李娟

摘 要：《檔案法》是我國檔案工作的根本大法。2020年6月20日第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十九次會(huì)議通過檔案法修訂草案。本文從新舊檔案法對比入手解讀新《檔案法》的新意。

關(guān)鍵詞：新舊《檔案法》;對比

2019年10月，十三屆全國人大常委會(huì)第十四次會(huì)議對檔案法修訂草案進(jìn)行初次審議。2020年6月16日-20日第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十九次會(huì)議對檔案法修訂草案進(jìn)行二次審議并最終通過。新修訂的《檔案法》（以下簡稱新法）將與2021年1月1日正式實(shí)施。與2016年11月修訂后實(shí)施的《檔案法》（以下簡稱舊法）相比，新法條款更多、內(nèi)容更全面、規(guī)定更細(xì)致。

1 新法結(jié)構(gòu)更完整、條款更多

如上表可知，舊法全文分為六章二十七條，除最后一章附則外，核心內(nèi)容由五章二十五條構(gòu)成。新法全文八章五十三條，增加“檔案信息化建設(shè)”和“監(jiān)督檢查”兩章，除此之外“檔案的管理”方面增加內(nèi)容最多。從新舊法的結(jié)構(gòu)對比中不難看出，新法重點(diǎn)規(guī)范了信息化建設(shè)、監(jiān)督檢查、檔案管理三方面內(nèi)容，這三方面也是基層檔案工作的短板。

2 新法內(nèi)容更細(xì)致、更符合實(shí)際需要

2.1 規(guī)范“檔案信息化建設(shè)”

早在2002年，國家檔案局中央檔案館就向全國檔案部門下發(fā)《全國檔案信息化建設(shè)實(shí)施綱要》。2016年，國家檔案局印發(fā)的《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》指出：“全國檔案事業(yè)到2020年的發(fā)展目標(biāo)是初步實(shí)現(xiàn)以信息化為核心的檔案管理現(xiàn)代化。”2017年，國家檔案局成立檔案信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組，全面推進(jìn)檔案信息化建設(shè)。當(dāng)前，全國許多地方啟動(dòng)數(shù)字檔案館建，到2019年底，全國已建成34個(gè)數(shù)字檔案館，遍布十余個(gè)省市。與此相對的是基層經(jīng)營規(guī)模較小、人員較少的立檔單位檔案電子化工作明顯滯后，或全部以傳統(tǒng)方式保存檔案，或僅對管理類檔案進(jìn)行電子化、或電子檔案管理信息系統(tǒng)與日常辦公系統(tǒng)各行其是、電子化工作滯后，此種情況已無法滿足大數(shù)據(jù)、云計(jì)算時(shí)代的需要。

針對這一現(xiàn)狀，新法增加了“檔案信息化建設(shè)”專章，從宏觀和微觀兩個(gè)層面指出檔案信息化建設(shè)的重要意義、技術(shù)保障、各級主體的任務(wù)、電子檔案的法律效力等內(nèi)容。具體為：

新法第一條指出“為了……提高檔案信息化建設(shè)水平……，制定本法”，也就是將提高檔案信息化建設(shè)水平作為廢除舊法、頒布新法的初衷之一，明確指出檔案信息化建設(shè)的重要意義和未來檔案工作的開展方向。

新法第六條指出“國家鼓勵(lì)和支持檔案科學(xué)研究和技術(shù)創(chuàng)新，促進(jìn)科技成果在檔案收集、整理、保護(hù)、利用等方面的轉(zhuǎn)化和應(yīng)用”，指明檔案信息化的技術(shù)保障。

新法第三十五條、第三十六條、第三十八條至第四十一條指出檔案信息化建設(shè)中各級主體的任務(wù)分工：國家層面“推進(jìn)檔案信息資源共享服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，推動(dòng)檔案數(shù)字資源跨區(qū)域、跨部門共享利用”。地方政府層面承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，負(fù)責(zé)制定規(guī)劃以及檔案數(shù)字資源的安全保存和有效利用。具體執(zhí)層面各級檔案館和機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織為檔案信息化建設(shè)的主體，具體開展信息化工作，包括建設(shè)電子檔案管理信息系統(tǒng)、傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化、移交電子檔案、制定電子檔案管理具體辦法等內(nèi)容。

新法第三十五條強(qiáng)調(diào)電子檔案的法律效力，即“電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用”，從根本上解決制約檔案信息化建設(shè)、制約電子政務(wù)和電子商務(wù)發(fā)展的一大法律障礙。這是新法反映社會(huì)需要和民眾呼吁的一大進(jìn)步。

2.2 細(xì)化監(jiān)督檢查

新法、舊法均在“第二章檔案機(jī)構(gòu)及其職責(zé)”中提到檔案主管部門具有“對本行政區(qū)域內(nèi)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案工作實(shí)行監(jiān)督和指導(dǎo)”的職能。但舊法未對監(jiān)督和指導(dǎo)的具體內(nèi)容進(jìn)行列舉，這就使得檔案督導(dǎo)工作中遭遇諸多問題：一是被督導(dǎo)單位對檔案督導(dǎo)工作不重視、不認(rèn)真執(zhí)行檔案法律法規(guī)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，對檔案執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的問題不認(rèn)真整改，甚至一個(gè)問題十年都改不好;二是督導(dǎo)范圍有限，除屬地政府直管的行政機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位、其他組織外，本行政區(qū)域內(nèi)其他組織幾乎不參與檔案主管部門開展的各項(xiàng)工作，檔案工作的規(guī)范化程度很低，這就使得一些檔案因整理、保存不利而遺失。

新法以列舉“監(jiān)督檢查”內(nèi)容的方式細(xì)化了督導(dǎo)內(nèi)容。第四十二條、四十三條指出開展檔案檢查的兩種情形及應(yīng)檢查的六方面工作。第四十四條、四十五條指出面對安全隱患，立檔單位和主管機(jī)關(guān)應(yīng)履行的責(zé)任。第四十六條指出檔案違法行為的查處。第四十七條指出監(jiān)督檢查中檔案工作人員應(yīng)具備的職業(yè)守則。以上條款的出臺(tái)為合法、有序、高效開展檔案監(jiān)督指導(dǎo)工作、加大落實(shí)力度、不斷擴(kuò)大督導(dǎo)范圍、提高小微企業(yè)檔案規(guī)范化程度提供了法律依據(jù)。

2.3 調(diào)整管理內(nèi)容

與舊法相比，新法“第三章 檔案的管理”內(nèi)容更充實(shí)，更適應(yīng)時(shí)代的需要。

一是明確歸檔范圍。舊法和《中華人民共和國檔案法實(shí)施辦法檔案法實(shí)施》（2017）僅提出檔案的定義，未對歸檔范圍進(jìn)行表述;而國字8號令、10號令雖詳細(xì)列舉了歸檔范圍，但受法規(guī)法律效力有限的影響，約束力和執(zhí)行力明顯不足。新法彌補(bǔ)了這一缺陷，第十三條指出 直接形成的對國家和社會(huì)具有保存價(jià)值的五類材料，應(yīng)當(dāng)納入歸檔范圍，同時(shí)除已納入檔案系統(tǒng)督導(dǎo)的單位外，非國有企業(yè)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等單位也應(yīng)對前述材料進(jìn)行歸檔。也就是說，歸檔范圍的法律約束力突破了所有制的限制、上升到所有社會(huì)組織，有利于全社會(huì)檔案工作規(guī)范化、有序化開展。

二是增加檔案館收集檔案方式。新法除細(xì)化定期移交檔案規(guī)定外，增加撤銷、合并等特殊情形移交規(guī)定，并提出可以以接受捐獻(xiàn)、購買、代存等方式收集檔案。同時(shí)第二十二條指出一般情況下檔案所有者享有民間檔案的保管權(quán)，經(jīng)雙方協(xié)商，可由檔案主管部門提供幫助或指定檔案館代為保管;必要時(shí)才可依法收購或征購。與舊法相比，新法對民間檔案保管權(quán)的規(guī)定更為人性化，在充分尊重所有者保管權(quán)的基礎(chǔ)上，提出技術(shù)輔助和代為保管兩種合作方式，這樣的規(guī)定更有利于民間檔案的發(fā)現(xiàn)、收集、整理和開發(fā)利用。

三是規(guī)范檔案服務(wù)外包工作。近十年來，檔案服務(wù)行業(yè)興起，從中央到地方各級立檔單位均開始引入專業(yè)化公司進(jìn)行檔案整理、電子化、開發(fā)利用等工作，但在法律層面上并未獲得認(rèn)可。新法彌補(bǔ)了這一不足，第二十二條明確提出“檔案館和機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織委托檔案整理、寄存、開發(fā)利用和數(shù)字化等服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)與符合條件的檔案服務(wù)企業(yè)簽訂委托協(xié)議，約定服務(wù)的范圍、質(zhì)量和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，并對受托方進(jìn)行監(jiān)督。受托方應(yīng)當(dāng)建立檔案服務(wù)管理制度，遵守有關(guān)安全保密規(guī)定，確保檔案的安全?！贝藯l款從法律層面認(rèn)可檔案服務(wù)外包工作，同時(shí)為基層立檔單位繞過自身不足、加快檔案電子化工作指明捷徑。

四是明確突發(fā)事件中檔案部門應(yīng)做之事。在總結(jié)防控工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，新法第二十五條、二十六條提出檔案部門應(yīng)建立健全突發(fā)事件應(yīng)對活動(dòng)相關(guān)檔案收集、整理、保護(hù)、利用工作機(jī)制，檔案館應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)檔案的研究整理和開發(fā)利用，為突發(fā)事件應(yīng)對活動(dòng)提供文獻(xiàn)參考和決策支持。

2.4 其他方面

一是提高檔案開發(fā)利用程度。新法將檔案封閉期限由原來的“三十年”改為“二十五年”，將檔案開放主體由“國家檔案館”修改為“縣級以上各級檔案館”以及其他檔案館，將“中華人民共和國公民和組織持有合法證明，可以利用已經(jīng)開放的檔案”修改為“單位和個(gè)人持有合法證明，可以利用已經(jīng)開放的檔案”，同時(shí)明確指出檔案開放審核責(zé)任。這些規(guī)定的出臺(tái)，擴(kuò)大了檔案開放數(shù)量、放寬了檔案利用主體范圍、明確了開放審核流程，豐富了檔案利用形式和意義，為盡快建立方便人民群眾的檔案利用體系奠定了基礎(chǔ)，更好地實(shí)現(xiàn)了檔案為人民服務(wù)的神圣職責(zé)。

二是嚴(yán)格違法事項(xiàng)及法律責(zé)任。新法將違法事項(xiàng)由原來的八款增加到十款，增加檔案服務(wù)企業(yè)的違法責(zé)任，明確罰款的檔次和數(shù)額，增加“篡改”為違法事項(xiàng)。這些細(xì)化性規(guī)定有利于構(gòu)建執(zhí)法有力的執(zhí)法機(jī)制，加快檔案法律制度向檔案治理效能的轉(zhuǎn)換。

當(dāng)然，新檔案法也有不足，如對檔案開放利用的具體程序語焉不詳，檔案公布權(quán)仍限于“國家授權(quán)的檔案館或者有關(guān)機(jī)關(guān)”等，這些不足有待未來修法或制定與檔案法配套的下位法時(shí)予以完善。2021年即將到來，每一個(gè)檔案人都應(yīng)當(dāng)以高度的政治自覺、法治自覺和行動(dòng)自覺，全面投身于新法的宣傳、貫徹、落實(shí)工作中，以自己的行動(dòng)助力檔案工作開創(chuàng)新局面、迎來新氣象。

參考文獻(xiàn)

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[2]徐擁軍，龍家慶.一部彰顯公民檔案利用權(quán)利的良法[N].中國檔案報(bào)，2020-7-6（1）.