孫雪琪

[摘 要]我國是世界上水資源最短缺的國家之一，為緩解水資源供需矛盾，我國率先在河北省試點(diǎn)征收水資源稅，文章將歸納河北省試點(diǎn)取得的成效和存在的問題，結(jié)合國外水資源稅實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國水資源稅制優(yōu)化提出建議，為全面推進(jìn)水資源稅開征提供參考。

[關(guān)鍵詞]水資源稅;稅改革;河北省

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.29.065

1 河北省水資源稅改革的背景及主要變化

我國自1980年起出臺(tái)水資源費(fèi)征收管理辦法，對(duì)城市中取水的單位征收水資源費(fèi)，但存在征收標(biāo)準(zhǔn)偏低、征收不規(guī)范、實(shí)際征收率低等問題。為進(jìn)一步加強(qiáng)水資源管理與保護(hù)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的綠色發(fā)展道路，我國于2016年7月1日在水資源供需矛盾尤為突出的河北省率先實(shí)行了水資源費(fèi)改稅，這標(biāo)志著我國水資源稅改革正式開始。

河北省水資源稅的征收對(duì)象為利用取水工程或設(shè)施直接從河流、湖泊和地下取用水資源的單位和個(gè)人，采用從量計(jì)征。改革在水資源費(fèi)征管實(shí)踐基礎(chǔ)上，將水資源分為地下水和地表水，取水行業(yè)細(xì)化為農(nóng)業(yè)、工商業(yè)、城鎮(zhèn)公共供水企業(yè)、特種行業(yè)和其他，采取不同征收標(biāo)準(zhǔn)，取用地表水稅率低于地下水，農(nóng)業(yè)、工商業(yè)等低于高耗水的特種行業(yè)。對(duì)于取用地下水的納稅人，稅率根據(jù)行業(yè)和取用區(qū)域確定，非超采區(qū)、一般超采區(qū)以及嚴(yán)重超采區(qū)，適用稅率標(biāo)準(zhǔn)依次提高。稅務(wù)部門還會(huì)根據(jù)納稅人申報(bào)的年度取用水計(jì)劃，核對(duì)實(shí)際累積取用量與計(jì)劃取用量，對(duì)于納稅人當(dāng)年累積用水量超過計(jì)劃的部分，采取倍額征收水資源稅。水資源費(fèi)沒有明確的優(yōu)惠政策，僅對(duì)節(jié)約保護(hù)水資源有突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人，由縣級(jí)以上人民政府給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，而水資源稅增加了兩項(xiàng)優(yōu)惠政策，對(duì)規(guī)定限額內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取用水給予免征優(yōu)惠;對(duì)取用污水處理回用水、再生水、雨水、淡化海水等非常規(guī)水源給予免征優(yōu)惠。征收主體由水行政主管部門變更為稅務(wù)部門，秉承“水利核準(zhǔn)、納稅申報(bào)、地稅征收、聯(lián)合監(jiān)管、信息共享”的原則開展水資源稅征管工作。

2 河北省水資源稅改革的效果分析

2.1 水資源稅收入有所增加

河北省水資源稅開征以來，納稅人戶數(shù)增長了1倍之多，由最初的7600余戶增加到1.6萬戶，共申報(bào)水資源稅超過18億元。截至2018年6月，河北省共征收水資源稅36.8億元，月均1.6億元，比改革前月均0.77億元的水資源費(fèi)收入增長了107%。水資源稅收入大幅增長主要有以下三方面因素：一是稅收的強(qiáng)制性與固定性使納稅人的遵從度更高，納稅人戶數(shù)大幅增加;二是河北省各地稅務(wù)部門建立了信息共享的聯(lián)合征管模式，征管更加嚴(yán)格謹(jǐn)慎，有效地減少了水資源費(fèi)漏征、少征等現(xiàn)象;三是特種行業(yè)和抽取地下水企業(yè)的征收標(biāo)準(zhǔn)大幅提高，稅收收入也有所增加。

2.2 水資源稅調(diào)控作用初顯

第一，耗水企業(yè)節(jié)水效果明顯，用水效率提高。河北省的工業(yè)發(fā)展一直以來以煤炭、鋼鐵等高耗水行業(yè)為基礎(chǔ)，此次改革提高了高耗水行業(yè)的征收標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)取用非常規(guī)水資源有免征優(yōu)惠，倒逼企業(yè)把節(jié)水降耗作為重點(diǎn)項(xiàng)目提上日程，采取節(jié)水措施，積極改進(jìn)工藝，不斷提高水資源利用率。2018年河北省鋼鐵企業(yè)的水重復(fù)利用率達(dá)97.68%，噸鋼耗新水比2017年同期下降了5.03%。洗浴業(yè)、高爾夫球場(chǎng)等特種行業(yè)的征稅標(biāo)準(zhǔn)也大大提高，對(duì)取用地下水的特種行業(yè)用水每立方米平均稅額高達(dá)53元，改革效果明顯。多家高爾夫球場(chǎng)關(guān)閉或采取了節(jié)水措施，洗浴行業(yè)也全部由取用地下水改為自來水。

第二，地下水超采情況緩解，用水結(jié)構(gòu)優(yōu)化。水資源稅改革增大了地下水和地表水的稅負(fù)差，工商業(yè)取用地下水平均稅額為3.7元/ m3，而取用地表水平均稅額僅為0.37元/m3，巨大的稅額差有效地遏制了地下水超采現(xiàn)象。河北省還對(duì)非超采區(qū)和嚴(yán)重超采區(qū)實(shí)行差別稅率，嚴(yán)重超采區(qū)適用較高稅率。改革后納稅人數(shù)量不斷增加，但地下水的取用量不增反降，截至2017年年底，河北省工業(yè)地下水用水量減少了9.13億/立方米，與往年相比，下降了41%，用水結(jié)構(gòu)有所優(yōu)化。

2.3 水資源稅管理水平得到提高

河北省稅務(wù)部門聯(lián)合水利部門對(duì)取用水戶逐戶核查、交接納稅人信息，建立了納稅人的管理檔案，進(jìn)一步核查確定了納稅人，共補(bǔ)辦取水許可證4300多套，管理更加規(guī)范全面。河北省建立了聯(lián)合征管、信息共享的新型征管模式，開發(fā)了水資源稅征管信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了多部門共同征管，相互監(jiān)督，使征管工作更加嚴(yán)謹(jǐn)高效。

3 河北省水資源稅改革的難點(diǎn)及問題分析

3.1 稅收優(yōu)惠政策較少，不利于調(diào)動(dòng)節(jié)水積極性

稅收優(yōu)惠政策作為重要的激勵(lì)工具，應(yīng)該被更加廣泛地應(yīng)用于調(diào)控納稅人用水行為中。我國的稅收優(yōu)惠政策從優(yōu)惠方式到涉及行業(yè)及稅種都略顯單一，河北省免征適用的行業(yè)僅限于農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)，優(yōu)惠方式主要是減免稅。目前僅針對(duì)使用再生水、淡化海水等非常規(guī)水資源的納稅人有免稅優(yōu)惠，缺乏對(duì)使用環(huán)保設(shè)備節(jié)水生產(chǎn)的企業(yè)的鼓勵(lì)政策，難以調(diào)動(dòng)納稅人節(jié)水積極性，在生產(chǎn)中自覺節(jié)約保護(hù)水資源。

3.2 水資源稅征管工作難度大，仍存在漏繳少繳現(xiàn)象

水資源費(fèi)改稅后，稅收征管工作的難度也有所增加。其一，部分無證企業(yè)征收難度較大。水利與稅務(wù)部門調(diào)查發(fā)現(xiàn)了許多無證取水的行為，并加大了整治力度，自改革以來河北省已補(bǔ)辦超過3800份取水證。其二，用水計(jì)量設(shè)施不足，不利于準(zhǔn)確計(jì)算稅額。由于用水計(jì)量設(shè)備安裝成本較高，在經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)覆蓋范圍有限，安裝率較低，尤其是農(nóng)業(yè)用水計(jì)量設(shè)備不足，仍存在取水戶不裝計(jì)量設(shè)施或設(shè)施不規(guī)范，出現(xiàn)水表不運(yùn)行、無讀數(shù)以及納稅人私自建設(shè)隱蔽取水設(shè)施的情況，無法準(zhǔn)確計(jì)算用水量。

3.3 資源稅制度細(xì)則仍需商榷

其一，農(nóng)業(yè)用水免征限額尚未確定。現(xiàn)行的管理辦法中規(guī)定，在規(guī)定限額內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取用水免征水資源稅，限額的確定是農(nóng)業(yè)用水計(jì)征水資源稅的關(guān)鍵，但目前仍未出臺(tái)具體額度。其二，未明確規(guī)定水資源稅收入的使用。水資源費(fèi)征收管理辦法規(guī)定水資源費(fèi)應(yīng)用于水源地的保護(hù)和管理、研發(fā)節(jié)水技術(shù)及水資源保護(hù)的宣傳和獎(jiǎng)勵(lì)等，但水資源稅收入沒有明確指出用途，可能會(huì)出現(xiàn)其他用途的情況。其三，城鎮(zhèn)供水企業(yè)負(fù)擔(dān)較重。供水企業(yè)取用量大且水價(jià)低，在改革前一般是不完全繳納水資源費(fèi)的。但繳納水資源稅后，企業(yè)供水成本上升，利潤減少甚至出現(xiàn)虧損，且稅金難以通過價(jià)格機(jī)制傳導(dǎo)至用水居民，不符合稅收公平原則，也不利于發(fā)揮水資源稅的調(diào)控作用。

4 國外水資源稅分析及經(jīng)驗(yàn)借鑒

4.1 對(duì)污染水資源的單位與個(gè)人征收水污染稅

防治水污染是保護(hù)水資源的重要部分，許多國家通過開征水污染稅以減少水污染，優(yōu)化水資源環(huán)境。荷蘭早在1970年就開征了地表水污染稅，對(duì)向地表水排放廢棄物、污染物及有害物質(zhì)的單位和個(gè)人征稅;德國水污染稅遵循“誰污染誰付費(fèi)”的原則;俄羅斯專門開征了水資源設(shè)施排放污染物稅。我國應(yīng)在水資源稅中加入水污染稅，對(duì)排放污水的納稅人征收，以污染物和有毒物的排放量設(shè)定差別稅率，以形成防治水污染和保護(hù)水資源的良性循環(huán)。

4.2 稅收優(yōu)惠覆蓋范圍較廣，激勵(lì)納稅人節(jié)約用水

荷蘭鼓勵(lì)企業(yè)使用節(jié)水設(shè)備，對(duì)使用減少水污染的專門設(shè)備進(jìn)行生產(chǎn)的工廠，允許對(duì)設(shè)備加速折舊，并且政府出資贊助企業(yè)研發(fā)節(jié)水生產(chǎn)設(shè)備。在法國和德國，政府更加重視對(duì)于節(jié)水納稅人的獎(jiǎng)勵(lì)。法國對(duì)使用可減少水污染的專用設(shè)備的納稅人會(huì)發(fā)放獎(jiǎng)金，對(duì)進(jìn)口節(jié)水、治理污染等環(huán)保產(chǎn)品的納稅人會(huì)減免進(jìn)口關(guān)稅。德國對(duì)小額取水量納稅人也有許多優(yōu)惠，對(duì)年取水量在一定范圍內(nèi)的納稅人減半征收甚至免征水資源稅。俄羅斯對(duì)節(jié)水或低排污者實(shí)行退稅機(jī)制，對(duì)投資治污環(huán)保技術(shù)的企業(yè)實(shí)行減稅機(jī)制，通過多種方式激勵(lì)居民節(jié)水減排。

4.3 水資源稅?？顚Ｓ?/p>

俄羅斯水資源稅的征管與執(zhí)行由地稅機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，水資源稅收入主要用于補(bǔ)充中央國庫和地方國庫。歸屬中央部分的稅收主要用于發(fā)展水資源事業(yè)，歸屬地方的部分則主要用于水資源開發(fā)與管理。荷蘭水資源稅款也實(shí)行專款專用，其中水污染稅款主要用于凈化和保護(hù)地表水，地下水稅款用于管理并恢復(fù)地下水生態(tài)環(huán)境，取得了良好的收效。德國的稅款收入主要用于對(duì)在水資源利用保護(hù)中利益受損群體的補(bǔ)償，而俄羅斯將大部分收入用于水資源的保護(hù)管理及水污染的防治中，對(duì)水資源排放污染稅的收入中80%投入水體恢復(fù)與保護(hù)活動(dòng)中，10%用于形成專項(xiàng)聯(lián)邦水文生態(tài)基金。

5 完善我國水資源稅改革的政策建議

5.1 完善稅收優(yōu)惠政策，以稅收激勵(lì)促進(jìn)全民節(jié)水

其一，對(duì)節(jié)約用水、減少水污染的行為給予稅收優(yōu)惠，以培養(yǎng)納稅人的節(jié)水意識(shí)，鼓勵(lì)節(jié)水行為。其二，為鼓勵(lì)研發(fā)和使用節(jié)能新技術(shù)，對(duì)研發(fā)節(jié)能新技術(shù)、購買先進(jìn)節(jié)能設(shè)備的企業(yè)允許固定資產(chǎn)加速折舊、研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除。其三，增加其他稅種的配套優(yōu)惠政策。為鼓勵(lì)企業(yè)應(yīng)用節(jié)水設(shè)備，可以對(duì)污水處理設(shè)備等節(jié)水設(shè)備減免征收增值稅;為培養(yǎng)企業(yè)節(jié)水意識(shí)，可以對(duì)生產(chǎn)和使用節(jié)水設(shè)備的企業(yè)減免部分稅收;為激勵(lì)科研人員研發(fā)節(jié)水科技成果，可以對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的工作人員適當(dāng)予以個(gè)人所得稅的優(yōu)惠政策等。

5.2 明確水資源稅使用方向，稅款?？顚Ｓ?/p>

水資源稅款?？顚Ｓ媚軌驈浹a(bǔ)水污染和地下水超采的負(fù)外部性，促進(jìn)水資源的可持續(xù)發(fā)展。我國實(shí)施水資源費(fèi)和水資源稅試點(diǎn)地區(qū)，對(duì)稅款使用方向尚沒有明確規(guī)定，仍存在地區(qū)水資源費(fèi)和稅款被擠占和挪用的情況，背離了征收水資源稅的初衷。我國應(yīng)堅(jiān)持稅款專用的原則，確定稅款在中央和地方的分配比例，明確稅款的使用方向。可以建立水資源治理保護(hù)專項(xiàng)基金，用于建設(shè)水利工程、治理水污染、研發(fā)節(jié)水技術(shù)和設(shè)備、購入環(huán)境監(jiān)測(cè)儀器等;也可以要求地方財(cái)政部門建立稅款預(yù)算和使用計(jì)劃，科學(xué)合理地使用稅款。加強(qiáng)對(duì)稅款使用的監(jiān)管，使稅款去向公開透明，并建立稅款使用的績(jī)效評(píng)估制度，提高稅款在保護(hù)水資源和生態(tài)環(huán)境方面的使用效率，實(shí)現(xiàn)水資源稅款“取之于民、用之于民”。

5.3 科學(xué)設(shè)置水資源稅率，完善稅制設(shè)計(jì)

稅率作為稅制設(shè)計(jì)的重要要素，與稅負(fù)高低密切相關(guān)，我國設(shè)置水資源稅的初衷并非增加財(cái)政收入，而是調(diào)節(jié)納稅人的用水行為，稅率應(yīng)該設(shè)置在既能夠保障居民日常用水，又能夠有效抑制水資源浪費(fèi)的合理區(qū)間，稅率過高會(huì)影響社會(huì)生產(chǎn)，稅率過低難以發(fā)揮調(diào)控作用。我國地域廣闊，各地區(qū)水資源總量、人口密度及城市發(fā)展程度差異大，應(yīng)該因地制宜，制定基本稅率，各省市根據(jù)實(shí)際情況在一定范圍內(nèi)自行上下調(diào)整。為發(fā)揮水資源稅的調(diào)控作用，還應(yīng)對(duì)超采地下水、超標(biāo)排放污染物、浪費(fèi)水資源等行為實(shí)行差別稅率。

參考文獻(xiàn)：

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