曹 貝

（江蘇師范大學(xué)法學(xué)院 江蘇徐州 221100）

問題的提出

新春伊始，新冠肺炎疫情以排山倒海之勢向我們襲來，起初肆虐于武漢，后來蔓延至全國乃至全世界。面對突如其來的疫情，全國上下通力合作共同抗疫。在全民戰(zhàn)疫的時(shí)代大背景之下，習(xí)近平總書記作出一系列的重要決策和部署，為疫情防控工作指明了前進(jìn)的方向?；鶎右咔榉揽厥钦麄€(gè)抗疫工作的重中之重，其實(shí)施成效與疫情統(tǒng)戰(zhàn)大局的最終勝利息息相關(guān)。對于諸如社區(qū)、街道、鄉(xiāng)村等基層的防控單位而言，需要廣大社區(qū)成員通力合作，群防群控，充分發(fā)揮網(wǎng)格化治理的優(yōu)勢，作好基層防控工作，為取得疫情阻擊戰(zhàn)的勝利筑牢根基。

新冠肺炎疫情之防控，是對國家治理體系的考核、對社會(huì)治理能力的檢驗(yàn)。在此次戰(zhàn)疫過程中，社區(qū)作為社會(huì)治理的基層單位，處于疫情防控的前線，為取得抗疫之全勝充分發(fā)揮了其應(yīng)有作用。網(wǎng)格化作為疫情聯(lián)防聯(lián)控的主要模式，在抗疫的過程中，其優(yōu)勢日益凸顯出來。第一，網(wǎng)格化治理保證了疫情防控的及時(shí)性和精準(zhǔn)性。將社區(qū)居民分置于網(wǎng)格單元，職權(quán)與責(zé)任同時(shí)下沉到基層社區(qū)。網(wǎng)格員充分發(fā)揮主體優(yōu)勢，對社區(qū)內(nèi)各成員的基本情況進(jìn)行了解走訪，還將他們的相關(guān)需要與合理訴求予以明確并及時(shí)處理。同時(shí)對社區(qū)整體的防疫抗疫工作進(jìn)行統(tǒng)籌把握， 采用具有針對性的措施，做到精準(zhǔn)到戶，精確到人。第二，網(wǎng)格化治理實(shí)現(xiàn)了社區(qū)疫情防控的數(shù)字化。一方面，以手機(jī)作為媒介，并借助于大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等數(shù)字化方式，將社區(qū)居民加入網(wǎng)格化的信息互動(dòng)之中，盡量減少人與人之間的接觸，使得社區(qū)的防控能力顯著提升。另一方面，通過數(shù)字化平臺對社區(qū)內(nèi)的聚集性活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管并予以制止，借助于微信群、公眾號等社交平臺進(jìn)行辟謠，進(jìn)而使得群眾的恐慌得以消除，做到科學(xué)防控。第三，網(wǎng)格化治理加強(qiáng)了疫情防控的社會(huì)化。一方面，志愿者以及相關(guān)的社會(huì)組織自愿加入對社區(qū)居民服務(wù)的網(wǎng)格化之中，有效地緩解了基層網(wǎng)格員的工作壓力，并且為疫情防控工作的開展提供強(qiáng)有力的支持。另一方面，網(wǎng)格員、志愿者、基層黨組織工作人員、社區(qū)醫(yī)生、物業(yè)管理人員等多元主體協(xié)同參與，相互聯(lián)動(dòng)，共同致力于防疫工作之中。在保障了社區(qū)居民的基本生活需要的同時(shí)，還將社區(qū)的民情上報(bào)給有關(guān)機(jī)關(guān)，實(shí)現(xiàn)了政府與民眾的消息互通，為社會(huì)的和諧穩(wěn)定提供保障。

總體而言，網(wǎng)格化治理彰顯了其價(jià)值，發(fā)揮了其功效。但是，網(wǎng)格化治理在基層抗疫中也暴露出其所存在的短板和問題，如部分社區(qū)采取的防疫方式粗暴，不合理地限制居民的人身自由、居民對防疫秩序的破壞，抗疫工作形式化嚴(yán)重等不和諧現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。因此，將此次的疫情防控經(jīng)驗(yàn)作為完善網(wǎng)格化治理方式之契機(jī)，深入剖析網(wǎng)格化治理在基層社會(huì)治理中面臨之挑戰(zhàn)，進(jìn)而為基層疫情防控工作乃至日后基層網(wǎng)格化治理模式的發(fā)展提出可操作性的建議，推動(dòng)國家治理體系日趨完善。

疫情防控期間網(wǎng)格化治理面臨之梗阻

誠然，網(wǎng)格化治理憑借其巨大優(yōu)勢在基層疫情防控工作中卓有成效，使得防控局勢逐漸變得明朗化。然而，我們必須得清醒地認(rèn)識到，戰(zhàn)疫過程中充斥著太多不確定性因素，基層社會(huì)治理中仍存在著許多危機(jī)和挑戰(zhàn)，網(wǎng)格化治理也日趨暴露出其短板和劣勢。

網(wǎng)格化治理相配套的法律、法規(guī)缺位。疫情防控過程中，網(wǎng)格化治理的重中之重就是要做到依法治理。簡言之，就是治理主體要始終樹立依法行政的觀念，通過法治手段對于治理過程中的執(zhí)法任意性問題予以規(guī)制，不能因形勢嚴(yán)峻就不顧法治而隨意妄為，疫情防控工作要在法律框架內(nèi)進(jìn)行。然而，我國現(xiàn)階段的法律、法規(guī)主要是針對傳統(tǒng)的治理模式而制定的，并不存在和網(wǎng)格化治理模式相配套的法律、法規(guī)體系。由于法律的缺位，這就使得各種各樣的人為因素過度干擾網(wǎng)格化治理，依法行政理念被過度扭曲和歪曲理解，有的治理主體甚至采用違法的手段開展防疫工作。此外，《行政處罰法》明確規(guī)定只能由法律設(shè)定限制人身自由的處罰。然而，奮斗在抗疫前線的人員并沒有法律的明確授權(quán)，僅基于疫情防控之需要，就采取封村、封鎖社區(qū)等手段對社區(qū)居民的人身自由加以限制，治理行為于法無據(jù)，與依法行政理念相背離。因此，完善與網(wǎng)格化治理相配套的法律、法規(guī)，明確界定相關(guān)主體的職權(quán)，為基層社會(huì)網(wǎng)格化治理提供法律依據(jù)具有其必要性。

行政權(quán)力在網(wǎng)格化治理中的不當(dāng)擴(kuò)張。政府主導(dǎo)著疫情防控的大局，行政權(quán)力在這個(gè)特殊時(shí)期極容易被擴(kuò)張。因此，我們更應(yīng)重視發(fā)揮法律的作用，以法律規(guī)范權(quán)力的行使，做到合法行政。具體而言，就是要符合三方面的要求：一是不能因疫情防控的需要而不講法律，我行我素，任意踐踏公民的基本做到政務(wù)公開，信息公開，在陽光下行使自己的權(quán)力。然而，在實(shí)踐中，往往以基層行政力量為主導(dǎo)，弱化社區(qū)自治力量。就此次抗疫而言，網(wǎng)格化治理的多元主體已經(jīng)予以明確，但是對于政府與基層社區(qū)職能的界定尚不明晰。以至于網(wǎng)格化治理中行政化色彩異常濃厚，社區(qū)行政性事務(wù)空前繁多，影響著網(wǎng)格化治理功效的發(fā)揮與治理水平的提升。比如，一個(gè)地區(qū)的不同部門為了在抗疫過程中留下“痕跡”，制作大同小異的各種表格，并要求基層社區(qū)及時(shí)填寫并迅速上報(bào)。社區(qū)為了完成上級行政機(jī)關(guān)交給其填表格、寫報(bào)告、做總結(jié)的任務(wù)，不得不抽派人手專門完成此項(xiàng)工作，耗費(fèi)了基層工作人員的大量精力去做這些重復(fù)性的工作，因而加重了基層社區(qū)工作的負(fù)擔(dān)。此外，網(wǎng)格化治理中行政權(quán)力的擴(kuò)張還體現(xiàn)在行政主體之間權(quán)力的沖突，例如某些地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)干部罔顧戰(zhàn)疫大局并且忽視其他地區(qū)的利益，為了使得本地區(qū)疫情防控物資緊缺的問題得以緩解而私自截留征用其他地區(qū)的物資。

執(zhí)法人員法治思維缺失。各治理主體在疫情防控期間嚴(yán)格貫徹落實(shí)依法防控政策，治理能力在整體上有所提升，但不容忽視部分地區(qū)存在的法治短板。部分干部為了突出治理政績，采取了不立足于現(xiàn)實(shí)的極端方式，粗暴野蠻執(zhí)法屢見不鮮，違法行權(quán)更是層出不窮。這些方式不僅歪曲落實(shí)了上級部門的防控政策，更是擾亂了民眾的正常生活秩序，侵犯了他們合法權(quán)益。具體表現(xiàn)為以下方面：一是簡單粗暴執(zhí)法，即用簡單的執(zhí)法思維，粗暴的執(zhí)法方式去貫徹落實(shí)國家疫情防控的大政方針。如防疫人員將不佩戴口罩的普通民眾捆綁起來，限制了其人身自由，侵犯了其人格尊嚴(yán)。二是過度執(zhí)法，即在執(zhí)法過程中沒有做到罰當(dāng)其過，處罰力度明顯超過了其過錯(cuò)程度。如某地區(qū)的防疫人員沖進(jìn)居民家中執(zhí)法，任意辱罵他們的違規(guī)行為，并且公開予以訓(xùn)誡，責(zé)令他們具結(jié)悔過。三是夸張執(zhí)法，就是將抗擊疫情的矛頭指向無辜群體。如部分地區(qū)非常懼怕來自湖北或者從湖北返鄉(xiāng)的人員，對“鄂A”車牌更是諱莫如深。執(zhí)法人員甚至以歧視的心態(tài)執(zhí)法，將上述人員不合理地區(qū)別對待。這些都是披著防疫的外衣，實(shí)質(zhì)上做了違法的行為，侵害了民眾的權(quán)益。依法行事的理念應(yīng)貫穿于社會(huì)治理的全過程各方面，不能因?yàn)樾蝿萏厥舛桀櫡ㄖ危б馔秊?。以上這些問題，恰好反映了基層工作人員缺乏對法律的敬畏與崇尚之意，在形勢嚴(yán)峻之時(shí)暴露了這些輕視法律的陋習(xí)。

疫情防控期間網(wǎng)格化治理之完善路徑

完善相配套的法律法規(guī)，建立體系完備的網(wǎng)格化治理體系?，F(xiàn)階段，我國有關(guān)網(wǎng)格化治理的法律、法規(guī)缺位，并不能很好地應(yīng)對網(wǎng)格化治理在基層疫情防控中遇到的問題。因此，完善網(wǎng)格化治理的法律體系具有必要性。主要從以下方面進(jìn)行：首先，立足于網(wǎng)格化治理實(shí)踐發(fā)展需要，出臺與網(wǎng)格化治理相關(guān)的專門法律，并且建成與此相配套的程序法體系。其次，對于網(wǎng)格化治理實(shí)踐中相對而言比較成熟的經(jīng)驗(yàn)和行之有效的措施，通過法定程序?qū)⑵渖仙秊榉?。對于尚不成熟，還需先行先試的，則要按照法定程序作出授權(quán)，不能隨意突破法律底線，更不能以沒有法律依據(jù)而阻礙基層社會(huì)治理的發(fā)展進(jìn)程。再次，在立法過程中，廣泛征求各方的意見，尤其要重視聽取網(wǎng)格化治理中基層工作人員的意見，根據(jù)實(shí)踐中的問題而起草具有針對性的立法意見。最后，不斷健全和完善網(wǎng)格化治理以及運(yùn)行機(jī)制，因地制宜，形成具有針對性并且可操作的立法體系，為疫情防控常態(tài)化工作提供法律指引。

深化網(wǎng)格化治理體系改革，明確各參與主體的職權(quán)范圍。誠然，行政權(quán)力為基層社會(huì)治理發(fā)揮了其獨(dú)有功效。然而，在此次疫情防控過程中，行政權(quán)力在網(wǎng)格化治理中過度擴(kuò)張，也暴露了其短板所在，不僅損耗了基層工作人員的精力，更不利于三治融合。因此，在深化網(wǎng)格化治理體系改革的過程中，必須規(guī)范行政權(quán)力的行使，明確各自的職權(quán)范圍。具體而言，主要從以下方面加以規(guī)范：第一，嚴(yán)格依法、依規(guī)辦事，在法律框架內(nèi)行使自己的權(quán)力。不能過度干預(yù)基層社會(huì)治理事項(xiàng)，與各自治主體相互促進(jìn)，共同推進(jìn)社會(huì)自治。第二，用法律來確定各自的權(quán)責(zé)范圍，推進(jìn)職能權(quán)限法定化。將實(shí)踐過程中的越權(quán)行事、推諉扯皮現(xiàn)象予以杜絕。第三，深入推進(jìn)簡政放權(quán)，放管結(jié)合，激發(fā)各治理主體的參與活力，提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。第四，堅(jiān)持全國下一盤棋，各地區(qū)協(xié)同發(fā)展。在中央的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)之下，加強(qiáng)各部門、各地區(qū)的協(xié)調(diào)配合，提高政府的執(zhí)行力和公信力。

加強(qiáng)法治宣傳與培訓(xùn)，提高基層工作人員的法治思維。基層工作人員在此次抗擊疫情的過程中，扮演著主力軍角色，發(fā)揮了重要作用。同時(shí)不容忽視的是，他們?nèi)鄙俜ㄖ嗡季S、專業(yè)技能薄弱，這正是此次疫情防控中的明顯不足之處。為了網(wǎng)格化治理的長遠(yuǎn)發(fā)展，提高基層工作人員的素質(zhì)，提升專業(yè)化治理水平有其重要性。具體而言，主要從以下方面加以糾正：首先，重視基層工作人員法治思維的培育。通過開展法治學(xué)習(xí)培訓(xùn)，教育他們形成對法律的信仰，督促他們在實(shí)踐中提高自己依法辦事的能力。其次，把能不能自覺遵守法律、嚴(yán)格依法辦事作為考核基層干部的重要標(biāo)準(zhǔn)，營造良好的法治氛圍，重點(diǎn)提高他們運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)工作的能力。再次，堅(jiān)持獎(jiǎng)懲并施。對于依法辦事并且具有法治思維的工作人員予以獎(jiǎng)勵(lì)，加大對不依法、依規(guī)辦事的懲處力度。最后，積極推進(jìn)基層工作隊(duì)伍的專業(yè)化、職業(yè)化培訓(xùn)，形成過硬的專業(yè)素質(zhì)，不斷提高他們?yōu)槿嗣穹?wù)的能力。

網(wǎng)格化治理以我國基層社會(huì)治理的實(shí)踐情況為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，契合了疫情防控之需要，是適合我國國情的一種創(chuàng)新路徑。網(wǎng)格化治理在提升治理效能的同時(shí)，又將社區(qū)治理的深度和廣度予以延伸。在一定程度上優(yōu)化了治理路徑，轉(zhuǎn)變了治理思路，推動(dòng)了社會(huì)治理精細(xì)化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。對于此次疫情防控中暴露的諸如行政權(quán)力在網(wǎng)格化治理中的擴(kuò)張、治理主體權(quán)責(zé)不清等問題，需要在實(shí)踐中不斷完善和發(fā)展。因此，在基層社會(huì)治理過程中，要根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，因地制宜，探尋最適合本地區(qū)的治理模式。而不能不區(qū)分實(shí)踐發(fā)展之需要，而盲目依賴網(wǎng)格化治理，大搞形式主義，泛化虛化網(wǎng)格化。