多元，三大類下種類數(shù)相當；二是結(jié)構(gòu)式強制工具過多，對紅色旅游發(fā)展的目標規(guī)劃較豐富，需適當增加紅色旅游相關(guān)標準規(guī)范；三是缺少更靈活有效的政策工具，尤其是財稅和市場。

從文化政策話語角度來看，80 個政策工具蘊含國家話語，僅13 個體現(xiàn)市場話語。因此，國家話語占絕對優(yōu)勢，將政治目標和市場秩序的把控制于首位；市場話語微乎其微，難以發(fā)揮市場能動性；在此背景下，市民話語相對居重要地位。

（二）紅色旅游政策總體高頻詞統(tǒng)計

《全國紅色旅游發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》，按時間分為一期、二期、三期）是每五年紅色旅游發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。為把握紅色旅游政策發(fā)展全貌，借鑒陳振明等[11]的研究，聚焦《規(guī)劃綱要》，歸納總體及各自的高頻詞，結(jié)合其他政策分析。

將一、二、三期《規(guī)劃綱要》匯總，共計字符6063個，剔除缺乏研究意義詞匯，按頻數(shù)高低排序，結(jié)合語境，將詞頻在8以上的分為“國家話語”、“市場話語”、“市民話語”高頻詞（如表4）。

表4 三份《規(guī)劃綱要》文化政策話語高頻詞與百分比統(tǒng)計表

國家話語高頻詞占比最高，政治目標是紅色旅游的評價標準，其文化導(dǎo)向為社會穩(wěn)定、市場監(jiān)管與維護秩序。

國家話語主要有四：其一，指導(dǎo)思想為社會主義、愛國主義，這也是其評價標準；其二，主要內(nèi)容為通過維護設(shè)施和開展活動等，反映中國共產(chǎn)黨的革命歷史；其三，政治目標在于傳承革命歷史思想文化，弘揚愛國主義與革命精神，深化共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政的必然性與合法性；其四，旅游部門承擔(dān)市場監(jiān)管責(zé)任。這是由紅色旅游的定義決定的：“以中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民在革命和戰(zhàn)爭時期建樹豐功偉績所形成的紀念地、標志物為載體，以其所承載的革命歷史、革命事跡和革命精神為內(nèi)涵，組織接待旅游者開展緬懷學(xué)習(xí)、參觀游覽的主題性旅游活動?！雹酆w較多國家話語高頻詞。

市場話語勢微，有很大拓展空間。市場話語高頻詞占比最少。這是由于紅色旅游的意識形態(tài)屬性，導(dǎo)致市場資源配置可能出現(xiàn)較多的失靈；同時，承載革命歷史與精神內(nèi)涵，要求國家話語占主導(dǎo)，市場話語雖存在，但始終無法壯大。

盡管如此，市場話語仍提供產(chǎn)業(yè)發(fā)展方法論的借鑒。一方面，要遵循旅游產(chǎn)業(yè)的基本規(guī)律，以經(jīng)營管理的理念，建設(shè)產(chǎn)業(yè)運作體系。另一方面，搭建社會各界參與發(fā)展、監(jiān)督建設(shè)的平臺，積極調(diào)動社會各方力量，通過公益性社會團體、社會組織發(fā)揮作用，形成政府主導(dǎo)、市場運作、社會參與的良性發(fā)展格局。

紅色旅游政策也強調(diào)人民群眾，保障發(fā)展質(zhì)量，重視紅色旅游社會效應(yīng)，市民話語在國家話語主導(dǎo)背景中居重要地位。相關(guān)高頻詞14個，與國家話語相當。

表4表明：第一，要求貼近生活、人民，豐富文化生活，引導(dǎo)社會教育人民；第二，規(guī)劃開發(fā)紅色旅游景區(qū)等產(chǎn)品，形成精品線路體系，重視景區(qū)的基礎(chǔ)建設(shè)完善、配套管理的規(guī)范化與水平提升；第三，增強綜合效益，推動革命老區(qū)的經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

四、紅色旅游政策計量：文化政策話語的階段性

（一）紅色旅游政策計量標準

1.紅色旅游政策效力

政策效力是政策影響力的重要體現(xiàn)。但是，頒布部門機構(gòu)級別越高，其政策目標相對較為模糊，而對政策目標賦分時主要考慮其內(nèi)容的主體性和明確性，因此政策力度與政策目標的疊加效果能夠較為準確地反映出紅色旅游政策的實際影響力[17](P97)。

根據(jù)政策編碼結(jié)果，量化分析各章節(jié)條款的力度和目標，用以下公式得效力。

其中，PMGi為第i 年紅色旅游政策效力的整體情況，i 為政策發(fā)布的某一年份；N 為第i 年出臺的政策條款總數(shù)；j為第i年頒發(fā)的第j份政策。m為某份政策各項條款的政策目標平均得分，p則是某份政策的力度。

政策力度（power）為該項政策的影響力和法律效力，一般而言，政策頒布的主體在我國行政級別越高，力度越大。主要參考國務(wù)院《規(guī)章制定程序條例》，借鑒王薇和余玲艷的研究[18](P53)，按表1政策力度衡量標準對政策賦值1-5。由結(jié)果可知，樣本中中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳參與制定頒布的在六成以上，多數(shù)政策力度為4-5，平均政策力度為3.59，整體力度較高。

政策目標（goal）用于評估政策目標的可量化程度，量化程度越高，表述語氣越強，得分就越高。結(jié)合樣本特征，參考曹玉梅等[19](P65)、羋凌云和楊潔[20](P653)的研究，得到本研究政策目標賦值標準（見表5）。每份政策的章節(jié)條款目標加總平均后，為該政策的整體政策目標得分。

表5 2004—2019年紅色旅游政策目標賦值標準

政策目標的統(tǒng)計結(jié)果發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)紅色旅游政策的政策目標較為宏觀模糊，少有清晰可量化的目標提出。僅有5 個政策編碼為5；66.02%目標得分為1，僅表述政策愿景。這與我國的紅色旅游政策起步晚有關(guān)。

2004—2019 年“整體政策效力”平均值為18.44。為把握該年份政策效力的平均水平，歷時性統(tǒng)計平均政策效力（見圖4）。結(jié)合平均政策效力，劃分紅色旅游政策階段。

圖4 2004—2019年紅色旅游政策效力統(tǒng)計圖

2.紅色旅游政策分篇高頻詞匯統(tǒng)計

《規(guī)劃綱要》的內(nèi)容總結(jié)前一時期紅色旅游建設(shè)狀況，勾畫下一階段側(cè)重點，指導(dǎo)其他政策的制定實施；同時覆蓋所有樣本，且與根據(jù)政策效力劃分政策演進階段基本一致。由此，分析演進階段時，同時分別統(tǒng)計《規(guī)劃綱要》高頻詞，重點分析百分比在0.15%以上的文化政策話語指向詞匯（見表7、9、11，由于篇幅限制，此處僅展示前30位）。對比各《規(guī)劃綱要》分析變化，可得出我國在該階段如何理解紅色旅游，把握發(fā)展重點。

（二）緩慢萌芽：國家話語把握絕對方向（2004—2007年）

胡惠林指出，文化政策是國家文化意志的集中表現(xiàn)：“文化政策是文化的政治表現(xiàn)形態(tài)，是國家形態(tài)下人類有意識的、自覺的文化統(tǒng)治行為和文化政治行為，反映的是一定階級的文化利益、愿望、要求和目的”。[21](P3)國家話語最直接言說國家意志，紅色旅游政策的國家話語勢必擁有完全主導(dǎo)地位。

2004—2007 年政策數(shù)量少，年均頒布1.25 份，為緩慢萌芽期。從主題內(nèi)容來看，該階段有綱領(lǐng)性宏觀系列政策、產(chǎn)業(yè)要素政策和相關(guān)產(chǎn)業(yè)和文化政策。政策條款的平均效力非常高，2004 年達歷史峰值，因為多高級別主體頒布政策，整體政策目標較具體，表明紅色旅游受重視，以清晰目標勾畫藍圖，且將其視為文化等其他領(lǐng)域的部分。結(jié)構(gòu)式強制工具占主導(dǎo)；有一定的市場話語政策工具，但效力弱；市民話語政策工具僅1項，表明三種文化政策話語都存在，但紅色旅游受國家話語主導(dǎo)，是國家意志的絕對表現(xiàn)；市場話語相對微弱；市民話語幾乎失聲。

綜上，初期四年盡管紅色旅游政策處于緩慢萌芽狀態(tài)，但是紅色旅游開始受關(guān)注，被視為文化等其他領(lǐng)域的部分；三種話語兼?zhèn)洌瑖以捳Z把握絕對方向，居決定性地位，且此后愈發(fā)穩(wěn)固。

表6 2004—2007紅色旅游政策特征統(tǒng)計表

一期《規(guī)劃綱要》也體現(xiàn)文化政策話語。其執(zhí)行期覆蓋緩慢萌芽時期，有突破性意義，明確紅色旅游的重要性和必要性，勾畫總體任務(wù)布局，在把握方向的前提下奠定堅實基礎(chǔ)。

統(tǒng)計分析其話語高頻詞可知，三種話語兼?zhèn)洌^完備考慮政治、市場、市民的話語空間。與其他政策相比，一期《規(guī)劃綱要》中市民話語較為突出，如要求建設(shè)紅色旅游配套的順暢交通體系。國家話語高頻詞占絕對優(yōu)勢，國家意志把握方向，如強調(diào)“有利于加強和改進新時期愛國主義教育”③，關(guān)注“紅色旅游區(qū)”的“主題形象”，以及“共產(chǎn)黨”的重要地位，提供方向性指導(dǎo)。

表7 一期《規(guī)劃綱要》文化政策話語高頻詞詞頻與百分比統(tǒng)計表

（三）穩(wěn)定布局：市場話語凸顯經(jīng)濟效益（2008—2015年）

市場話語強調(diào)市場在資源配置中起決定性作用，實現(xiàn)資源配置效率和經(jīng)濟效益最大化。文化政策市場話語的自洽性在于市場能更有效率地滿足市民的文化需求，提高經(jīng)濟發(fā)展水平，從而實現(xiàn)國家穩(wěn)定[22](P30)。

此階段跨時較長，政策數(shù)量最多，年均頒布3.5 份，為穩(wěn)步布局期。然而平均效力下滑，原因在于目標宏觀模糊的政策條文大增，占絕大部分，雖然主體更集中于高等級，但政策實際影響力小。近85%的地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展政策都在此時期頒布，旅游專項政策和相關(guān)產(chǎn)業(yè)和文化政策次之，旨在提高經(jīng)濟效益，帶動人民脫貧致富。與前一時期相比，政策工具更為豐富，結(jié)構(gòu)式強制工具比例穩(wěn)定，契約式經(jīng)濟工具和互動式影響工具大幅增加，因此國家話語地位穩(wěn)固，市場話語和市民話語也得到較大提升，尤其是運用財政投入、金融支持等工具，讓市場發(fā)揮更大作用，加快基建，實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟效益。

綜上，2008年起穩(wěn)步布局，強調(diào)提高經(jīng)濟效益，刺激貧困地區(qū)經(jīng)濟，但政策影響力??；國家話語地位雖占主導(dǎo)，但略有讓位于市場話語和市民話語，兩者皆為實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟效益。

表8 2008—2015紅色旅游政策特征統(tǒng)計表

二期《規(guī)劃綱要》印證并補充了上述分析結(jié)果。其執(zhí)行時間都在此階段，明確提出產(chǎn)業(yè)化發(fā)展方向，挖掘建設(shè)力量，開始側(cè)重科學(xué)發(fā)展紅色旅游，創(chuàng)新擴大發(fā)展面，體現(xiàn)政策制定者結(jié)合實際的深度思考。

對比表7、9、11，二期《規(guī)劃綱要》的市場話語高頻詞的比例最高，市場話語相對凸顯，國家話語有一定讓位。例如提出要堅持產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展方向，“積極支持符合條件的項目單位通過銀行貸款、企業(yè)上市或發(fā)行企業(yè)債券等渠道籌措資金”④。總體而言，該政策要求在政府主導(dǎo)下，形成紅色旅游市場運作、社會各方力量參與的格局，強調(diào)市場的作用，突出效率。

同時，二期《規(guī)劃綱要》將宣傳工作和改革創(chuàng)新提高至工作重點，體現(xiàn)市場話語和市民話語。二期《規(guī)劃綱要》新增“宣傳”和“創(chuàng)新”兩個高頻詞。例如要求開展紀念活動和節(jié)假日，通過廣告、圖書、宣傳片等，宣傳推廣紅色旅游；熔鑄改革創(chuàng)新為核心的時代精神，增強紅色旅游發(fā)展的活力。

表9 二期《規(guī)劃綱要》文化政策話語高頻詞詞頻與百分比統(tǒng)計表

（四）鞏固成果：市民話語尊重產(chǎn)業(yè)規(guī)律（2016—2019年）

市民話語圍繞市民權(quán)益展開。其存在于紅色旅游政策的合理性在于，市民話語對實現(xiàn)其他話語不可或缺：一方面，實現(xiàn)國家意志在于內(nèi)化到市民大眾，如葛蘭西所言，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的特點是同意，即成功說服其他階級接受自己的政治、文化等，經(jīng)濟效益實現(xiàn)也離不開市民支持；另一方面，市民話語維護市民文化權(quán)利，中和政治與經(jīng)濟的斗爭，排斥操控，是對文化價值的復(fù)歸。

2016—2019 年年均頒布6 份政策以上，政策快速增加。半數(shù)以上為旅游專項政策，其次為相關(guān)產(chǎn)業(yè)和文化政策，真正將紅色旅游視為旅游產(chǎn)業(yè)，尊重旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)律。結(jié)構(gòu)式強制工具進一步增加，組織機構(gòu)和制度建設(shè)工具較多；市場話語政策工具雖然數(shù)量增長，但占比仍較低；蘊含市民話語的工具仍然較多。因此國家話語地位持續(xù)提升，強調(diào)組織制度建設(shè)，維持秩序與環(huán)境；市場話語仍然遭到國家話語的擠壓；市民話語維持較高話語權(quán)，提升公民的紅色旅游體驗。但平均效力低下，主要是由于政策力度低的低級別部門政策增加，政策目標仍然不夠清晰。

2016—2020 年是我國的“十三五”規(guī)劃時期，是全面建成小康社會決勝階段。自2016 年頒布三期《規(guī)劃綱要》起，紅色旅游政策快速增加，政策主體逐漸把紅色旅游置于旅游產(chǎn)業(yè)，尊重規(guī)律，鞏固發(fā)展成果，但需要明確目標提升效力；國家話語強調(diào)組織制度建設(shè)，一定程度上擠壓市場話語，市民話語則維持較高話語權(quán)。

表10 2016—2019年紅色旅游政策特征統(tǒng)計表

與前兩份相比，此《規(guī)劃綱要》體現(xiàn)市民話語的成長，注重監(jiān)督檢查解決問題，提高發(fā)展水平，總體旨在反思過去、發(fā)現(xiàn)問題、著手解決、鞏固成果。

一方面，市民話語的高頻詞比例大幅增漲，多次提及景區(qū)微觀要素，注重市民文化權(quán)利，要求提升質(zhì)量和文化體驗，發(fā)揮社會效應(yīng)。此《規(guī)劃綱要》最鮮明地提出，要充分發(fā)揮社會、部門、各地監(jiān)督檢查作用，整治亂象；此外，關(guān)注微觀的講解、陳列等。如“提升紅色旅游經(jīng)典景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件和服務(wù)水平件”⑤，有效提升紅色旅游規(guī)范化水平，且倡導(dǎo)文化部門推動紅色旅游與公共文化服務(wù)有機結(jié)合。另一方面，對比三種文化政策話語高頻詞的比例，市場話語再度遭到國家話語擠壓。市場話語高頻詞僅“社會”“參與”“機構(gòu)”，比例達到最低。

同時，政策與時俱進，出現(xiàn)新高頻詞“機構(gòu)”“信息”與“技術(shù)”，支持社會參與有新轉(zhuǎn)向。如“鼓勵商業(yè)銀行、政策性銀行和開發(fā)性金融機構(gòu)對符合條件的紅色旅游項目給予貸款支持”⑤；倡導(dǎo)使用信息技術(shù)，發(fā)展智慧旅游。這主要是由信息技術(shù)的良好發(fā)展和強大功能決定的。

表11 三期《規(guī)劃綱要》文化政策話語高頻詞詞頻與百分比統(tǒng)計表

五、研究結(jié)論與展望

紅色旅游事關(guān)我國意識形態(tài)安全、文化安全等，其形成與發(fā)展，離不開相關(guān)政策的指導(dǎo)與扶持。紅色旅游迅猛發(fā)展，思想文化交流之頻繁前所未有，卻也給國家意識形態(tài)治理帶來深刻挑戰(zhàn)，對“認同”的召喚與增強刻不容緩。紅色旅游事關(guān)意識形態(tài)和身份認同，從多國政策可見對紅色旅游或文化產(chǎn)業(yè)的重要性特殊性的深刻認識。國內(nèi)外學(xué)者也在文化產(chǎn)業(yè)承載的意識形態(tài)和身份認同上達成一致，指向紅色旅游政策研究的急迫性。因此應(yīng)對紅色旅游政策進行針對性研究。

為總結(jié)紅色旅游政策在各時期如何調(diào)整國家、市場、市民三者的地位與利益關(guān)系，總結(jié)規(guī)律與經(jīng)驗，進一步發(fā)揮紅色旅游的綜合效益，本研究建立紅色旅游政策樣本庫，從政策數(shù)量、主題內(nèi)容、工具、主體、目標、效力和關(guān)鍵政策文本的高頻詞等角度進行量化分析，歸納紅色旅游政策的結(jié)構(gòu)與文化政策話語分布，劃分紅色旅游政策演進發(fā)展的階段。分析演變軌跡，我國紅色旅游政策體現(xiàn)出以下特征：其一，紅色旅游發(fā)展愈受重視，政策主體與時俱進，更新具體要求，但政策目標愈發(fā)宏觀模糊，影響力持續(xù)下降；其二，國家對紅色旅游的理解，從一開始思想文化教育等其他領(lǐng)域的部分，轉(zhuǎn)變到后來置于旅游產(chǎn)業(yè)中，體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、市場化運作的思路轉(zhuǎn)變；其三，國家話語始終居主導(dǎo)地位，把握紅色旅游的方向和標準，政策工具使用較為多元，但以強制性工具為主；其四，市場話語曾短暫促使發(fā)揮經(jīng)濟效益，這一點與王婧新時代我國文化產(chǎn)業(yè)政策調(diào)控手段由行政干預(yù)轉(zhuǎn)向市場調(diào)節(jié)的研究發(fā)現(xiàn)一致[23](P72)，遺憾的是市場話語的空間仍狹小，有遭到國家話語的擠壓的趨勢；其五，市民話語勢頭良好，尊重產(chǎn)業(yè)規(guī)律，提高社會與文化效益。

值得肯定的是，政策的指導(dǎo)與扶持促進我國紅色旅游的發(fā)展，但紅色旅游政策仍有失衡之處。在未來，紅色旅游政策可從以下方向用力：第一，頒布具體的法律制度，增加紅色旅游相關(guān)標準規(guī)范，明確量化紅色旅游發(fā)展目標，整治市場亂象，提高政策的效力，更有效地推動紅色旅游地規(guī)范化發(fā)展；第二，更多地使用靈活有效的政策工具，加強政府財政稅收工具使用，讓市場發(fā)揮更大的能動性作用；第三，2018 年深化機構(gòu)改革，文化部和旅游局合并為文化和旅游部，應(yīng)使政策頒布主體可以更為集中，提高政策制定實施效率。

[注 釋]

① 各大權(quán)威政策文件數(shù)據(jù)庫網(wǎng)站主要有中國政府網(wǎng)國務(wù)院政策文件庫（http://www.gov.cn/zhengce/zhengcewenjianku/index.htm）；文化政策圖書館（http://e.cacanet.cn/cpll/index.aspx）、文化產(chǎn)業(yè)政策庫（http://www.ce.cn/culture/zck/）、北大法寶網(wǎng)（https://www.pkulaw.com/）等.

② 具體編碼規(guī)則如下：格式為“政策編號—章節(jié)條款序號”。對于綜合性的宏觀政策文本，選擇其主要任務(wù)、組織實施與保障措施部分等主體內(nèi)容進行編碼；對于側(cè)重紅色旅游團、景點、景區(qū)等的聚焦性的微觀政策文本，則將整份政策作為一個編碼；針對紅色旅游相關(guān)政策文本，摘選出提及“紅色旅游”的部分進行編碼.

③《2004—2010年全國紅色旅游發(fā)展規(guī)劃綱要》.

④《2011—2015年全國紅色旅游發(fā)展規(guī)劃綱要》.

⑤《2016—2020年全國紅色旅游發(fā)展規(guī)劃綱要》.