文·盧鵬

（作者單位：煙臺市教育裝備與技術研究中心裝備與安全教育研究室）

全面推行行政執(zhí)法全過程記錄制度是推動嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，加快法治政府建設的一項重要舉措。具體到教育領域，就是按照法定行政程序要求，在行政執(zhí)法過程行為中通過文字、音像記錄等方式，對教育行政執(zhí)法全過程進行全面、系統(tǒng)、規(guī)范記錄，制作教育行政執(zhí)法案卷并歸檔保存，從而實現執(zhí)法全過程留痕和可回溯管理，確保所有教育執(zhí)法行為有據可查。教育行政執(zhí)法案卷作為教育行政執(zhí)法過程行為的佐證材料和原始依據，如何分門別類地規(guī)范歸檔，則是保障教育系統(tǒng)行政科學決策、執(zhí)法成效和依法行政的重要前提和基礎。

一、教育行政執(zhí)法案卷歸檔存在的問題及原因分析

（一）文書范本利用不充分，發(fā)揮作用不明顯

個別教育執(zhí)法主體開展執(zhí)法活動時依然沿用陳舊版本，沒有按照行政執(zhí)法監(jiān)督部門要求，及時修訂完善本系統(tǒng)文書，導致文本不規(guī)范不標準；執(zhí)法文書書寫方面，有的存在漏項、涂改，有的對違法事實陳述不夠詳盡，甚至填寫錯誤；對于部分學校存在“舉辦者變更未履行法定程序、未經核準擅自改變辦學地點、擅自分立學校、違規(guī)虛假宣傳以及抽逃挪用辦學經費” 等相對集中違法行為的處罰名稱過于簡單，行政相對人“統(tǒng)一社會信用代碼、組織機構代碼、工商登記碼、稅務登記號”等基本要素填寫不全，表述不夠嚴謹等。

（二）裁量基準執(zhí)行不準確，存在模糊判斷地帶

在作出行政處罰決定時，有的執(zhí)法主體不能根據違法行為的事實、性質、情節(jié)和社會危害程度有效認定裁量等級。比如，《民辦教育促進法》第六十二條規(guī)定，“民辦學校有下列行為之一的，由縣級以上人民政府教育行政部門、人力資源社會保障行政部門或者其他有關部門責令限期改正，并予以警告；有違法所得的，退還所收費用后沒收違法所得；情節(jié)嚴重的，責令停止招生、吊銷辦學許可證”。其中，對“情節(jié)嚴重的，責令停止招生、吊銷辦學許可證”處罰的裁量，有的執(zhí)法主體不能有效區(qū)分并處和單處的區(qū)別，部分存在裁量等級和處罰標準難以拿捏無從下手的現象，影響了執(zhí)法的公正和實效。

（三）調查取證環(huán)節(jié)有短板，執(zhí)法案卷歸檔不規(guī)范

在調查取證階段，現場勘驗時，部分照片、攝像、錄音等資料沒有注明拍攝時間、地點、證明的內容、拍攝（錄制）人員姓名和身份等信息；調查詢問時，沒有兩名執(zhí)法人員簽名和執(zhí)法證件編碼信息等。案卷歸檔環(huán)節(jié)，有的沒有將制作和收集的與教育行政執(zhí)法活動相關的檢查記錄、證據材料、執(zhí)法文書等資料統(tǒng)一整理歸檔形成卷宗，沒有做到一案一卷、一卷一號；有的卷宗編號、卷皮制作、目錄填寫、文書排列、頁碼編序不規(guī)范，卷內材料排列混亂等。

究其原因，主要受制于以下幾個方面的影響。一是教育法治意識比較薄弱，教育行政部門運用法治手段管理教育的意識普遍不強。二是執(zhí)法力量薄弱，執(zhí)法工作多是兼職，人員精力有限，具備行政執(zhí)法資格的人員不多，對相關執(zhí)法程序不熟悉。三是執(zhí)法經驗不足，執(zhí)法手段匱乏，習慣采取行政手段、調解手段解決問題，對于應當給予警告、罰款等處罰的，大多給予通報批評、整改了之，沒有采取有效的制止和科學的處罰方式，致使面臨不作為的行政風險等。四是各級教育執(zhí)法主體及主管部門未能定期組織業(yè)務培訓或培訓流于形式，導致執(zhí)法人員實操水平不足。

二、加強改進教育行政執(zhí)法全過程記錄和案卷歸檔工作的措施建議

（一）加強案卷梳理規(guī)整，發(fā)揮重要載體作用

根據案件發(fā)生的時間、地點及案件內容等要件組成執(zhí)法案卷，包括案卷封面、卷內文件目錄、卷內文件、卷內備考表等部分，在建立完整的、可以存檔的案卷時，需要做好相應工作。設立案卷編號后，要確保案卷封面要素內容填寫清晰且無疏漏，記錄內容不能省略、涂改。要按照教育行政執(zhí)法文書范本的標準順序列卷排序，自《立案審批表》開始編錄頁碼裝訂、避免漏項空項。要確保執(zhí)法人員、立卷人、立卷時間等信息準確無誤，做好封面封閉包裝，做到美觀整齊、尺寸統(tǒng)一。

（二）做好案卷保管入庫，便于翻查防止丟失

案卷保管入庫可按照特定順序保管，以便查閱。比如按照案件類別，將學前教育領域、民辦教育領域、招生考試領域、學校安全領域等方面行政執(zhí)法案件分別歸置，即可按案件類型對應查閱。比如按照立案時間，將案件根據順時排序，從卷宗封面便可追溯執(zhí)法時段。再比如按照執(zhí)法程序，根據作出行政處罰啟動的簡易程序和一般程序劃分入檔。

（三）探索推進以案釋法，豐富活化歸檔形式

落實“誰執(zhí)法誰普法”責任制，貫徹黨組理論學習中心組學法、法治培訓、以案釋法等學法制度。強化法治文化陣地建設，充分利用國家憲法日、法律法規(guī)頒布實施紀念日等節(jié)點，開展普法教育。集中形成法治進校園、憲法宣傳教育、學校安全普法教育、校外培訓機構治理、招生考試作弊入刑等方面普法執(zhí)法的典型案例，拓展案卷歸檔外延，豐富執(zhí)法過程全記錄形式。

（四）規(guī)范行政執(zhí)法行為，完善監(jiān)督指導機制

進一步梳理完善教育行政處罰行政強制要素和裁量基準，規(guī)范使用執(zhí)法文書，增強執(zhí)法文書的說理性。強化教育行政執(zhí)法職責，及時查處違規(guī)辦學、違規(guī)招生、侵犯學生權益、教師違背師德規(guī)范等行為。落實行政執(zhí)法信息公示、全過程記錄、重大執(zhí)法決定法制審核“三項制度”。 落實部門聯合“雙隨機、一公開”監(jiān)管，檢查結果信息及時錄入省工作平臺，共享到國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)向社會公示。推進行政處罰行政強制上網運行，推進實現行政執(zhí)法信息網上公開、執(zhí)法全過程網上記錄和網上跟蹤監(jiān)督的工作要求。定期開展業(yè)務培訓，及時研究解決執(zhí)法工作遇到的問題難題，進一步強化教育系統(tǒng)法治思維和法治意識，有效提升教育領域法律素質和執(zhí)法能力。