高 敏

華南農業(yè)大學，廣東 廣州 510640

研究表明，我國農業(yè)生產活動中的種植和規(guī)?；B(yǎng)殖造成的面源污染是水質污染的主要原因[1]。美國同樣面臨嚴峻的農業(yè)水污染問題，美國聯邦環(huán)保署在1998年向國會提交的《國家水質狀況報告》中承認，《清潔水法》中的制度未阻止徑流污染帶來的嚴重威脅，還指出農業(yè)是非點源污染來源①美國《清潔水法》等法律文本與研究文獻中使用“nonpoint source pollution”，與國內文獻討論的農業(yè)面源污染是相同概念。本文在討論美國農業(yè)水污染防治措施時使用“非點源污染”字面譯法，以確保與美國立法文本內容一致。。我國與美國的農業(yè)水污染具有共同特征：不確定性、隨機性和廣泛性。農業(yè)面源污染由分散、不固定的污染源造成，這與點源污染不同，且污染物排放具有間歇性，污染負荷存在較大不確定性。同時，由于降水隨機性和土壤結構、農作物類型、氣候、地質地貌等其他因素影響，農業(yè)面源污染的發(fā)生又具有隨機性和廣泛性[2]。針對相同問題，我國與美國的防治措施顯著不同，我國側重命令控制措施，美國側重經濟激勵措施。我國農業(yè)面源污染至今仍很嚴重，因此國內有學者建議采取經濟激勵措施②如張虹鷗等建議運用經濟刺激手段（污染治理收費、排污交易等）、教育和自愿參與協(xié)商手段解決非點源污染問題。張虹鷗等著：《新豐江水庫水質生態(tài)保護研究》，中山大學出版社2015年版，第181頁。王曉燕認為，我國農業(yè)非點源污染面積廣大，涉及的公眾個體繁多，運用命令控制手段管理將花費大量人力物力，而采用經濟手段可刺激公眾通過行為方式選擇自覺參與污染控制，既節(jié)約了管理成本，又能取得環(huán)境效益。王曉燕著：《非點源污染過程機理與控制管理——以北京密云水庫流域為例》，科學出版社2011年版，第282頁。。美國聯邦和州政府也在努力加強控制措施以防治非點源污染。如國會修改了《清潔水法》，將非點源污染作為規(guī)制目標；克林頓政府頒布《1998年水行動計劃》，強調要制定流域規(guī)劃與改善水質的整體方法。聯邦環(huán)保署要求各州明確每日最大負荷量，將非點源污染納入規(guī)制范圍內。這些變化說明曾采用的“胡蘿卜加大棒”方法趨于弱化[3]。中美在農業(yè)水污染問題方面有一定共性，在應對措施方面又顯著不同，比較分析我國與美國的水污染防治法律措施及其特點，對完善我國農業(yè)水污染防治措施具有積極意義。

一、以經濟激勵為主的美國農業(yè)水污染防治措施

美國聯邦和各州環(huán)境法律主要依賴經濟激勵措施引導農場主實施保護水質的行為。綜觀這些措施，呈現以下特征：

一是經濟激勵措施與命令控制措施相銜接?！肚鍧嵥ā?03條要求各州對受損水體必須就聯邦環(huán)保署指定的污染物明確每日最大負荷量，該負荷量的設置必須能夠促進水質標準的實施，水質標準考慮季節(jié)變化因素。2000年聯邦環(huán)保署依據303條制定TMDL法規(guī)（2003年生效），規(guī)定幾個重要問題：第一，各州必須在其清單里明確受損水體或部分受到非點源污染影響的水體每日最大負荷量。盡管此規(guī)定遭到農業(yè)和林業(yè)利益相關者的強烈反對。第二，要求每日最大負荷量包括：廢物負荷量的分配（wasteload allocation）、負荷量分配（load allocation）、安全邊際、合理可預見的未來發(fā)展中污染物負荷增長量、實施計劃。第三，各州必須在指定限期日前提交TMDL。在采取此命令控制措施的同時，法規(guī)允許各州在非點源與點源污染源間自由開展減排交易。將經濟激勵與命令控制結合，在減輕社會成本負擔基礎上實現污染物排放控制目標。

二是關注保護水質措施的成本效益。1996年修訂的《農場法案》規(guī)定了農場土地環(huán)境保育制度（Environmental Conservation Acreage Program），授權美國農業(yè)部采用財政激勵方式促進農業(yè)社區(qū)開展保護實踐。尤其是明確指令農業(yè)部可通過合同和地役權方式貫徹此制度，以保護土壤、水、自然資源、牧場、濕地和野生生物棲息地。該制度授權農業(yè)部指定優(yōu)先保護區(qū)，遵守聯邦和州環(huán)境法律的農業(yè)生產者可獲得更多補貼。該制度還要求所支出的每一美元應發(fā)揮最大環(huán)境效益。農場土地環(huán)境保育制度具體包括濕地保存制度（wetland reserve program）、保育休耕制度（conservation reserve program）、環(huán)境質量激勵制度（environmental quality incentives program）。保育休耕制度規(guī)定，農業(yè)部可與農場主簽訂協(xié)議，約定土地休耕，并按照批準的保護計劃條款開展保護性利用，協(xié)議有效期限為10～15年。保護計劃包括：農場主管理土地或水源的決策和輔助信息，操作時間表、活動，通過對土地永久性植被覆蓋、植樹、蓄水等措施解決自然資源問題的預期支出。農場主必須實施保護計劃，不能利用土地放牧、收割或作其他農作物商業(yè)用途，除非獲得批準。農場主每年獲得不超過五萬美元的年租金，還可獲得不超過實際或平均成本15%的補貼。起初，此制度受到批評，因獲得補貼的農場土地通常非環(huán)境敏感土地，而是報價最低的土地。此外，許多參加項目的農場主將經濟效益較低的農地休耕，而不考慮這些休耕是否產生重要的環(huán)境效益。此制度經過修訂，重點關注水質問題，農場服務局在1991年使用環(huán)境效益指數（EBI）評估合同書?？肆诸D政府時期的《清潔水行動計劃》出臺了一些新方案，如保育休耕加強項目和全國保育緩沖區(qū)方案。前者是利用聯邦和州的資金發(fā)展與實施針對重要環(huán)境問題的綜合性計劃，農場主可自愿參與。后者緩沖區(qū)方案以阻截污染物徑流，減緩農場土地沉積物、營養(yǎng)物和殺蟲劑流入水體。農場主同意建設保育緩沖區(qū)即可獲得成本補貼。這些新方案產生了重大環(huán)境效益。不過有研究指出，這些新方案產生的環(huán)境效益相對于成本而言不符合成本效益原則，新方案花費17億美元，幾乎占聯邦環(huán)境保護開支的一半。目前農場主參與此項目的熱情較高，但社會普遍擔心合同到期后，農場主在沒有后續(xù)補貼的情況下是否會持續(xù)保育。因此，此項目效益只是暫時的[3]。

三是設立多樣化激勵項目，重視保護計劃的制定。針對州政府的激勵項目，如《清潔水法》319條規(guī)定，每個州必須識別州內未采取非點源污染控制措施且水質預期不達標的水體，并提交報告給聯邦環(huán)保署審核；識別造成水質問題的非點源污染源；描述可行的州和地方非點源污染控制措施。每個州必須提交非點源污染管理計劃給聯邦環(huán)保署審核，管理計劃應包括以下內容：最佳管理實踐計劃；實施計劃，包括年度時間安排、開始最佳管理實踐的初始日期、資金來源。聯邦政府撥款分擔各州因遵守319條而產生的成本。如州未提交受非點源污染影響的水體名錄給聯邦環(huán)保署審核或該機構不同意此名錄，聯邦環(huán)保署可為其制定名錄，但不能為州制定和實施管理計劃。319條并未要求各州制裁不采取最佳管理實踐措施的非點源污染者，而是采取自愿方法，利用撥款鼓勵最佳管理實踐措施[3]。針對農場主的激勵項目如1985年通過的《農場法案》及其后續(xù)法規(guī)創(chuàng)設了四類基本措施：第一類是合規(guī)制度（compliance programs），即農場主必須實施保護計劃和實踐，或避免土地使用造成環(huán)境退化，方可繼續(xù)獲得農業(yè)補貼。第二類是技術支持和教育措施。第三類是實現環(huán)境保護價值的實踐活動和結構變化的成本分擔措施。第四類是環(huán)境敏感土地退出農業(yè)生產合同和地役權措施。這些措施在緩解環(huán)境問題的同時，也有利于解決非點源水污染問題。但長遠而言，措施的作用有限。合規(guī)制度具體包括農場主（Sodbuster）制度、保育合規(guī)（Conservation Compliance）制度、濕地農場主（Swampbuster）制度。農場主制度和保育合規(guī)制度均要求農場主實施保護計劃，否則無法獲得補貼。這些激勵項目在實施過程中遇到了一些問題，如保護計劃需經過地方審批，但缺乏具體審批標準，地方官員對農場主的行為要求和保護計劃內容有相當大的裁量權。導致地方官員易妥協(xié)于農場主壓力，弱化保護要求[4]。受當地傳統(tǒng)文化影響，美國農業(yè)部門一直認為其工作是幫助農場主，而非規(guī)制生產活動。但隨著保護措施越來越嚴格及合規(guī)成本增加，農場主可能選擇退出和放棄補貼。

二、以命令控制為主的我國農業(yè)水污染防治措施

從國家立法層面而言，我國針對農業(yè)水污染問題的防治措施主要集中于全國人大常委會發(fā)布的《水污染防治法》（2017年修訂）第四章水污染防治措施中的第四節(jié)農業(yè)和農村水污染防治、國務院發(fā)布的《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》（2014年實施）、2015年國務院頒布的《水污染防治行動計劃》?！端廴痉乐畏ā芬?guī)定了地方政府、畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)主體防止水污染義務，農藥使用、運輸和儲存、化肥和農藥等標準的制定、水產養(yǎng)殖、農田灌溉用水需符合水環(huán)境標準和防止水污染?！缎笄菀?guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》的規(guī)制對象是有一定規(guī)模的畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)，具體規(guī)模標準由各省市根據畜牧業(yè)發(fā)展狀況和畜禽養(yǎng)殖污染防治要求確定。主要包括：飲用水水源保護區(qū)禁止建設畜禽養(yǎng)殖場和養(yǎng)殖小區(qū)；環(huán)境影響評價；建設畜禽糞便、尸體、污水等綜合利用和無害化處理設施。此條例規(guī)定了一些激勵措施，包括污染治理貸款貼息、廢棄物綜合利用活動的稅收優(yōu)惠、購買有機肥的補貼優(yōu)惠、利用沼氣和天然氣享受上網電價優(yōu)惠和新能源優(yōu)惠政策、畜禽尸體無害化處理享受補助、簽訂削減污染物排放量協(xié)議獲得獎勵等?！端廴痉乐涡袆佑媱潯肪娃r業(yè)面源污染提出措施，包括推廣低毒、低殘留農藥使用補助試點經驗、實行測土配方施肥，在敏感區(qū)域和大中型灌區(qū)，建設生態(tài)溝渠、污水凈化塘、地表徑流集蓄池等設施，凈化農田排水及地表徑流。全國人大常委會頒布的《土壤污染防治法》（2019年實施）中關于農用地土壤修復的規(guī)定，考慮到地下水污染防治。從地方立法層面而言，各地農業(yè)水污染防治措施基本是重復以上規(guī)定。

我國農業(yè)水污染防治措施表現為依賴命令控制類型，鼓勵性規(guī)定為主，輔之以義務性、禁止性規(guī)定，條文內容概括性強，缺少具體實施細則。如《水污染防治法》第五十五條規(guī)定地方基層農業(yè)等行政主管部門職責，兼有鼓勵性、義務性、命令控制特征。第五十六條第二款規(guī)定畜禽養(yǎng)殖類污染源的一般性義務，包括綜合利用、運轉環(huán)保設施、達標排放，但未規(guī)定綜合利用的具體措施③《水污染防治法》第五十五條“縣級以上地方人民政府農業(yè)主管部門和其他有關部門，應當采取措施，指導農業(yè)生產者科學、合理地施用化肥和農藥，推廣測土配方施肥技術和高效低毒低殘留農藥，控制化肥和農藥的過量使用，防止造成水污染?！钡谖迨鶙l第二款“畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)應當保證其畜禽糞便、廢水的綜合利用或者無害化處理設施正常運轉，保證污水達標排放，防止污染水環(huán)境?！薄υ斐伤廴镜闹攸c污染物如農藥、化肥，僅抽象規(guī)定要符合安全使用標準，對義務性和禁止性規(guī)定，未設立相應法律責任。命令控制型措施還暴露出以下問題：一是控制措施未考慮對市場和相關利益者的不利影響。有研究表明，畜禽禁限養(yǎng)控制措施過度造成豬肉供給與轉產轉業(yè)農戶生計問題等[5]。二是執(zhí)法機構在執(zhí)行命令控制措施時忽視污染防治方法的多樣性，嚴苛執(zhí)法增加了守法成本。最有利于環(huán)境的畜禽糞便處理方式是將其資源化，如將糞便制成沼氣或還田利用。但有些地方執(zhí)法人員不認可沼氣池等資源化設施,片面要求建設污水處理設施。甚至有的地方要求養(yǎng)殖企業(yè)產生的沼渣沼液只能通過罐車拉到農田,而不能通過管道引入農田。因為沼渣沼液輸入管道被視為排污,必須符合達標排放標準[5]。

《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》中的經濟激勵措施在執(zhí)行中也暴露出一系列問題。一是國家和地方均未出臺可操作性制度規(guī)范，農業(yè)生產者難以獲得相應資金支持。二是部分經濟激勵措施的補償或補助標準不能彌補農業(yè)生產者和相關經營者因保護水質付出的代價，無法實現激勵目的。如沼氣發(fā)電新能源扶持項目實施過程中，電力公司因變壓器和線路等附加成本得不到足夠國家補貼，而故意對養(yǎng)殖企業(yè)的發(fā)電上網設置高門檻[5]。有關滇池流域某村“秸稈氣化”試點項目調查的研究文獻指出，效果良好的農業(yè)廢棄物資源化項目和技術在農村得不到推廣應用，直接原因是缺乏符合村民利益需求的有效經濟和政策激勵機制。此外，退耕還林還草、禁漁禁伐及推廣低毒無殘留農機農業(yè)生產等具體政策措施，因補償機制缺失或補償標準過低，利益受損的農民或其他農業(yè)生產經營者恢復以往生產經營模式的動力很強，影響政策措施目標的實現[6]。

三、經濟激勵與命令控制類型措施比較

美國防治農業(yè)水污染措施包括命令控制型和經濟激勵型，以經濟激勵型為主。命令控制型措施如規(guī)?；B(yǎng)殖場、農業(yè)機械疏浚和填埋活動許可制度，受損水域每日最大負荷量限制措施。但美國更多依賴補貼等財政激勵措施預防水污染，每日最大負荷量限制措施，也是通過聯邦財政激勵推動各州實施。經濟激勵措施目的是通過分擔農戶成本方式鼓勵有利于水質保護的農業(yè)生產方式，如最佳保護實踐活動、休耕、建設緩沖區(qū)等。我國農業(yè)水污染防治主要依賴命令控制，經濟激勵措施有限。

在美國，命令控制措施被認為存在以下局限:一是命令控制措施對各地區(qū)及各類受規(guī)制活動的差異性不敏感，導致資源利用效率較低，相對缺乏靈活性。自上而下的方法阻礙了有意義的公眾參與，降低各州出臺創(chuàng)新措施的可能性[7]。二是命令控制措施可能會遭到被規(guī)制者反對，出現實施成本高、實施困難和訴訟負擔等問題。三是非點源污染來源具有廣泛性和多樣性特征。如農場的農業(yè)生產活動與地理位置特征差異大，對水質的影響千差萬別，不可能采用技術方法制定統(tǒng)一排污標準。四是非點源污染的主要污染源均與土地利用有關，如聯邦政府直接采取命令控制措施，涉嫌妨礙州政府自主權的行使，引發(fā)州政府不滿[8]。當前聯邦采取的非點源污染防治措施正是基于以上考慮，保留了州與地方政府對非點源污染的監(jiān)管權力，通過提供成本分擔和技術支持促使州政府實施非點源污染防治。

農業(yè)水污染源的異質性特征突出。農業(yè)生產類型、生產技術、生產過程差異大，自然環(huán)境條件差異大，即使相同農業(yè)生產活動產生等量污染物，在不同自然環(huán)境條件下帶來的污染后果也不同，因此不能依賴統(tǒng)一生產技術標準和排污技術標準預防水污染。監(jiān)管部門監(jiān)控農業(yè)生產過程與排放物的處置首先必須全面準確掌握相關信息，如果監(jiān)管部門獲得信息僅是為規(guī)范生產活動，農戶一般不會主動提供信息，導致命令控制措施的監(jiān)控成本較高、實施困難。再者，如命令控制措施設計不科學、執(zhí)行不合理，還會造成守法成本高、影響生計和市場供給等問題。

經濟激勵型措施通過分擔成本以鼓勵農戶開展有利于水質保護的生產實踐。經濟激勵措施以農戶自愿為前提，不僅能夠激勵農戶合作和合規(guī)態(tài)度，還能夠適應多樣化、多元農業(yè)生產結構與生產方式。農戶最清楚當地農業(yè)生產情況與自然環(huán)境條件，監(jiān)管部門與農戶合作能夠激發(fā)農戶利用經驗采取兼顧農業(yè)生產與水質保護的有效措施，也節(jié)省監(jiān)管成本。經濟激勵措施也與扶持農業(yè)歷史傳統(tǒng)相一致。無論是我國還是美國，一直以來農業(yè)生產均有政策支持。美國農場主普遍認為，政府部門應為農業(yè)生產提供幫助，而非強制性規(guī)制或約束，這也是美國選擇經濟激勵措施的原因之一。相對于命令控制措施，經濟激勵措施能夠促進資源有效利用、實施靈活、可接受性相對高、守法成本和監(jiān)管成本相對較低。

經濟激勵措施也有其劣勢。一是經費不足與資金使用效率問題。如美國《清潔水法》319條非點源污染管理計劃實施初期，國會財政支持較少，盡管克林頓政府增加經費，但仍遠遠不足。實施控制措施的成本未得到充足補貼，仍維持高水平，無法促使農業(yè)生產活動發(fā)生預期改變。即使這些激勵項目已投入數億美元，但結果并不理想。因缺乏明確成效標準，即使后期經費有所增加，也不能確保經費使用效率，無法保證單位投入經費獲得最大環(huán)境效益[3]。二是補貼標準設計不合理與不當執(zhí)行等問題會影響項目目標的實現與成本有效性。如我國實施退耕還林項目中，中央補貼標準雖高，但地方政府克扣補助情況普遍，總體上退耕還林工程成本有效性較差[9]。三是經費、環(huán)境效益的可持續(xù)性問題。如前文提到，美國保育休耕項目合同到期后，農場主在沒有成本補貼的情況下，無法保證繼續(xù)履行保育義務，進而難以維持已實現的環(huán)境效益。我國退耕還林項目總體工程在經濟上的可持續(xù)性也存在很大問題。基于西部三省農戶調查的研究認為，如無國家補貼，農戶退林還耕可能性相當大[9]。四是道德風險問題。同樣以美國《清潔水法》第319條非點源污染管理計劃為例，該條規(guī)定各州針對因非點源污染而受損水體開展保護項目可獲得聯邦資助，有些州在此規(guī)定激勵下聲稱水體受損以獲得財政經費。后來增加了303條TMDL規(guī)定，大幅度提高了規(guī)制責任，美國懷俄明州將之前認定的受損水體從400減到61個，理由是被剔除的水體無充分證據證明其受損[3]。道德風險問題加重了政府財政負擔，也影響經濟激勵措施的可持續(xù)性。以我國退耕還林項目為例，因國家補貼標準較高，地方政府往往超出中央預定指標組織農民大規(guī)模退耕，并在事后要求中央政府追加退耕指標和相應補貼[6]。道德風險問題不僅出現在經濟激勵措施的實施過程，在命令控制措施的實施中同樣會發(fā)生。美國農場主將濕地用于農業(yè)用途時會采用一些技術手段規(guī)避404條疏浚與填埋物許可制度，如聲稱排水或疏浚操作只是偶然性進入濕地[3]。

四、我國農業(yè)水污染防治措施的理性選擇

中美農業(yè)水污染防治措施的實施經驗表明，需綜合運用命令控制和經濟激勵兩類措施保護水質，防治農業(yè)面源污染。在選擇和設計具體措施時，需基于我國農業(yè)生產特征和社會條件，以成本有效性為目標。

首先，制定措施應考慮農民守法成本、政府機構的規(guī)制成本、社會福利損失及交易成本。一些農民環(huán)境認知調研結果顯示，農民具有生態(tài)環(huán)境保護的基本或較高認知，但其奉行生計第一和安全第一原則，在風險最小化的同時追求利潤最大化[10]。因此，農民選擇農業(yè)生產方式和農業(yè)類型的首要考慮是成本和經濟效益。農業(yè)水污染防治措施的守法或合規(guī)成本過高，會直接影響該措施實施和目標實現。理論上，經濟激勵措施可分擔農民部分守法成本，相對于命令控制措施更易被接受。如對生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)，可選擇經濟激勵措施促使農民混合式種植，充分發(fā)揮自然因素對有害生物的調控功能、提高作物健康和抗逆水平、不用或少用化學農藥、減少環(huán)境污染維護生態(tài)平衡有重要作用[11]。在設計經濟激勵措施時需科學評估守法成本，制定合理補貼標準，以農民自愿為前提，并確保補貼實際發(fā)放給農民。

政府機構的規(guī)制成本包括監(jiān)督、管理、執(zhí)行農業(yè)水污染防治措施的成本，政府人員能力培訓成本等。命令控制措施的規(guī)制成本主要是監(jiān)管成本，如監(jiān)管農業(yè)生產污染物排放量和排放路徑，污染物處理方式，農業(yè)生產過程中使用農藥、飼料等化學品的數量與方式，環(huán)保技術使用情況等。除規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場可按照點源污染源方式監(jiān)管，大多數農業(yè)生產具有多樣性、靈活性、隨機性、無固定排污口等特征，監(jiān)管部門很難即時準確掌握排污和污染物處理信息，最終導致命令控制措施的監(jiān)管成本提高。經濟激勵措施的規(guī)制成本包括監(jiān)管成本和補貼成本。監(jiān)管成本如監(jiān)管農民休耕、保留濕地或緩沖區(qū)、使用測土配方肥料、使用沼氣池等環(huán)保技術的成本。農民是否實施這些措施易識別，監(jiān)管成本相對低。但如需維持較長時間的補貼才能實現水質目標，補貼成本較高，因此選擇經濟激勵措施時必須考慮補貼經費的可持續(xù)性。無論是選擇命令控制措施還是經濟激勵措施，均需考慮降低監(jiān)管成本，選擇監(jiān)管成本相對低的措施。

社會福利損失是指，立法措施導致產品和服務價格上升，從而給消費者和生產者帶來的損失。如前文提到地方政府設立畜禽養(yǎng)殖場規(guī)模標準，過度禁限，影響豬肉市場供給，導致部分消費者和經營者利益受損。交易成本是指由立法措施引起的資源轉移代價，以及這些資源再分配后的私人成本，如農業(yè)水污染防治措施導致農民失業(yè)的成本、公司關閉成本、農民從事其他工作的成本等。地方政府需根據本地經濟、社會情況評估擬定的農業(yè)水污染防治措施可能帶來的守法成本、規(guī)制成本、社會福利損失和交易成本，以成本最小方式實現水質保護目標。

其次，農業(yè)水污染防治應建立在相關信息充分、客觀、真實、一致性的基礎之上。需先了解農業(yè)水污染的污染源、污染路徑、農業(yè)生產類型、農業(yè)生產方式與技術、農業(yè)廢棄物的處理方式、水資源狀況、其他自然資源條件、排污量、排污與水質關聯性等。但無論我國還是美國，尚無法及時獲得充分相關信息。我國流域水環(huán)境監(jiān)測存在水質監(jiān)測項目與水環(huán)境狀況不相適應的現象，流域水質量評估結果存在一定偏差和片面性，科學性、合理性也難以保證[12]。有效的水質監(jiān)控必須能夠提供水質問題來源，但在非點源污染分析過程中往往存在不確定性，對非點源污染的監(jiān)控需全面了解自然系統(tǒng)和人類活動對自然系統(tǒng)的影響，而目前仍缺乏對這些情況的全面了解，加劇監(jiān)測和評估難度。無論是選擇命令控制措施還是經濟激勵措施均須以這些信息為基礎。因此，選擇合適的農業(yè)水污染防治措施前需完善我國水環(huán)境監(jiān)測管理體制與相關監(jiān)測技術標準。如根據不同流域特點，選擇不同監(jiān)測因子，統(tǒng)一流域水質監(jiān)測標準與監(jiān)測方法，建立健全農業(yè)資源投入與污染排放的技術核查和統(tǒng)計體系，全面、準確地掌握農業(yè)能源消費和污染數據,保障農業(yè)污染治理有序開展[13]。

再次，取消不利于水質保護的措施，增設鼓勵農民開展有利水質保護的激勵措施，并協(xié)調各類措施間的一致性、互補性。化肥、農藥等農資增支綜合補貼曾發(fā)揮了調動農民種糧積極性、保障糧食安全、反哺農業(yè)、支持農村等作用。但農資增支綜合補貼卻干撓了市場機制，可能造成價格扭曲，導致農戶多使用或一如既往地使用化肥、農藥污染品，由于對補貼產生依賴，不僅阻礙向可持續(xù)農業(yè)耕作方式轉變，還加劇了農業(yè)面源污染[14]。有必要出臺有機肥、測土配方肥等補貼措施，逐步替代化肥補貼等不利于水質保護的措施，直至最終取消。如農業(yè)生產者使用新型肥料、農藥、地膜的價格差或額外成本費用，政府給予一定現金或實物補貼,鼓勵農業(yè)生產者使用有機肥等[15]?？山梃b美國補貼制度經驗，增強各項措施間的銜接性和互補性。如美國農場主依據保育休耕制度休耕農業(yè)土地并獲得補貼，可能會轉而利用未開墾的土地從事農業(yè)生產，很可能造成水質的負面影響。但農場主制度和保育合規(guī)制度可以緩解此問題，因為農場主如將侵蝕性風險高的土地用于農業(yè)生產，則不能依據這兩項制度獲得補貼。