何 丹 陳禮金 柳 霞/杭州市規(guī)劃和自然資源信息中心

自然資源檔案是自然資源管理活動中形成的一系列具有保存價值的資料，根據(jù)自然資源業(yè)務(wù)管理內(nèi)容可細(xì)分成自然資源調(diào)查監(jiān)測管理檔案、建設(shè)用地管理檔案、規(guī)劃管理檔案、執(zhí)法管理檔案等。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)抓住機(jī)構(gòu)改革這一契機(jī)，加強(qiáng)自然資源檔案信息化建設(shè)，推動檔案工作數(shù)字轉(zhuǎn)型。

1 工作背景：以杭州市為例

2019年1月，杭州市規(guī)劃和自然資源局掛牌成立，整合了原市國土資源局和原市規(guī)劃局的職責(zé)，市發(fā)改委的組織編制并實施主體功能區(qū)規(guī)劃職責(zé)，以及市林業(yè)水利局的水資源和森林、濕地等資源調(diào)查與確權(quán)登記管理職責(zé)。按照市機(jī)構(gòu)改革檔案工作有關(guān)規(guī)定，在機(jī)構(gòu)改革中部分職責(zé)劃入其他機(jī)構(gòu)的，劃入前履行該職責(zé)形成的檔案仍屬原檔案全宗，不得分散或銷毀；在機(jī)構(gòu)改革中整體并入另一機(jī)構(gòu)的部門單位，其檔案全部由并入機(jī)構(gòu)接管，實行封口管理。杭州市規(guī)劃和自然資源局的檔案包含了原市國土資源局歷史檔案、原市規(guī)劃局歷史檔案，以及市規(guī)劃和自然資源局新產(chǎn)生的檔案。機(jī)構(gòu)改革后需要整合的檔案量約230多萬卷，并可大致估算出后續(xù)每年將新增案卷27萬多卷，新增數(shù)據(jù)儲存容量約2500GB。此外，考慮到機(jī)構(gòu)改革之前原市國土資源局、原市規(guī)劃局檔案管理的標(biāo)準(zhǔn)與模式、信息化程度等不盡相同，因此探索職能整合、業(yè)務(wù)融合后更加合理的檔案管理模式尤為重要。信息技術(shù)的蓬勃發(fā)展給檔案管理帶來了新的機(jī)遇，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)自然資源檔案信息化建設(shè)，促進(jìn)檔案信息資源的共建共享，建立全市網(wǎng)絡(luò)融合、功能整合的檔案管理信息化體系。

2 加強(qiáng)工作的舉措

2.1 完善標(biāo)準(zhǔn)體系

標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范是檔案管理的基礎(chǔ)，也是檔案信息化工作的依據(jù)與行動指南[1]，主要包含兩方面內(nèi)容：一是檔案業(yè)務(wù)規(guī)范，明確檔案收集范圍、檔案移交接收規(guī)范、檔案整理規(guī)范，如分類標(biāo)準(zhǔn)、保管期限等。二是檔案信息化技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，明確檔案采集錄入字段項標(biāo)準(zhǔn)、電子文件格式、電子文件元數(shù)據(jù)格式、數(shù)據(jù)接口規(guī)范等。當(dāng)前，圍繞自然資源管理職能，建立全新的、科學(xué)的、規(guī)范的檔案標(biāo)準(zhǔn)體系，是加強(qiáng)自然資源檔案信息化建設(shè)的首要任務(wù)。

2.2 建設(shè)數(shù)字檔案館

《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》明確提出，要持續(xù)推進(jìn)數(shù)字檔案館建設(shè)，積極響應(yīng)數(shù)字中國建設(shè)，加快推進(jìn)信息技術(shù)與檔案工作深度融合，到2020年全國地市級以上國家綜合檔案館要全部建設(shè)成數(shù)字檔案館。我國數(shù)字檔案館認(rèn)證可分為三個方面：組織環(huán)境、檔案管理系統(tǒng)、技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施和安全風(fēng)險管理能力的評估[2]。杭州市自然資源檔案管理應(yīng)以建設(shè)數(shù)字檔案館作為檔案建設(shè)的重點方向與目標(biāo)，并從這三方面實施。

2.2.1 組織環(huán)境

組織環(huán)境建設(shè)，著重要做好發(fā)展規(guī)劃、管理機(jī)制及人員建設(shè)這三方面的工作。發(fā)展規(guī)劃，制定檔案建設(shè)長期或者短期規(guī)劃，明確工作重點與發(fā)展方向；管理機(jī)制，制定各類章程準(zhǔn)則，明確信息化部門、業(yè)務(wù)部門相關(guān)職責(zé)，明確收集、整理、移交、保管、鑒定流程與規(guī)范，明確檔案利用規(guī)范及保密要求等；人員建設(shè)，明確人員配備與崗位職責(zé)等。

2.2.2 管理系統(tǒng)

檔案管理系統(tǒng)是數(shù)字檔案館的核心，按照我國《數(shù)字檔案館建設(shè)指南》，檔案管理系統(tǒng)應(yīng)具備“收集、管理、保存、利用”四項基本業(yè)務(wù)功能以及其他系統(tǒng)配置功能[3]。通過對檔案管理業(yè)務(wù)的整理、分析、歸納，建設(shè)系統(tǒng)應(yīng)包含的功能模塊主要有檔案接收、檔案管理、檔案利用、系統(tǒng)管理。檔案接收模塊支持?jǐn)?shù)據(jù)導(dǎo)入、在線接收、檢查標(biāo)注等功能的實現(xiàn)；檔案管理模塊支持檔案整理著錄、出入庫管理、庫房管理、存儲管理、鑒定銷毀等功能的實現(xiàn)；檔案利用模塊支持檔案檢索、借閱管理、編研、查詢、統(tǒng)計分析等功能的實現(xiàn)；系統(tǒng)管理模塊支持用戶管理、權(quán)限管理、日志管理、元數(shù)據(jù)管理、分類與模板定義等功能的實現(xiàn)。由此對各種類型檔案數(shù)據(jù)的統(tǒng)一采集與管理，滿足實體檔案數(shù)字化加工和原生電子文件接收需求，對數(shù)字檔案資源進(jìn)行有序管理和安全存儲，并建立目錄數(shù)據(jù)庫與全文數(shù)據(jù)庫，滿足用戶利用需求。

2.2.3 基礎(chǔ)設(shè)施

機(jī)房硬件與網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，以《電子信息系統(tǒng)機(jī)房設(shè)計規(guī)范》為標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)B級以上數(shù)字檔案館機(jī)房，搭建政務(wù)外網(wǎng)、政務(wù)內(nèi)網(wǎng)、單位內(nèi)部局域網(wǎng)等網(wǎng)絡(luò)信息點，配置合適的服務(wù)器與存儲，滿足數(shù)字檔案資源傳輸、利用、管理所需要的網(wǎng)絡(luò)要求與存儲要求。建立安全保障體系，配齊防火墻、入侵檢測、網(wǎng)絡(luò)審計、漏洞掃描、日志審計等安全設(shè)備，做好安全風(fēng)險防范措施與應(yīng)急預(yù)案的制定，做好異地備份，提高數(shù)據(jù)抵抗各種可能安全因素的容災(zāi)能力，確保系統(tǒng)穩(wěn)定高效的長期運行。

3 需要注意的問題

3.1 數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)性與檔案關(guān)聯(lián)性

自然資源業(yè)務(wù)工作中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)包括了業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)與空間數(shù)據(jù)，而自然資源檔案數(shù)據(jù)大部分內(nèi)容來自業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)與空間數(shù)據(jù)，可見三種數(shù)據(jù)之間存在關(guān)聯(lián)關(guān)系。在工作中必須關(guān)注數(shù)據(jù)得關(guān)聯(lián)性，具體來說，一要著眼數(shù)據(jù)全生命周期管理角度，將電子文件與檔案管理標(biāo)準(zhǔn)融入業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)建設(shè)中，強(qiáng)化與業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)的數(shù)據(jù)對接從而實現(xiàn)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)與檔案數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)，如公務(wù)處理系統(tǒng)、業(yè)務(wù)審批系統(tǒng)等產(chǎn)生的電子資料通過電子化歸檔形成電子檔案。二要建立檔案數(shù)據(jù)與空間數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)性，利用地塊編號、測繪編號等關(guān)聯(lián)字段將檔案數(shù)據(jù)落地到具體的空間位置上，實現(xiàn)如國土空間基礎(chǔ)信息平臺等與檔案管理系統(tǒng)的互通對接、業(yè)務(wù)協(xié)同和信息共享，并通過數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)性建設(shè)建立共享開放數(shù)據(jù)匯聚機(jī)制，使檔案數(shù)據(jù)更好地服務(wù)業(yè)務(wù)協(xié)同、決策等工作。

目前檔案管理還是以案卷為單位，但案卷間往往缺乏關(guān)聯(lián)性。在自然資源業(yè)務(wù)工作中，地塊從規(guī)劃、農(nóng)轉(zhuǎn)用、供地到登記都會形成檔案，加強(qiáng)檔案關(guān)聯(lián)性建設(shè)能夠極大方便后續(xù)檔案利用。可以將地塊標(biāo)識號、空間位置等信息作為切入點，構(gòu)建檔案管理“一張圖”，將同一空間位置上的檔案關(guān)聯(lián)起來，通過“以圖查檔、以檔查圖”等檢索方式，實現(xiàn)檔案信息與空間位置信息關(guān)聯(lián)、歷史回溯等功能，為各部門充分利用自檔案數(shù)據(jù)提供便捷、準(zhǔn)確的檢索渠道。

3.2 分布式存儲與集中式管理

目前杭州市自然資源檔案在市、縣（市、區(qū)）各級單位都是自行保存與管理的，跨區(qū)域檔案利用不甚便捷，如何深化共享利用檔案資源數(shù)據(jù)、加快市區(qū)兩級檔案統(tǒng)籌管理，是實際工作中迫切需要解決的?？紤]到分布式文件系統(tǒng)相比于傳統(tǒng)集中存儲方式在負(fù)載均衡和在線擴(kuò)容等方面更具優(yōu)勢[4]，采用分布式存儲與集中式管理的模式是一個好的辦法。建立全市自然資源檔案管理系統(tǒng)，可在大杭州范圍內(nèi)實現(xiàn)集中式管理，也可在各分局、縣（市）局實現(xiàn)個性化功能定制，基于統(tǒng)一的規(guī)章制度、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、條目類別、業(yè)務(wù)流程等基礎(chǔ)上滿足不同業(yè)務(wù)形態(tài)下的檔案管理需求。在應(yīng)用統(tǒng)一系統(tǒng)實現(xiàn)集中式管理的情況下構(gòu)建分布式存儲架構(gòu)，利用分布在各分局的服務(wù)器對檔案電子掃描件等非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)資源進(jìn)行存儲，分擔(dān)存儲負(fù)荷，滿足檔案數(shù)據(jù)飛速增長的需求，進(jìn)一步提高系統(tǒng)存取效率與擴(kuò)展能力。

3.3 以服務(wù)為導(dǎo)向創(chuàng)新工作模式

檔案信息化建設(shè)應(yīng)以服務(wù)為導(dǎo)向，創(chuàng)新檔案服務(wù)方式，提升檔案服務(wù)質(zhì)量，強(qiáng)化檔案利用水平。一是進(jìn)行檔案數(shù)據(jù)資源深度挖掘。依托“云計算”提升信息收集和管理的能力[5]，將數(shù)據(jù)進(jìn)行關(guān)聯(lián)分析與融合利用，為實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化提供資源支撐。二是運用新技術(shù)探索檔案服務(wù)新模式。如杭州市在自然資源檔案服務(wù)中應(yīng)用人臉識別技術(shù)及相關(guān)人工智能技術(shù)，實現(xiàn)不動產(chǎn)登記檔案自助查閱，且能快速、準(zhǔn)確鑒定查閱者身份。要關(guān)注技術(shù)發(fā)展動向，利用新技術(shù)創(chuàng)新檔案服務(wù)方式，如提供信息導(dǎo)航服務(wù)、增值服務(wù)、推送服務(wù)等，并及時公開有關(guān)信息，使檔案工作更加貼近群眾、更加便民利民。