程梁舉

《中國共產黨紀律處分條例》（以下簡稱《紀律處分條例》）將違紀行為有關責任人員區(qū)分為直接責任者、主要領導責任者和重要領導責任者。去年修訂的《中國共產黨問責條例》也明確對在黨的建設、黨的事業(yè)中失職失責的黨的領導干部追究其領導責任。這些黨規(guī)黨紀為紀檢監(jiān)察機關精準執(zhí)紀、有效問責提供了制度遵循和認定標準。但是，在實務中存在對責任區(qū)分認定簡單化、泛化，不能準確評價相關人員主觀態(tài)度和客觀行為，以及在案件中所發(fā)揮的作用。比如，在有的紀檢案件中，凡是屬于具體經手、經辦人員一般認定為直接責任者，而擔任領導職務或在案件中職務高的責任人員，一般都認定為主要領導責任者或者重要領導責任者。這種簡單化的責任認定，影響了黨規(guī)黨紀的嚴肅性、權威性，對執(zhí)紀問責工作帶來了嚴重的負面效果。

一、精準掌握黨規(guī)黨紀對責任規(guī)定的構成要件

《紀律處分條例》對相關責任者作出了明確規(guī)定，準確理解條款規(guī)定是正確適用的前提。對直接責任者、主要領導責任者和重要領導責任者構成要件按照主客觀方面進行分解，進一步厘清責任結構、體現原意內涵，提高執(zhí)紀問責工作的科學性、精準性和操作性。

關于直接責任構成要件?！都o律處分條例》規(guī)定，直接責任者是指在其職責范圍內，不履行或者不正確履行自己的職責，對造成的損失或者后果起決定性作用的黨員或者黨員領導干部。該責任的主體包括黨員和黨員領導干部；主觀方面應區(qū)別普通黨員和黨員領導干部。由于普通黨員通常是直接經辦、經手和管理的人員，其主觀方面應包括故意和過失；對于黨員領導干部因屬于履行管理監(jiān)督、審核把關等職責，其主觀方面應屬于故意，即行為人明知其行為會導致違紀結果發(fā)生而積極追求違紀結果或者放任違紀行為。該責任的客體是黨內關系和社會關系，以及黨、國家和人民的利益；客觀方面是違紀者在規(guī)定的期限內不履行或者不正確履行自己的職責，即對應當履行的職責、義務拒絕履行、擅離職守、脫離工作崗位，或者沒有按照規(guī)定要求履行職責，玩忽職守、履職不力，超越職權、濫用職權、徇私舞弊等。

關于主要領導責任構成要件?！都o律處分條例》規(guī)定，主要領導責任者是指在其職責范圍內，對直接主管的工作不履行或者不正確履行職責，對造成的損失或者后果負直接領導責任的黨員領導干部。該責任的主體是黨員領導干部，且對違紀行為負有直接管理職責；主觀方面應是過失，主觀上不希望違紀結果發(fā)生。該責任的客體是黨內關系和社會關系，以及黨、國家和人民的利益；客觀方面是在其職責范圍內，對有明確分工或黨組織交辦由其負責、管理的工作不履行或者不正確履行職責，即對應當履行的職責、義務拒絕履行、擅離職守，脫離工作崗位，或者沒有按照規(guī)定要求履行職責，對待工作不認真、不負責，應當做好的工作沒有做好或沒有按照權限行使職權、超越職權等。

關于重要領導責任構成要件?！都o律處分條例》規(guī)定，重要領導責任者是指在其職責范圍內，對應管的工作或者參與決定的工作不履行或者不正確履行職責，對造成的損失或者后果負次要領導責任的黨員領導干部。該責任的主體是黨員領導干部，且發(fā)生違紀行為的工作是其應管的工作或者參與決定、決策的工作，即雖然沒有明確分工由其主管，但按照法定職責范圍應當由其負責、管轄的工作或者參與討論決定、集體決策的工作；主觀方面應是過失，主觀上不希望違紀結果發(fā)生。該責任的客體是黨內關系和社會關系，以及黨、國家和人民的利益；客觀方面是在法定職責范圍應當由其負責、管轄的工作或者參與討論決定、集體決策的工作，沒有按照法定要求履行職責，即該履行的職責、義務沒有履行、拒絕履行，或在討論決定、集體決策工作中不正確行使權力。

二、合理區(qū)分直接責任、領導責任的認定邊界

區(qū)分直接責任者和領導責任者是在查明違紀事實基礎上，確定相關責任人員，認定需要承擔何種責任。實務中存在直接責任、主要領導責任和重要領導責任認定不準確，本應承擔直接責任的認定為主要領導責任，本應承擔主要領導責任的認定為重要領導責任。重要原因就是執(zhí)紀者不能準確區(qū)分相關責任之間的邊界，作出精準認定。

從崗位職責上看。主要是根據責任人所處的崗位和應履行的職責、義務角度去分析判斷。如果責任人在違紀行為中屬于具體的經手人、經辦人或者是直接的管理者，如沒有免責事由，該責任者就應先考慮承擔直接責任。如果責任人屬于黨員領導干部，屬于履行指揮管理、監(jiān)督把關等義務不力，并且沒有直接參與實施違紀行為，或者屬于全面從嚴治黨相關責任人，履行主體責任不力，應當考慮承擔主要領導責任。如果責任人只是參與集體決策，沒有明確分工由其主管，但按照規(guī)定有管理義務的，應考慮認定為重要領導責任者。

從客觀行為上看。違紀結果一般都是由一系列的違紀行為造成的，因此從責任人的行為去著手認定應承擔責任就顯得尤為重要。如果責任人的行為不存在不可抗力、無法預見等情形，其行為直接造成了違紀結果的發(fā)生，都應承擔直接責任，而不論責任人的身份是普通黨員還是黨員領導干部。這里的行為應當包含具體經手、經辦人的不當作為和管理者不作為、亂作為以及錯誤決策。如果責任人是黨員領導干部，違紀行為的發(fā)生是因為其作為領導在履行指揮管理、監(jiān)督把關等職責不力，致使違紀結果的發(fā)生，應當認定為領導責任。

從主觀態(tài)度上看。實踐中，有些違紀結果的發(fā)生不是因為相關責任人主觀上疏忽大意、過于自信導致的，而是在主觀上積極追求違紀結果的發(fā)生。即明知所實施的行為屬于違紀行為，責任人仍然作出錯誤決策、實施錯誤行為，甚至弄虛作假、欺上瞞下，導致違紀結果發(fā)生。這種情況下，無論是普通黨員還是黨員領導干部，只要主觀上明知，沒有向相關領導和黨組織提出異議或檢舉揭發(fā)，并且客觀上實施了違紀行為或者放任不管的，應認定為直接責任者。如果主觀上屬于疏忽大意、過于自信，導致違紀結果的發(fā)生，直接經手、經辦的黨員仍然要認定為直接責任；如果身份是黨員領導干部，則應認定為領導責任。

從因果關系上看。因果關系可以分為兩種形式，即直接因果關系和間接因果關系。所謂直接因果關系就是作為違紀行為與違紀結果是直接發(fā)生作用，也就是違紀行為直接造成、導致違紀結果的發(fā)生；間接因果關系則是違紀行為與違紀結果是通過中間環(huán)節(jié)發(fā)生作用，也就是違紀行為單獨不必然導致違紀結果發(fā)生，而是通過中間環(huán)節(jié)造成違紀結果。直接責任者的行為與結果應屬于直接因果關系，領導責任者則屬于間接因果關系。即某個違紀行為直接導致了違紀結果發(fā)生，應當認定為直接責任者；如果違紀行為是通過直接責任者的行為這個中間環(huán)節(jié)，而致使違紀結果發(fā)生的，應屬于領導責任。

三、科學把握執(zhí)紀問責追求的價值效果

執(zhí)紀問責的主要目的是提高廣大黨員遵守黨紀的自覺性，督促全體黨員干部強化責任意識，進一步純潔黨的組織，提高黨的凝聚力、戰(zhàn)斗力。在執(zhí)紀問責實踐中，要始終把懲前毖后、治病救人作為執(zhí)紀問責的價值追求，堅持實行懲戒與教育相結合，合理容錯、激發(fā)擔當，既要實施嚴肅追責問責更要注重權益保護，著力提高執(zhí)紀問責的政治性、精準性、實效性，實現最優(yōu)效果。

堅持嚴肅執(zhí)紀問責與治病救人相結合。懲戒與教育相結合是紀檢監(jiān)察工作的基本原則。嚴格執(zhí)紀問責不是為了處理黨員，黨紀處分也不是要打垮一個黨員，而是要想方設法進行挽救，將違紀黨員拉回正確的軌道上。執(zhí)紀部門要用好監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”，既要把紀律和規(guī)矩挺在前面，按照錯誤性質和情節(jié)輕重給以組織處理、紀律處分，防止黨員犯錯、小錯演變成大錯，又要積極幫助犯了錯誤的同志真誠悔過改過、放下思想包袱，讓他們有干頭、有盼頭。要做實受處分黨員回訪幫扶工作，堅決杜絕因回訪工作沒跟上，致使被處分者心生不滿，對組織產生恨意，甚至走向人民的對立面。

堅持嚴肅執(zhí)紀問責與合理容錯相結合。在正風反腐持續(xù)高壓之下，有一些黨員認為工作干得越多，出錯的概率越大，被追究問責的概率就越高，滋生了不作為式的腐敗。要堅持嚴肅問責與合理容錯相結合，強化正向激勵，寬容失誤、允許試錯。在執(zhí)紀監(jiān)督中，要精準認定違紀行為和相應的情節(jié)，是屬于先行先試缺乏經驗還是一意孤行執(zhí)意蠻干，是屬于探索性的失誤還是權力任性的失職，是屬于不可抗力難以預見還是應查未查疏忽大意，全面分析違紀形態(tài)、后果影響以及一貫表現，切實樹立起支持干事者、保護擔當者、寬容失誤者、懲處不作為者鮮明導向，促進廣大黨員牢記初心使命、勇于擔當作為。

堅持嚴肅執(zhí)紀問責與保障權益相結合。黨章對黨員的權利作了規(guī)定，黨章和《中國共產黨黨員權利保障條例》明確各級紀律檢查機關要做好黨員權利保障工作。這些黨內法規(guī)旨在保障黨員的合法權益，促進紀律檢查機關依紀依規(guī)開展工作。各級紀檢監(jiān)察機關要樹立權利保障意識，不僅要查處違紀黨員違紀行為，還要對黨章賦予黨員權利予以保障，對發(fā)生侵犯黨員合法權益的行為要堅決制止、堅決查處。要充分尊重與保障當事人的基本權利、合法權益，以最小傷害為基本原則，有效平衡違紀行為與保障權益的關系，把權力關進制度的籠子。