鐘思瑤 李高

（1.碧江區(qū)委黨校，貴州 銅仁 554300；2.貴州省社會(huì)科學(xué)院，貴州 貴陽 550000）

一、碧江國(guó)家濕地公園立法現(xiàn)狀

作為銅仁市第二批6 個(gè)國(guó)家級(jí)濕地公園——碧江國(guó)家濕地公園，這對(duì)于銅仁主城區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展意義重大。銅仁市將以濕地良好生態(tài)環(huán)境和多樣化濕地景觀資源為基礎(chǔ)，以濕地的科普宣教、濕地功能利用、弘揚(yáng)濕地文化等為主題發(fā)展我市的旅游業(yè)。在濕地公園，春季踏青賞花，夏季觀荷采蓮，秋季采摘百果，隨著季節(jié)的更迭不斷變幻，將成為銅仁旅游業(yè)的“好牌”。

但是，跟全國(guó)其他地方城市濕地公園建設(shè)一樣，銅仁城市濕地公園的建設(shè)也是尚處于起步探索階段，不論是立法立規(guī)，還是總體規(guī)劃或是管理等方面，都有諸多不完善之處。以碧江國(guó)家濕地公園為例，目前僅有《貴州碧江國(guó)家濕地公園總體規(guī)劃（2013－2020）》和《貴州碧江國(guó)家濕地公園管理辦法（試行）》（碧府辦發(fā)﹝2016﹞63號(hào)）兩個(gè)縣級(jí)層面的文件，而這兩個(gè)文件只是屬于部門性質(zhì)的規(guī)章制度，法的效力比較低。因此，如何有效保護(hù)碧江國(guó)家濕地公園，使其濕地功能和效益最大化發(fā)揮，便成為了迫切需要解決的問題。從目前東部發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)于城市濕地公園的立法經(jīng)驗(yàn)來看，制定《碧江國(guó)家濕地公園保護(hù)條例》等法規(guī)性文件則勢(shì)在必行。而其中關(guān)鍵問題在于在于銅仁市、碧江區(qū)決策機(jī)關(guān)與其同級(jí)的立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。

二、制定《條例》的必要性分析

根據(jù)最通行的解釋：條例是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)依照政策和法令而制定并發(fā)布的，針對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)領(lǐng)域內(nèi)的某些具體事項(xiàng)而作出的，比較全面系統(tǒng)、具有長(zhǎng)期執(zhí)行效力的法規(guī)性公文。條例是法的表現(xiàn)形式之一。一般只是對(duì)特定社會(huì)關(guān)系作出的規(guī)定。條例是由國(guó)家制定或批準(zhǔn)的規(guī)定某些事項(xiàng)或某一機(jī)關(guān)組織、職權(quán)等規(guī)范性的法律文件，也是指團(tuán)體制定的章程。它具有法的效力，是根據(jù)憲法和法律制定的，是從屬于法律的規(guī)范性文件，人人必須遵守，違反它就要帶來一定的法律后果。因此，通過立法，使?jié)竦毓珗@行政管理部門以及其他相關(guān)部門之權(quán)與責(zé)，明確其權(quán)責(zé)之內(nèi)涵與外延，使之邊界清晰;明確濕地公園行政管理工作的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)，以及協(xié)調(diào)其與其它相關(guān)部門在濕地管理工作中的權(quán)責(zé)關(guān)系，最大限度地糾正目前濕地管理過程中各部門職能方面的沖突以及因沖突而對(duì)濕地管理帶來的阻滯。

而其中的核心問題則是濕地權(quán)利問題，這是在濕地公園管理開發(fā)與保護(hù)或利用過程中必然廣泛涉及的權(quán)利。濕地權(quán)利就是指公民在開發(fā)和利用濕地資源時(shí)享有的一系列權(quán)益的總稱。濕地權(quán)利作為公民在濕地保護(hù)中的權(quán)利集束，包括濕地的環(huán)境權(quán)、用益物權(quán)以及知情權(quán)等三項(xiàng)權(quán)利。而從立法的角度來看，規(guī)定約束公民對(duì)城市濕地公園行為也是最直接、最有效的方式。因此，制定《碧江國(guó)家濕地公園保護(hù)條例》勢(shì)在必行，意義重大。

三、制定《條例》的原則與具體內(nèi)容設(shè)想

（一）制定《條例》的基本原則

首先是要堅(jiān)持立法的法治原則。立法權(quán)是國(guó)家的最重要權(quán)力之一,國(guó)家生活的民主和人民共同意志的表達(dá)都需要通過立法活動(dòng)予以展示。社會(huì)生活的法律規(guī)范多由立法機(jī)關(guān)向社會(huì)輸入?？梢哉f,立法權(quán)究竟能在多大程度上控制、支配人們的行為,是衡量一個(gè)社會(huì)或者國(guó)家法治化程度的標(biāo)志之一。當(dāng)然，立法活動(dòng)不是隨機(jī)任意的活動(dòng)，也需要法治原則予以約束。具體而言，一是要合憲，二是下位法當(dāng)遵循憲法與上位法，三是不同類、同類以及同一法律文件中，規(guī)范性法律文件不應(yīng)當(dāng)相互齟齬，四是各個(gè)法律部門之間的規(guī)范性法律文件也不應(yīng)捍格，而是當(dāng)相互補(bǔ)充、協(xié)調(diào)。

其次是要堅(jiān)持濕地公園生態(tài)系統(tǒng)的整體性原則。因?yàn)樯鷳B(tài)文明的整體性特征，要求我們?cè)谶M(jìn)行濕地公園立法時(shí)，必須考慮濕地公園法律體系的完整性、系統(tǒng)性，法律制度之間功能發(fā)揮的整體性，全社會(huì)在發(fā)展?jié)竦毓珗@方面的整體推進(jìn)作用。

第三是要堅(jiān)持“保護(hù)為主、利用為輔”的基本原則。概括說，就是要體現(xiàn)全面保護(hù)、突出重點(diǎn)、科學(xué)利用、持續(xù)發(fā)展、優(yōu)先保護(hù)、科學(xué)恢復(fù)、合理利用、嚴(yán)格管理等方面的原則。濕地保護(hù)與濕地利用是一個(gè)統(tǒng)一體，二者不應(yīng)分而治之，必須統(tǒng)籌規(guī)劃。也只有這樣才能體現(xiàn)濕地生態(tài)系統(tǒng)功能的完整性，才能凸顯出濕地公園的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益。

（二）具體內(nèi)容設(shè)想

碧江國(guó)家濕地公園立法的基本原則不僅要遵循環(huán)境法的一般原則而且要要遵循適應(yīng)其特性所必需的特有原則，具體內(nèi)容如下：

首先是要堅(jiān)持生態(tài)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值相協(xié)調(diào)的原則。目前銅仁正在實(shí)施“四化同步、一業(yè)振興”的大戰(zhàn)略，所謂“一業(yè)振興”指的就是旅游業(yè)的振興，旅游業(yè)是銅仁的長(zhǎng)板，是朝陽產(chǎn)業(yè)。通過建設(shè)碧江國(guó)家濕地公園，發(fā)展旅游業(yè)，從而帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，同時(shí)亦可以進(jìn)行科普知識(shí)教育，以旅游業(yè)為龍頭帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，同時(shí)又能促進(jìn)科普教育，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益三者協(xié)調(diào)。

其次是要堅(jiān)持環(huán)境保護(hù)為主，開發(fā)利用為輔的原則。最新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》提出“環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則?！边@就重新定位了環(huán)境與發(fā)展的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)要使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，強(qiáng)化了環(huán)境監(jiān)管的法律手段和制度設(shè)計(jì)。因?yàn)槿缛暨^度開發(fā)濕地公園，勢(shì)必引發(fā)公害，后果不堪設(shè)想。因此，在碧江國(guó)家濕地公園的立法過程中，制定的《條例》應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持上述原則。

第三是要堅(jiān)持公眾參與的原則。依照《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》，該法即是“為保障公民、法人和其他組織獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，暢通參與渠道，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)公眾參與依法有序發(fā)展。”因此，堅(jiān)持公眾參與的原則，一來擴(kuò)大了群眾參與范圍，健強(qiáng)了底層動(dòng)員能力；二來也強(qiáng)化了群眾監(jiān)督的基礎(chǔ)。進(jìn)一步而言，也使?jié)竦毓珗@的保護(hù)更具有科學(xué)性、公共性和民主性。第四、要明確碧江國(guó)家濕地公園生態(tài)效益補(bǔ)償資金的來源。濕地公園的建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，其跨學(xué)科、跨部門，所需建設(shè)資金量極大，并非單一哪個(gè)部門即可擔(dān)當(dāng)完成。因此必須明確其生態(tài)補(bǔ)償資金的來源渠道，包括政府渠道、社會(huì)渠道、個(gè)人渠道以及國(guó)際渠道，而以政府渠道為主，其他三種渠道為輔。久久為功，長(zhǎng)遠(yuǎn)為計(jì)。