蔣來(lái)用

監(jiān)察體制是所有國(guó)家和地區(qū)政權(quán)建設(shè)不可缺少的內(nèi)容。不論是較為廉潔的國(guó)家和地區(qū)，還是目前腐敗較為嚴(yán)重的國(guó)家和地區(qū)，都會(huì)不斷創(chuàng)新變革監(jiān)察體制機(jī)制，以達(dá)到有效遏制腐敗的目的。分析比較不同國(guó)家和地區(qū)的監(jiān)察體制，總結(jié)監(jiān)察體制改革的有益經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)，分析制約改革取得成效的因素，將有助于我國(guó)監(jiān)察體制的完善。

那么，其他國(guó)家影響監(jiān)察體制作用發(fā)揮的不利因素有哪些呢？

反腐敗機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性

反腐敗機(jī)構(gòu)行使的主要是監(jiān)督權(quán)。在立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三項(xiàng)權(quán)力中，立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)最容易弱化和架空，而執(zhí)行權(quán)往往都傾向于擴(kuò)張。從各國(guó)各地區(qū)的比較可以看出，腐敗主要發(fā)生在人財(cái)物管理等執(zhí)行權(quán)行使過(guò)程之中。因而在制度設(shè)置上，有必要增強(qiáng)監(jiān)督權(quán)和立法權(quán)，加大對(duì)執(zhí)行權(quán)的制約和監(jiān)督。

各國(guó)的監(jiān)察體制種類很多，但基本可分為兩類：一類是議會(huì)主導(dǎo)型的反腐敗模式，反腐敗機(jī)構(gòu)由議會(huì)產(chǎn)生，對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，向其匯報(bào)工作和接受其監(jiān)督，代表性國(guó)家有瑞典、芬蘭、挪威、英國(guó)、加拿大、新西蘭等。另一類是政府主導(dǎo)型的反腐敗模式。反腐敗機(jī)構(gòu)由行政部門或行政首腦產(chǎn)生，受行政部門或行政首腦監(jiān)督，并對(duì)其負(fù)責(zé)。行政部門在監(jiān)察體制中占據(jù)主要地位，發(fā)揮主導(dǎo)性作用。相比較而言，前一類比后一類效果普遍要好。實(shí)行政府主導(dǎo)型反腐敗模式，執(zhí)行權(quán)往往得不到有效的監(jiān)督。如菲律賓就是一個(gè)典型，廉政專員署的廉政專員、副專員、特別檢察官都由總統(tǒng)任命?？偨y(tǒng)在必要時(shí)可按廉政專員的建議任命其他副專員。2000年7月18日，菲律賓總統(tǒng)發(fā)布行政命令，撤銷反受賄與反腐敗總統(tǒng)委員會(huì)，創(chuàng)立國(guó)家反貪污委員會(huì)，其主任和委員都由總統(tǒng)從推薦人員名單中任命。

行政部門的反腐敗機(jī)構(gòu)，或多或少地受到其設(shè)立者的影響，不能對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)督，往往因?yàn)樾姓组L(zhǎng)腐敗而喪失作用。例如菲律賓前總統(tǒng)約瑟夫·埃杰西多·埃斯特拉達(dá)因收取賄賂和回扣被指控，引發(fā)菲律賓第二次人民力量革命，被迫下臺(tái)，2007年9月被判終身監(jiān)禁。2011年，菲律賓前總統(tǒng)阿羅約因腐敗等一系列指控鋃鐺入獄。2015年，菲律賓前總統(tǒng)阿基諾三世和前預(yù)算部部長(zhǎng)阿巴德因政府資金使用案被調(diào)查。

政治社會(huì)穩(wěn)定系數(shù)不高

廉潔的社會(huì)必然以政治和社會(huì)穩(wěn)定為前提。政治社會(huì)穩(wěn)定，公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利及契約執(zhí)行才會(huì)得到永久的尊重，投資和貿(mào)易才會(huì)增加，發(fā)明和創(chuàng)造不斷推陳出新，國(guó)家和個(gè)人的收入增多保證行使公權(quán)力的人擁有體面的收入，不會(huì)輕易走上腐敗的道路。政治社會(huì)的穩(wěn)定也表明一個(gè)國(guó)家的政治力量保持一種均衡的狀態(tài)，不會(huì)輕易發(fā)生權(quán)力結(jié)構(gòu)的巨大變化，在這種穩(wěn)定的環(huán)境下，不會(huì)出現(xiàn)寡頭紛爭(zhēng)或無(wú)政府主義狀態(tài)，政府穩(wěn)定推行包括監(jiān)察體制在內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)改革，各種法律都會(huì)逐步產(chǎn)生預(yù)期的效果。相反，在政治動(dòng)蕩不穩(wěn)的社會(huì)，就很難談及腐敗的治理，如長(zhǎng)期陷入戰(zhàn)亂的國(guó)家就無(wú)暇顧及監(jiān)察體制的科學(xué)設(shè)計(jì)。

還有一種國(guó)家腐敗難以治理就是寡頭政治突出的國(guó)家，如目前的烏克蘭等國(guó)。這些國(guó)家強(qiáng)大的家族寡頭和利益集團(tuán)主導(dǎo)著國(guó)家的政治，即使在民主體制框架下，國(guó)家權(quán)力依然得不到有效監(jiān)控。這些國(guó)家的政治腐敗突出，政治家族和其他利益集團(tuán)通過(guò)角逐獲取政治權(quán)力從而分割經(jīng)濟(jì)利益、賣官鬻爵。政治領(lǐng)導(dǎo)人為利益集團(tuán)操縱，即便自身盡力保持清廉，但其治下依然腐敗叢生，看不到廉潔的希望。

反腐敗機(jī)構(gòu)過(guò)于頻繁撤并

反腐敗機(jī)構(gòu)的調(diào)整變革不同于具體的反腐敗措施的調(diào)整，也不是一個(gè)機(jī)構(gòu)內(nèi)的職能調(diào)整和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的變動(dòng)，而是涉及多個(gè)機(jī)構(gòu)人員的變動(dòng)、法律制度修改等系列改革，是一個(gè)系統(tǒng)性的而非局部性的重塑。機(jī)構(gòu)改革是國(guó)家權(quán)力的調(diào)整和重新配置，也是執(zhí)政理念和模式的更新與轉(zhuǎn)換。頻繁的機(jī)構(gòu)改革既可能優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)，也會(huì)引發(fā)權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部的矛盾，讓權(quán)力系統(tǒng)整體效率和執(zhí)行力遭遇難以控制的風(fēng)險(xiǎn)。

縱觀全球，大家認(rèn)為廉潔程度較高的國(guó)家，反腐敗機(jī)構(gòu)都保持著相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性，如德國(guó)、英國(guó)、美國(guó)、加拿大、澳大利亞、新西蘭等國(guó)。尚未走出腐敗高發(fā)多發(fā)期的國(guó)家往往是反腐敗機(jī)構(gòu)頻繁改革和變動(dòng)的國(guó)家，如菲律賓1994年設(shè)立反受賄與反腐敗總統(tǒng)委員會(huì)，2000年就被撤銷;埃及1958年成立行政監(jiān)察署行使國(guó)家反腐敗職能，1980年被撤銷，1982年穆巴拉克上臺(tái)執(zhí)政后重新組建。反腐敗機(jī)構(gòu)“短命”說(shuō)明反腐敗機(jī)構(gòu)改革設(shè)計(jì)不科學(xué)，權(quán)力配置不合理，沒(méi)有達(dá)到反腐敗的目的。

反腐敗機(jī)構(gòu)改革設(shè)計(jì)一定要穩(wěn)重、科學(xué)，不要大拆大建搞顛覆性的變革。在政權(quán)穩(wěn)定時(shí)期，適合做“縫補(bǔ)式”的漸進(jìn)改良，讓老樹(shù)枝不斷發(fā)出新芽，效果可能較好。只有到了非不得已的時(shí)候，才有必要進(jìn)行大幅修繕或者拆掉重來(lái)。

反腐敗機(jī)制運(yùn)作效果不佳

反腐敗機(jī)制運(yùn)作效果不佳有多方面的原因，首先是工作機(jī)制的問(wèn)題，如缺乏相應(yīng)的機(jī)制保障，如俄羅斯，只接受實(shí)名舉報(bào)，不受理匿名舉報(bào)，導(dǎo)致很多腐敗線索流失。有的國(guó)家對(duì)腐敗打擊不力，懲罰太輕，威懾力不強(qiáng)。根據(jù)德國(guó)聯(lián)邦刑警局（BKA）的統(tǒng)計(jì)，2015年德國(guó)腐敗案件為8644件。德國(guó)刑法教授認(rèn)為，腐敗估計(jì)造成2億歐元的經(jīng)濟(jì)損失，對(duì)政府信譽(yù)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)造成的無(wú)形損失更是無(wú)法估量。德國(guó)之所以存在這么多的腐敗，主要原因是德國(guó)對(duì)腐敗打擊力度不夠。德國(guó)公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)都很弱，沒(méi)有專門保護(hù)舉報(bào)人的法律。匿名舉報(bào)和實(shí)名舉報(bào)在德國(guó)是同樣的處理方式，對(duì)證人出庭保護(hù)重視不夠。舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)、及時(shí)處理并回復(fù)處理等激勵(lì)舉報(bào)的措施在德國(guó)都缺乏，公民舉報(bào)腐敗的積極性不高，德國(guó)反腐敗機(jī)構(gòu)主動(dòng)出擊找線索的動(dòng)力不足。因此，德國(guó)腐敗線索主要來(lái)源于競(jìng)爭(zhēng)失敗者的舉報(bào)和審計(jì)。德國(guó)沒(méi)有官員申報(bào)財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)公示的制度。對(duì)腐敗犯罪，德國(guó)判處的刑罰都較輕。被指控的腐敗案件只有5%左右被處以刑罰，絕大多數(shù)都沒(méi)有處理。

還有一個(gè)重要的原因是法律執(zhí)行不力。菲律賓發(fā)布的《創(chuàng)立國(guó)家反貪污委員會(huì)的第268號(hào)行政命令》一開(kāi)始就說(shuō)“反貪污一直是國(guó)家公開(kāi)聲明的政策之一，而且該條原則體現(xiàn)在《憲法》的字里行間”。但憲法的規(guī)定基本落空。因?yàn)楦瘮≡絹?lái)越嚴(yán)重，《創(chuàng)立國(guó)家反貪污委員會(huì)第268號(hào)行政命令》指出：“腐敗現(xiàn)象已經(jīng)擴(kuò)大了范圍，形成了一個(gè)集行政、立法和司法的各級(jí)政府的各個(gè)部門各方面為一體的網(wǎng)絡(luò)……我們有許多反受賄和反腐敗的法律，而且有法律或者憲法規(guī)定的許多機(jī)構(gòu)來(lái)加強(qiáng)這些法律的實(shí)施，但是腐敗依然盛行?！?/p>

配套改革是否及時(shí)跟進(jìn)也是影響反腐敗機(jī)制運(yùn)行效果的因素，如很多國(guó)家都有財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，但申報(bào)流于形式，缺乏審核復(fù)查機(jī)制。有的國(guó)家將公務(wù)員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)向社會(huì)公開(kāi)，為政敵之間相互攻擊提供依據(jù)，導(dǎo)致社會(huì)的不穩(wěn)定，如烏克蘭。有的國(guó)家公職人員收入太低，養(yǎng)家糊口都存在困難，難以抵制腐敗的誘惑。