胡 利

（高縣慶嶺鎮(zhèn)人民政府 四川省宜賓市 645150）

《村民委員會組織法》中規(guī)定村民委員會的性質(zhì)是：村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。其作用為辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。其運行主要通過自治、法治、德治相結(jié)合。

高縣村民委員會運行取得的成效

高縣村民委員會在上級政府監(jiān)督和指導(dǎo)下從自治、德治、法治三個方面開展治理工作，其運行經(jīng)費基本由上級財政承擔，我分別從自治、德治、法治三個方面調(diào)查高縣村民委員會運行情況和取得的成效。

自治

《憲法》第一百一十一條規(guī)定：城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會、村民委員會同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定。居民委員會、村民委員會設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會，辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議[1]。結(jié)合《中華人民共和國組織法》我們可以看出，村民委員會按照《憲法》和有關(guān)法律自治是運行的重要組成部分。高縣有195個村民委員會，農(nóng)村自治程序較為規(guī)范、自治成果較為顯著。

健全自治組織。從自治組織抓起，完善了村黨支部委員會、村民委員會、村監(jiān)委會、村紀檢委員、村民代表等自治組織，明確人員待遇和職責(zé)，結(jié)構(gòu)上注重吸納鄉(xiāng)賢人才、高學(xué)歷人才、青年人才、婦女代表等加入自治組織，切實解決好自治組織內(nèi)人員能履職、履好職、想履職的問題。

制定村（居）規(guī)民約。2017年8月以來，高縣紀委結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)村兩委換屆選舉后的實際情況，與民政、司法等部門聯(lián)合制發(fā)《關(guān)于進一步清理規(guī)范村規(guī)民約、加強村民自治的通知》，在全縣范圍內(nèi)開展了規(guī)范村規(guī)民約工作，195個村基層組織廣泛發(fā)揮群眾的主動性，積極探討制定含公共衛(wèi)生、村風(fēng)民俗、家風(fēng)家訓(xùn)、文明新風(fēng)、紅白喜事等內(nèi)容的村規(guī)民約，群眾辦事遵循原則上有了保障。

壯大村集體經(jīng)濟。按照“四議兩公開一監(jiān)督”程序討論成立村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理有限責(zé)任公司，全面清產(chǎn)核資，明確集體資產(chǎn)使用權(quán)，討論制定資格認定方案和股權(quán)量化方案，合理組建公司架構(gòu)，讓全體村民成為享受量化配股人員，使村民成為村集體經(jīng)濟收入的受益人，提高村民參與管理的積極性。各集體公司在黨支部的帶領(lǐng)下，創(chuàng)新管理模式，用活集體資產(chǎn)，村集體收入得到了有效增加，群眾對村“兩委”的認可度得到了不斷提高。如來復(fù)鎮(zhèn)大屋村集體公司以零月租的方式流轉(zhuǎn)村民土地400畝用于種植水果，獲得收益再分紅；來復(fù)鎮(zhèn)陳垇村集體公司幫助村民銷售鮮果桑5.53噸，村集體收入增加1.1萬元。

全面落實村務(wù)公開。做好村務(wù)公開工作，事關(guān)村民的根本利益，事關(guān)村民的知情權(quán)和參與權(quán)，事關(guān)村干部的廉潔自律和威信，事關(guān)干群矛盾的緩解和干群信任的加強，對培養(yǎng)村民民主法制觀念，加強基層監(jiān)督機制，促進農(nóng)村社會穩(wěn)定，推進農(nóng)村社會經(jīng)濟建設(shè)都有十分重要的意義。2018年，高縣印發(fā)了《中共高縣縣委辦公室 高縣人民政府辦公室關(guān)于完善村（居）務(wù)公開工作加強基層民主建設(shè)的意見》，制定了統(tǒng)一的村（居）務(wù)公示欄，并由目標辦、紀委、組織部、民政局、農(nóng)業(yè)局等部門組成了聯(lián)合督查組，按季度對全縣村（居）務(wù)公開工作進行督查，全縣村（居）務(wù)公開工作取得了一定成效，村“兩委”按時公開的自覺性增強，群眾參與基層治理的積極性增強，村“兩委”干部廉潔自律意識進一步增強，干群關(guān)系得到好轉(zhuǎn)。

德治

德治能有效破解法律手段太硬、說服教育太軟、行政措施太難等難題。民風(fēng)民俗、家風(fēng)家訓(xùn)、倫理道德、先進典型等，可以起到法律“硬治理”起不到的效果。[2]

弘揚家風(fēng)文化。近年來，高縣高度重視“家風(fēng)文化”建設(shè)，修家譜、誦家訓(xùn)、亮家風(fēng)，將培育孝子傳家風(fēng)與鄉(xiāng)村振興工作有機融合，拓展活動載體，引領(lǐng)社會文明風(fēng)尚，培育發(fā)展壯大產(chǎn)業(yè)，努力提高群眾的物質(zhì)生活和精神生活質(zhì)量，助推了經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。致力于打造“一館一長廊”，大力開展家風(fēng)家訓(xùn)“五進”活動，其中“一館”即是高縣家風(fēng)家訓(xùn)館， “一長廊”是指濱江西路家風(fēng)家訓(xùn)長廊。將社會主義核心價值觀融入家譜修編全過程，繼承和弘揚有益于當代的家風(fēng)家訓(xùn)文化，涵育文明鄉(xiāng)風(fēng)。目前，全縣修譜家族有102家，涉及8萬余人。如高縣四烈鄉(xiāng)閆村干群共同努力，致力于弘揚鄉(xiāng)賢文化，通過修家譜、誦家訓(xùn)、評家風(fēng)，把踐行社會主義核心價值觀落到家庭這個社會最小的“細胞”，最大程度地改善了人居環(huán)境，展現(xiàn)了“業(yè)興、家富、村美、人和”的閆村新形象。開展“傳承好家風(fēng)、引領(lǐng)好作風(fēng)”主題活動向幸福出發(fā)——尋找高縣2018年“最美家庭”系列活動，開展“最美家庭”評選活動和“家風(fēng)家教大宣講”活動，推動了社會主義核心價值觀在家庭落細落小落實，發(fā)揮了家庭在傳承中華民族傳統(tǒng)美德、弘揚優(yōu)良家風(fēng)方面的重要作用。

道德模范樹榜樣。近年來，高縣廣泛開展道德模范、忠孝楷模、最美人物、身邊好人、“星級文明戶”“六美之星戶”選樹活動，培育各類先進典型1221人，實現(xiàn)學(xué)有榜樣、行有標桿。用媒體推送、網(wǎng)絡(luò)傳播、巡回宣講等方式大力宣傳身邊人身邊事，營造崇德向善的社會風(fēng)氣。通過榜樣，弘揚主旋律，傳播正能量，不斷強化群眾的社會責(zé)任意識，提升群眾的社會文明素養(yǎng)。

法治

2018年，高縣創(chuàng)新設(shè)置了一村一名專職“法治委員”，全覆蓋配備法治輔導(dǎo)員和文明新風(fēng)督導(dǎo)員，建立《家庭誠信守法記錄簿》，健全群眾誠信守法體系，引導(dǎo)群眾辦事依法、遇事找法、解決問題用法。持續(xù)開展普法教育，舉辦農(nóng)村法律大講堂，定期開展法律法規(guī)巡回講座和“送法下鄉(xiāng)”活動，開展“法治示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)、示范村”創(chuàng)建活動。[3]

通過上述自治、德治、法治相結(jié)合的治理活動的開展，高縣的基層治理取得了一定的成效，群眾參與治理的積極性、德育水平、法治意識得到了提高，基層政權(quán)的作用發(fā)揮得到了增強，農(nóng)村形成了向好向善發(fā)展的趨勢，實現(xiàn)了蠶、茶、水果、鄉(xiāng)村旅游等一批優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展，壩壩舞、農(nóng)村春晚、惠民書吧、志愿服務(wù)活動、道德評議等一批鄉(xiāng)土文化在農(nóng)村越演越烈。

高縣村民委員會運行存在的問題及原因分析

盡管近幾年高縣村民委員會運行工作雖然取得了一定的成效，但是也不可忽視的存在一些問題，主要有以下幾方面。

運行管理人才匱乏

村民委員會運行主體是農(nóng)民，但由于年輕人多數(shù)外出務(wù)工，農(nóng)村常駐人口以老人和小孩居多，部分村存在無人可用的現(xiàn)象，出現(xiàn)了在換屆選舉時無人參選或者無人符合條件的情況，其他村組干部、村民代表、鄉(xiāng)賢隊伍等基層治理群體也存在這種問題，部分村只有少數(shù)幾個人能做到政策、法律、道德明白人，基層治理人才非常匱乏。個別村還存在“領(lǐng)頭羊”在開展工作中不能做到公平公正，反而起了負面的作用，尤其是涉及到群眾切身利益的工作，如救災(zāi)救濟款的申請、貧困戶識別等工作，個別村干部認為這是國家惠民政策，想方設(shè)法的申報，造成審核把關(guān)不嚴，把不符合條件的群眾納入我們的特殊群眾群體，個別群眾認為這是財政資金，不享受白不享受，如因不符合條件未能申請，就無理取鬧甚至以上訪威脅基層干部，最終浪費了大量的人力物力，有的甚至違法違紀受到了法律等規(guī)章制度的處罰。

村民委員會運行主體權(quán)責(zé)不對等

按照《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定，村民委員會辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。基層治理主體的權(quán)責(zé)不對等主要體現(xiàn)在兩方面，一方面是雖說基層治理群體多，但是真正發(fā)揮作用的僅僅是我們的4-5名常職干部，他們在鎮(zhèn)鄉(xiāng)人民政府的指導(dǎo)下，從事本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)方面的工作，雖說可以兼職，但是近幾年上級政府的工作任務(wù)越來越重，基本上都作為全職干部，待遇主要來源于上級政府補助，每月兩千余元，且未購買五險。另一方面是權(quán)力小責(zé)任大，雖說行政審批權(quán)限在縣級部門，然而多數(shù)出錯的源頭是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)錯誤，我們的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)全部來源于農(nóng)村，基本上就落在了我們的幾名常職干部的頭上，這就需要我們的農(nóng)村常職干部弄懂方方面面的知識，有建筑的、有服務(wù)的、有基礎(chǔ)信息核實的、有環(huán)保知識的、也有電腦知識、會計知識、食品安全知識等，要做到門門懂，樣樣精，顯然是不可能的，也是不可取的。

群眾參與性普遍不高

盡管村務(wù)監(jiān)督委員會、村民代表、黨員代表等參與到了運行工作中，如低保評議、貧困戶退出、村“兩委”干部工作評議等，但是多數(shù)是應(yīng)聲性、同意性代表，如在某村開展低保評議中，駐村干部在會前明確介紹了某群眾收入情況與低保條件不相符，但本人強勢要求拿到村民代表會上評議，但是評議票上多數(shù)代表懷著不得罪人的思想，溝了同意票，使得村“兩委”工作非常被動，被群眾牽著鼻子走。如某組召開戶長會，征求群眾對某人提出問題的解決意見，但有半數(shù)群眾不發(fā)言，甚至直接走人。這些案例在村民委員會運行工作中普遍存在，大多數(shù)群眾還是認為治理是村“兩委”干部、組長的事情，未認識到涉及到自身利益，也不對村“兩委”干部、組長的工作實施監(jiān)督，造成了治理工作的被動性。

產(chǎn)生這些問題的原因是多方面的，主要有以下幾個方面，一是宣傳教育方法存在不當，多數(shù)群眾接受新鮮知識的能力有限，每個群眾接受的宣傳方法不一，而我們的宣傳教育力量有限，懂宣傳教育的人員多數(shù)農(nóng)村情況不熟悉，農(nóng)村情況熟悉的人員多數(shù)又不懂宣傳教育，雙向都懂的人員力量還不足，導(dǎo)致宣傳教育效果不好。二是農(nóng)村遺留社會問題面廣、量大、解決難度大，而現(xiàn)階段能夠納入基層運行的人力、物力、財力還不夠足以解決這些難題。三是人才難找，涉及群眾工作方方面面，能運轉(zhuǎn)好村民委員會的能力要求高，待遇中下，很難找到這種人才。

對策及建議

建立健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)、社會協(xié)調(diào)、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體制，才能確保鄉(xiāng)村社會充滿活力、和諧有序，為鄉(xiāng)村社會走向“鄉(xiāng)風(fēng)文明”，實現(xiàn)“治理有效”，開辟了新境界，也為農(nóng)村“產(chǎn)業(yè)興旺”“生態(tài)宜居”“生活富?！碧峁﹫詫嵵?。建立自治、法治、德治相結(jié)合的完善的村民委員會運行體系，需要政治、人才、經(jīng)濟和文化的共同作用、相互配合。

培育新型村民委員會運行主體

中國特色社會主義體制下，農(nóng)民是參與鄉(xiāng)村振興的主體，也是基層治理的主體，既是自治、德治、法治的被管理者，也是自治、德治、法治的管理者?，F(xiàn)階段，農(nóng)民還未充分發(fā)揮其主觀能動性，但是，隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展，在村民委員會運行中，農(nóng)民的共同利益的越來越受到影響，未來農(nóng)民參與治理的頻率和影響將越來越強，而現(xiàn)階段農(nóng)民的知識結(jié)構(gòu)、理性水平偏低，如果參與到村民委員會運行中將嚴重制約我們農(nóng)村的和諧快速發(fā)展，尤其是在為集體經(jīng)濟創(chuàng)收、干凈鄉(xiāng)村建設(shè)、道德鄉(xiāng)村建設(shè)中難以發(fā)揮作用。只有農(nóng)民能充分正確發(fā)揮主觀能動性，村民委員會運行才能順暢，鄉(xiāng)村振興才能長遠實現(xiàn)，因此務(wù)必培育新型村民委員會運行主體，其主要途徑有以下幾方面：

一是強化師資隊伍?，F(xiàn)階段我縣農(nóng)民的學(xué)歷普遍偏低，社會知識來源復(fù)雜，對于知識傳播接受方式要求多樣，而農(nóng)民夜校、道德講堂等的師資隊伍多數(shù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部擔任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部本身的業(yè)務(wù)工作量偏大，幾乎沒有時間用于新型農(nóng)民的培育，多數(shù)是結(jié)合開展的本職工作多提幾句，再加之很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也沒有經(jīng)過專業(yè)的培訓(xùn)，本身的知識結(jié)構(gòu)也有限，在開展培訓(xùn)時效果極不佳。因此一方面建議從退居二線的領(lǐng)導(dǎo)干部中抽取部分經(jīng)驗豐富、授課能力較強的干部組成師資骨干和管理員，另一方面從宣傳部、黨校等職能部門中抽調(diào)年輕干部組成師資隊伍，由師資骨干對其進行一對一、一對多的指導(dǎo)，不斷擴充我們的師資力量?！稗r(nóng)民教師”要多到農(nóng)村去調(diào)研，了解農(nóng)村實情，采取農(nóng)民群眾易于接受的模式進行培訓(xùn)。

二是創(chuàng)新教育形式。結(jié)合各村實際，制定符合本村村情的教育形式，多用身邊事教育身邊人，尤其是群眾身邊的鮮活例子；多采用群眾參與的教學(xué)模式，引導(dǎo)群眾自己發(fā)言，自己教育自己；多開展小范圍的教學(xué)，可以是一個組，也可以是十幾戶人家，也可以是一次事件的當事人，這樣的群體多數(shù)有共同圈子，有共同關(guān)注的事情，便于打開話題；多采用現(xiàn)場教學(xué)，讓農(nóng)民有參與感、現(xiàn)實感，激發(fā)農(nóng)民參與學(xué)習(xí)的積極性。

三是做好考核和后勤保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村“兩委”要在群眾的組織和情況的介紹上做好保障，縣上要在資金和師資隊伍上做好保障，同時，要加強效果的考核，對培養(yǎng)效果好的村的老師和鄉(xiāng)鎮(zhèn)做好表揚，并提煉經(jīng)驗供其他村參考。

強化主體作用發(fā)揮

現(xiàn)階段，特別是近幾年的脫貧攻堅工作中，村民委員會的運行對行政的依耐性非常強，政府職能比較強勢，有事找政府成為常態(tài)，造成基層信訪壓力大，不合理訴求多，農(nóng)民之間的相互幫助相互忍讓相互協(xié)調(diào)不斷弱化，為政府職能的充分發(fā)揮帶來很多負面影響，因此建議從以下幾個方面強化村委會組織作用發(fā)揮。

一是強化農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)濟職能。建議由縣財政劃撥一定經(jīng)費到成立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中，用于支付村民代表、監(jiān)委成員等群眾參與治理的誤工補助，以后逐年從農(nóng)村集體經(jīng)濟收入中劃撥一定比例的經(jīng)費用于此項開支，不斷提高其參與自治的積極性。

二是強化參與自治的考核。半年或年底，對村民代表、監(jiān)委成員等參與自治工作通過民主測評、聽取報告、開展談話等形式開展考核，對于考核不合格的取消其資格，補選他人。

三是強化意見收集反饋渠道。黨員代表、村民代表、監(jiān)委成員每月要到聯(lián)系戶收集群眾意見一次以上，村“兩委”、組長每月商議制定收集意見議題，每月聽取一次群眾反饋意見，對反饋意見較多的問題要召開戶長會，共同研究探討解決辦法，不斷增強群眾滿意度。

四是強化正確價值觀引導(dǎo)。黨員代表、村民代表、監(jiān)委成員要對聯(lián)系戶中存在的衛(wèi)生臟亂差、贍養(yǎng)意識不強、教育子女不力等問題加強勸誡，對不加悔改的戶要把情況向村“兩委”做說明，共同商量應(yīng)對措施，對于實在特殊的戶可以上報“農(nóng)民教師”或駐村干部，進行深入剖析，細致研究解決措施。對于表現(xiàn)優(yōu)秀的戶要廣泛宣傳，帶領(lǐng)周圍群眾參觀，不斷形成正確的輿論意識。

五是建立農(nóng)村人才群。以鎮(zhèn)為單位，成立農(nóng)村人才群，包括建筑、政策、會計、法律等方面的人才，對于農(nóng)民或者各村在生活或工作中遇到的技術(shù)難題，通過政府購買服務(wù)來解決，按市場價計算補助金額。

強化群眾參與意識

群眾是村民委員會運行的主體，只有群眾的參與度高、認可度高才能真正實現(xiàn)運行有效，建議從以下幾個方面強化群眾參與意識。

一是強化激勵措施。對于群眾提出意見較好，被村兩委采納的，從村集體經(jīng)濟收入中抽取部分經(jīng)費作為獎勵，并將表現(xiàn)較好的群眾作為后備村民代表、后備干部群體培養(yǎng)。

二是強化村務(wù)組務(wù)公開。將村、組重大事項、民生工程等廣泛向群眾公開，征求群眾意見，想方設(shè)法保障群眾知情權(quán)，讓群眾真正了解國家政策、村集體發(fā)展、思路等，為群眾正確參與本村治理、提意見等打好基礎(chǔ)。

三是強化群眾獲得感。千方百計做大做強村集體收入，嚴格按照章程做好集體收入分配與公示，讓群眾看到實實在在的效益。積極做好“四好村”“法治示范村”“農(nóng)村社區(qū)”等榮譽創(chuàng)建，增強群眾的集體榮譽感，積極為本村發(fā)展建言獻策。