袁爾新 劉井龍 龔 凡 田鵬彬

（西藏自治區(qū)財政廳 西藏拉薩 850008）

提升政府購買公共服務(wù)的效率和效益，既是建立現(xiàn)代公共服務(wù)體系的題中之義，又是轉(zhuǎn)變政府職能、推動體制機制改革的必經(jīng)之路。黨的十八大以來，西藏工作面臨的形勢和任務(wù)發(fā)生了深刻的變化，以習近平同志為核心的黨中央深化對西藏工作的規(guī)律性認識，總結(jié)黨領(lǐng)導人民治藏穩(wěn)藏興藏的成功經(jīng)驗，形成了新時代黨的治藏方略。中央第七次西藏工作座談會上，習近平總書記強調(diào)，要貫徹新發(fā)展理念，聚焦發(fā)展不平衡不充分問題，以優(yōu)化發(fā)展格局為切入點，以要素和設(shè)施建設(shè)為支撐，以制度機制為保障，加快推進高質(zhì)量發(fā)展。

文獻綜述

學術(shù)界關(guān)于我國政府購買公共服務(wù)的創(chuàng)新研究主要集中于對購買方式、法律制度、政府政策、監(jiān)管機制等進行理論創(chuàng)新。學者李洪佳（2020）認為政府購買公共服務(wù)作為創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式的重要途徑，在確定購買對象、篩選承接主體、落實執(zhí)行過程等環(huán)節(jié)均存在著能力不足的風險，可借助區(qū)塊鏈技術(shù)實現(xiàn)政府對公眾需求的精準測量、對承包商的精確選擇，以及對服務(wù)合同的精效管理[1]；張文禮等學者（2017）認為政府購買服務(wù)監(jiān)管存在著法律法規(guī)滯后、監(jiān)管職責劃分不清、監(jiān)管方式簡單落后，專業(yè)人員較為缺乏等問題，可將政府監(jiān)管、社會監(jiān)管、第三方監(jiān)管、過程監(jiān)管和日常監(jiān)管進行創(chuàng)新整合，并重視動態(tài)監(jiān)管、互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管和懲罰機制的運用[2]；學者句華（2017）認為政府購買公共服務(wù)的發(fā)展存在購買方式單一、承接主體力量薄弱、缺乏科學性和統(tǒng)籌性等問題，應(yīng)充分借鑒“助推理論”，采用更大程度公開政府信息，主動推送關(guān)鍵信息，開展針對性的需求調(diào)研活動等成本低廉、更易被人接受的方式，實現(xiàn)項目決策、設(shè)計、發(fā)包、監(jiān)管等全流程、多方位的創(chuàng)新升級[3]。

綜上所述，目前學術(shù)界針對我國政府和外國政府購買公共服務(wù)的創(chuàng)新性研究，取得了系列重要成果，但是這些研究主要集中于對全國性公共服務(wù)問題進行理論探討。部分文獻雖著眼于某一視閾，也僅涉及對特定城市或公共體育服務(wù)、公共圖書館服務(wù)、中小企業(yè)公共服務(wù)平臺等幾個特定領(lǐng)域的研究，較少涉及民族地區(qū)公共服務(wù)創(chuàng)新研究，并從未涉及與西藏相關(guān)的全面的應(yīng)用型研究。

西藏政府購買公共服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題

政府購買服務(wù)規(guī)模擴大，但仍存在項目資金集中傾斜問題。截至2019年，全區(qū)政府購買服務(wù)項目共929項，年度項目預(yù)算資金達132,878萬元；各地市實施政府購買服務(wù)項目為403項，年度預(yù)算資金達73,289.74萬元，購買范圍逐漸延伸到更多基本公共服務(wù)領(lǐng)域，但政府購買公共服務(wù)項目主要集中在基本公共服務(wù)和政府履職所需輔助性領(lǐng)域，而缺乏對社會管理服務(wù)、行業(yè)管理服務(wù)、協(xié)調(diào)性服務(wù)和技術(shù)性服務(wù)等領(lǐng)域的資金支持。

制度政策逐步完善，但政府購買服務(wù)指導性目錄不健全。西藏自治區(qū)于2015年出臺了《西藏自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的實施意見》，并先后印發(fā)了《西藏自治區(qū)財政廳關(guān)于進一步推進政府購買公共服務(wù)有關(guān)工作的通知》《西藏自治區(qū)財政廳關(guān)于做好行業(yè)協(xié)會商會承接政府購買公共服務(wù)工作有關(guān)問題的通知》《西藏自治區(qū)財政廳西藏自治區(qū)機構(gòu)編制委員會辦公室關(guān)于做好事業(yè)單位政府購買公共服務(wù)改革工作的實施意見》等文件，西藏政府購買公共服務(wù)的制度體系逐步完善。

政府職能和服務(wù)效益提升，但仍缺乏成熟的承接主體。政府購買公共服務(wù)，可以面向社會組織招標，在公平競爭中進行擇優(yōu)選擇，從而實現(xiàn)政府服務(wù)質(zhì)量和效益的提升，促進政府職責賦能轉(zhuǎn)變。但是，由于西藏經(jīng)濟發(fā)展水平滯后、社會力量薄弱，導致公共服務(wù)尤其是專業(yè)服務(wù)，以及符合條件的承接主體較為缺乏，故相當一部分的項目無法采用實現(xiàn)良性對接。

預(yù)算編制愈加規(guī)范，但預(yù)算編報程序普及力度不夠。自治區(qū)相關(guān)文件多次提到，將政府購買公共服務(wù)項目納入到部門預(yù)算編報系統(tǒng)中，不斷規(guī)范預(yù)算編報程序和政府購買公共服務(wù)政策，是完善政府預(yù)算編制體系與購買服務(wù)相關(guān)機制的重要步驟。但部分單位對政府購買公共服務(wù)“先有預(yù)算，后有購買服務(wù)”的程序認識不夠明確，導致部分適合政府購買公共服務(wù)項目未能及時、有效地開展。

信息報送機制逐漸成熟，但仍存在理解不到位的問題。西藏自治區(qū)財政廳已了解和掌握各市縣政府購買公共服務(wù)的進展情況和改革過程中存在的問題，同時積極貫徹按季度向財政部、自治區(qū)人民政府報告全區(qū)政府購買公共服務(wù)的進展情況，并向全區(qū)通報的政策制度。但是，基層組織和工作人員仍存在一定的理解偏差，甚至還存在錯誤解讀政策等問題，從而阻礙了相關(guān)工作的進展。

西藏自治區(qū)政府購買公共服務(wù)的制約因素

傳統(tǒng)觀念制約。傳統(tǒng)觀念中“重國企、輕民營”的偏見使得政府購買服務(wù)各環(huán)節(jié)均存在不同程度的思想束縛，西藏社會習慣于依賴和相信政府辦事，短時間也難以實現(xiàn)對社會組織完全信賴，部分政府工作人員缺乏對政府職能轉(zhuǎn)變的理解和重視，而形成政府購買公共服務(wù)發(fā)展過程中的隱性壁壘，這些都是導致社會有需求、政府有意愿，但社會承接主體乏力現(xiàn)狀的重要因素。

專項資金預(yù)算有限。受區(qū)位因素影響，西藏經(jīng)濟發(fā)展相對落后，在預(yù)算資金上西藏主要靠中央財政撥款的支持和各援藏單位支援，自治區(qū)政府自籌配套資金難度大。由于政府購買公共服務(wù)專項資金預(yù)算有限，故只能先滿足部分亟待上馬的項目。

配套機制不完善。雖然區(qū)直單位相關(guān)指導性目錄已全部編制印發(fā)完畢，但各地市還在進行探索和籌備，而政府購買公共服務(wù)的預(yù)算機制、第三方評價機制、稅收優(yōu)惠、監(jiān)督機制、創(chuàng)新激勵機制等方面的法律性指導文件幾乎處于空白狀態(tài)，使得參與各方在開展交易活動時缺乏規(guī)范性文件引導，一定程度上也挫傷了參與者的積極性。同時，綜合性公共服務(wù)交易管理平臺的缺失，影響了政府的監(jiān)管、考核、評價職能的客觀性，并間接性助漲了隱性壁壘的滋生。

承接方勝任能力不足。西藏自治區(qū)內(nèi)能勝任政府購買公共服務(wù)項目的社會組織數(shù)量少、實力弱，且所涉領(lǐng)域大多較窄，專業(yè)度不強，因而導致部分政府服務(wù)項目難以撮合成交。西藏社會組織緊缺高端人才，承接方勝任力不足等因素，都對相關(guān)工作的實施形成了阻礙。

缺乏績效評價機制。政府購買公共服務(wù)需要有力的績效評價機制進行第一層監(jiān)督，而西藏自治區(qū)缺乏網(wǎng)上查詢、社區(qū)發(fā)布、媒體公布等信息化手段的支持，缺乏對政府購買工作系統(tǒng)性、科學性的評估，缺乏健全的第三方評估機制，因此導致政務(wù)公開的力度不足、政府工作透明度不高，交易環(huán)境落后等系列問題的存在。

監(jiān)管體系有待完善。目前，西藏僅有《政府采購法》規(guī)范監(jiān)管主體的行為，在實施細節(jié)上沒有參考依據(jù)，導致各單位在組織政府購買公共服務(wù)實踐中面臨一些現(xiàn)實問題。同時，政府所設(shè)置的監(jiān)管管理機構(gòu)和工作人員的缺位，直接導致監(jiān)管體系的缺失。

獎懲機制不明確。自治區(qū)缺乏對激勵對象、激勵方式、激勵上限以及激勵比例的明確規(guī)定，一定程度上降低了相關(guān)主體的參與積極性；懲罰機制和實施細則的缺失，同樣會對參與者行為預(yù)期產(chǎn)生不良導向，不利于良好交易環(huán)境的形成。

糾紛解決機制不健全。目前，自治區(qū)《政府采購法》僅規(guī)定購買服務(wù)糾紛產(chǎn)生時，通過提出質(zhì)疑、進行投訴、提起民事訴訟等方式解決，而該文件效力僅涉及執(zhí)行過程中產(chǎn)生的爭議，未規(guī)定合同履行后續(xù)問題。因此，西藏缺乏貫穿前期階段、招標階段、實施階段、后續(xù)階段的全過程糾紛解決機制，難以有效維護各方主體的合法權(quán)益。

西藏政府向社會組織購買公共服務(wù)的創(chuàng)新性、特色化對策

解放思想、簡政放權(quán)。自治區(qū)各級政府應(yīng)摒棄大包大攬的工作模式，逐步將應(yīng)當市場化和適合市場化的公共服務(wù)項目交給社會組織承擔，各級各部門工作人員應(yīng)及時轉(zhuǎn)變觀念和認識，認真學習政府購買公共服務(wù)的相關(guān)政策，正確解讀實施細則，逐步提高服務(wù)水平和質(zhì)量。

完善制度，細化政策。自治區(qū)應(yīng)建立健全符合本區(qū)區(qū)情的規(guī)章制度，以《西藏自治區(qū)政府購買公共服務(wù)管理暫行辦法》為統(tǒng)領(lǐng)，并配套出臺相關(guān)《指導意見》《實施細則》。同時，應(yīng)積極完善財政、稅務(wù)、金融等部門規(guī)章，推進部門間協(xié)作安排，保證各領(lǐng)域在實施過程中有法可依，各種資源能得到充分利用。

動態(tài)跟蹤，優(yōu)勝劣汰。加強對專項資金運用的跟蹤管理，支持鼓勵資金運用效率高、實施效果好的承接主體擴大承接范圍，篩選淘汰或及時終止不良項目，并對中標后轉(zhuǎn)包、不按時按質(zhì)提供服務(wù)的組織及負責人進行懲罰和公示。

積極壯大承接主體隊伍。自治區(qū)政府應(yīng)積極培育承接主體，在政策保障、資金支持、稅收優(yōu)惠方面給予相應(yīng)的政策支持，同時通過區(qū)外宣講、商業(yè)行業(yè)協(xié)會推薦等方式，積極引進區(qū)外優(yōu)質(zhì)組織，發(fā)展壯大承接主體隊伍，進而逐步實現(xiàn)社會有需求，政府有項目，供給有保障的良性循環(huán)。

加強人才培養(yǎng)。自治區(qū)政府可與高校、科研機構(gòu)等組建聯(lián)合智庫，以行業(yè)技術(shù)專家培育技術(shù)骨干的方式，逐步推廣至各領(lǐng)域；應(yīng)完善人才引進配套機制，拓展人才發(fā)展空間，吸引區(qū)外高校畢業(yè)生赴藏發(fā)展的同時，促進區(qū)內(nèi)高校畢業(yè)生留藏；應(yīng)定期開展政府購買社會培訓課程活動，支持政府領(lǐng)導干部和基層員工及時更新知識儲備。

完善監(jiān)管機制。自治區(qū)政府應(yīng)對公共服務(wù)工程進行嚴格的驗收，將政府監(jiān)管、社會監(jiān)管、第三方監(jiān)管、過程監(jiān)管和日常監(jiān)管進行創(chuàng)新整合，并重視互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管等新興技術(shù)手段的應(yīng)用，不斷完善監(jiān)管機制，最大限度地促進各方主體正確認識和參與政府購買公共服務(wù)工作。

積極推廣宣傳。新時代面對新挑戰(zhàn)和新機遇，自治區(qū)政府應(yīng)充分利用信息化手段加強宣傳推廣，組織生動、有效的宣傳活動。創(chuàng)新消息推送方式，加強政策解讀和實施力度，讓公眾獲得更直接更充分的信息資訊。

利用新技術(shù)，全方位提升公共服務(wù)供給效率。自治區(qū)政府應(yīng)積極運用云計算、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等先進技術(shù)，逐步實現(xiàn)公共服務(wù)需求的精準定位，提高確定購買對象、篩選承接主體、落實執(zhí)行過程等全方位、各環(huán)節(jié)的智能化水平，進而推動公共服務(wù)供給與需求實現(xiàn)動態(tài)平衡。