趙竹君黃曉通

（1.廣西中醫(yī)藥大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，廣西南寧 530200；2.廣西民族大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，廣西南寧 530006）

2019年，中國的多晶硅、太陽能電池、光伏組件、硅錠硅片在全球市場上的占有率分別為58.3%、71.6%、72.5%和90.3%，光伏產(chǎn)品出口市場主要集中在歐美、日本、韓國、澳洲等發(fā)達國家和地區(qū)。當(dāng)年中國光伏產(chǎn)品及輔助材料出口額為186.39億美元，同比增長21.3%，但與2011年中國光伏產(chǎn)品出口最高峰值350.69億美元相比差距依然較大?？梢哉f，自2011年中國光伏產(chǎn)品遭遇貿(mào)易救濟調(diào)查以來，中國光伏產(chǎn)品出口開始受阻，特別是在歐美、印度市場受到的阻力較大，對中國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成了較大沖擊。

一、中國光伏產(chǎn)品遭遇貿(mào)易救濟調(diào)查的現(xiàn)狀

（一）遭遇的貿(mào)易救濟調(diào)查案件情況

自2011年11月美國對中國光伏產(chǎn)品第一次發(fā)起反傾銷、反補貼調(diào)查至2019年底，中國光伏產(chǎn)品遭遇了歐盟、美國、澳大利亞、加拿大、印度、土耳其等國家和地區(qū)發(fā)起的貿(mào)易救濟調(diào)查案件共計18起，貿(mào)易救濟調(diào)查的類型和形式包括反傾銷、反補貼、保障措施及337調(diào)查，涉及的產(chǎn)品包括多晶硅電池、光伏組件、輔助材料等。其中，仍在實施貿(mào)易救濟措施的案件有12起，終止實施貿(mào)易救濟措施案件有2起，不實施貿(mào)易救濟措施案件有1起，終止調(diào)查的案件有2起，仍在調(diào)查過程中的案件有1起。總體而言，美國對中國光伏產(chǎn)品發(fā)起貿(mào)易救濟調(diào)查最多（6 起），然后依次為印度（4 起）、歐盟（4 起）、加拿大（2 起）、澳大利亞（1 起）、土耳其（1 起），具體情況見表1。

表1 中國光伏產(chǎn)品遭遇的貿(mào)易救濟調(diào)查案件一覽表 （按時間排序）

（二）貿(mào)易救濟調(diào)查案件的特點

1.貿(mào)易救濟調(diào)查形式與種類多樣。上述18起案件大致可以分為以下4大類型：10起反傾銷案件；5起反補貼案件；2起保障措施案；1起特殊貿(mào)易救濟調(diào)查案即337調(diào)查。總體來看，反傾銷調(diào)查案件占據(jù)主導(dǎo)地位，占到了案件總數(shù)的55.6%。由表1可知，在正在實施或正處于調(diào)查中的13起貿(mào)易救濟措施案件中，有6起屬于反傾銷案件，4起屬于反補貼案件，2起屬于保障措施案件，1起屬于特殊救濟調(diào)查案件，其中反傾銷案件占比46.2%。反傾銷調(diào)查主要針對企業(yè)，以征收反傾銷稅作為處理結(jié)果；反補貼和保障措施調(diào)查主要針對國家，涉及到一國的光伏產(chǎn)業(yè)政策，調(diào)查后果相對更嚴(yán)重。不僅如此，歐盟自2015年12月啟動落日復(fù)審調(diào)查制度以來，對借道第三方市場出口到歐盟的中國光伏產(chǎn)品以規(guī)避關(guān)稅為名進行反規(guī)避調(diào)查。盡管這類調(diào)查至今尚未啟動，但還是對中國光伏產(chǎn)品出口敲響了警鐘。不難發(fā)現(xiàn)，中國光伏產(chǎn)品出口環(huán)境正在日益惡化。

2.貿(mào)易救濟調(diào)查的發(fā)起方多為發(fā)達國家或地區(qū)。最早對中國光伏產(chǎn)品發(fā)起貿(mào)易救濟調(diào)查的是歐盟和美國，它們是中國光伏產(chǎn)品出口最大的兩個市場。總體來看，對中國光伏產(chǎn)品發(fā)起貿(mào)易救濟調(diào)查的仍以發(fā)達國家為主，在18起貿(mào)易救濟調(diào)查案件中，歐盟、美國、加拿大和澳大利亞達到13起，占到案件總數(shù)的72.2%。在正在實施或正處于調(diào)查中的13起貿(mào)易救濟措施案件中，發(fā)達國家達到10起，占比76.9%，其中5起反補貼案件均是由美國、歐盟和加拿大發(fā)起的。反補貼調(diào)查通常帶有更強的主動性，是對發(fā)起反補貼調(diào)查國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)進行保護的慣用手段，其中美國現(xiàn)在已不是中國光伏產(chǎn)品出口的最大市場，但其發(fā)起的任何類型貿(mào)易救濟調(diào)查均會帶來較大連鎖反應(yīng)，會引起其他貿(mào)易伙伴的效仿和跟風(fēng)。

3.反傾銷調(diào)查通常伴隨著反補貼調(diào)查。“雙反”調(diào)查經(jīng)常是同時使用的，一旦發(fā)起雙反調(diào)查國家對被調(diào)查國家光伏產(chǎn)品作出了不利裁定，不僅企業(yè)會面臨被征收高昂的反傾銷、反補貼稅，政府也會面臨被要求廢除光伏產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策的困境，這對一國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的負(fù)面影響是非常大的。因此，反傾銷和反補貼同時適用，往往意味著被發(fā)起國不僅難以通過談判和應(yīng)訴來降低執(zhí)行稅率，還意味著其他國家可以“搭便車”發(fā)起雙反調(diào)查。從上述18起調(diào)查案件看，當(dāng)歐盟或美國任何一方對中國光伏產(chǎn)品發(fā)起反補貼調(diào)查后，另外一方很快會效仿并在較短時間內(nèi)對中國光伏產(chǎn)品發(fā)起反補貼調(diào)查。

4.實施貿(mào)易救濟措施的力度普遍較大。在上述10起反傾銷案件中，除了2起案件終止調(diào)查之外，有8起案件實施了貿(mào)易救濟措施，其中印度雖然作出了實施反傾銷措施的裁定，但之后經(jīng)過談判并未實施，其他7起分別征收了89.2%～249.96%不等的反傾銷稅，且征稅時間長達5～11年。從征收的稅率看，2011年美國發(fā)起的針對中國晶體硅電池的反傾銷稅率高達249.96%，是美國對華反傾銷調(diào)查案件中征稅稅率最高的。不僅如此，該案實施貿(mào)易救濟措施的時間也較長，從2012年4月29日至2022年4月28日，實施時間為11年。在5起反補貼調(diào)查案件中，歐盟、美國、加拿大對中國光伏產(chǎn)品不僅征收了反補貼稅，還要求中國政府廢除了多項支持光伏產(chǎn)業(yè)的相關(guān)措施。在2起保障措施案件中，美國針對中國太陽能電池實施了為期4年的保障措施，并分別征收15%～30%不等的保障措施稅；印度對中國光伏電池及輔助材料實施了為期3年的保障措施，并分別征收15%～25%不等的保障措施稅。

5.印度發(fā)起的貿(mào)易救濟調(diào)查隨意性較強。就貿(mào)易救濟調(diào)查發(fā)起總數(shù)而言，印度、巴西、印尼等發(fā)展中國家對中國發(fā)起的貿(mào)易救濟調(diào)查案件數(shù)量并不少于歐美發(fā)達國家。2012年11月，印度首次對中國太陽能電池發(fā)起貿(mào)易反傾銷調(diào)查，此次調(diào)查完全是仿效歐美，并于2014年5月作出了肯定性裁決，后經(jīng)中國光伏產(chǎn)業(yè)行會（CPIA）談判，最終未能實施貿(mào)易救濟措施。第二次調(diào)查始于2017年7月，鑒于印度太陽能制造商協(xié)會在調(diào)查收尾階段撤回了調(diào)查申請，印度反傾銷部門決定終止此次調(diào)查。在兩次調(diào)查之間，印度光伏企業(yè)曾于2015年9月要求印度反傾銷部門對來自中國的太陽能電池進行反傾銷調(diào)查，但未獲批準(zhǔn)。第三次調(diào)查是2017年12月發(fā)起的保障措施案，并于2018年7月發(fā)布了保障措施征稅裁決，期限3年，征稅稅率為15%～25%，但印度相關(guān)企業(yè)并不滿意，要求印度政府對中國光伏電池及輔助材料加征70%的防衛(wèi)性臨時關(guān)稅，期限為200天，但最終被印度政府否決。第四次調(diào)查是2018年4月發(fā)起的對中國太陽能電池輔助材料反傾銷案件，2018年12月作出肯定性裁決，期限為5年，征稅稅率為100.3%。印度之所以對中國光伏產(chǎn)品頻繁發(fā)起貿(mào)易救濟調(diào)查，與兩國光伏產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似、出口市場重疊、貿(mào)易逆差以及跟風(fēng)歐美等原因密切相關(guān)。由于印度光伏產(chǎn)業(yè)無論是技術(shù)、規(guī)模還是價格、質(zhì)量都難以滿足其裝機需求，只有進口中國光伏產(chǎn)品才能實現(xiàn)其新能源計劃，所以，總體來看雖然印度發(fā)起的貿(mào)易救濟調(diào)查較多，但實施貿(mào)易救濟措施的力度顯然要低于歐美發(fā)達國家。

二、貿(mào)易救濟調(diào)查對中國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響

（一）對中國光伏產(chǎn)品出口的影響

貿(mào)易救濟調(diào)查對中國光伏產(chǎn)品最直接的影響就是限制了中國光伏產(chǎn)品及輔助材料出口，導(dǎo)致出口量及出口額下降。2011年中國光伏產(chǎn)品尚未遭遇任何貿(mào)易救濟調(diào)查時，對外出口額為350.69億美元，至2019年光伏產(chǎn)品出口額已經(jīng)降至186.39億美元。從目前的貿(mào)易救濟調(diào)查情況看，尚有10起處于執(zhí)行階段，可以預(yù)見，短期內(nèi)中國光伏產(chǎn)品出口額要想回到2011年的峰值是非常困難的。歐盟是中國光伏產(chǎn)品出口的最大市場，受貿(mào)易救濟調(diào)查影響，中國光伏產(chǎn)品對歐盟的出口額從2011年的135.8億美元降至2017年的5.5億美元，降幅達96%。隨著2012年歐盟發(fā)起的兩起調(diào)查案件到2018年提前結(jié)束執(zhí)行，2019年中國對歐盟的光伏產(chǎn)品出口迅速回暖，出口額回升至79.12億美元，復(fù)蘇趨勢明顯。但歐盟對中國光伏產(chǎn)品還有兩起貿(mào)易救濟案件處于執(zhí)行階段，回到2011年峰值時期尚需時日。

（二）導(dǎo)致光伏產(chǎn)業(yè)重新洗牌

過去10多年來，中國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，產(chǎn)能增長過快，從2013年起就陷入了產(chǎn)能過剩危機之中。加上原材料和市場“兩頭在外”的發(fā)展模式和核心技術(shù)長期受制于人的不利因素，面對他國發(fā)起的貿(mào)易救濟調(diào)查，中國光伏產(chǎn)業(yè)受到的沖擊顯而易見，行業(yè)重組勢在必行。很多抵御風(fēng)險能力較弱的企業(yè)很快被市場淘汰出局，停產(chǎn)、破產(chǎn)、重組或倒閉現(xiàn)象時有發(fā)生，從原材料生產(chǎn)、電池組裝、設(shè)備制造到裝機服務(wù)等，相關(guān)破產(chǎn)或倒閉企業(yè)多達351家，其中不乏光伏產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)，如2013年3月無錫尚德公司被無錫市中級人民法院裁定破產(chǎn)重組，2013年5月綏化市寶利公司被綏化市中級人民法院查封，2015年11月江西賽維公司被新余市中級人民法院裁定破產(chǎn)重組，直至2018年4月被贛商集團接管，等等。

（三）導(dǎo)致國內(nèi)市場日漸飽和

從2013起，針對因歐美貿(mào)易救濟調(diào)查而導(dǎo)致的光伏企業(yè)普遍陷入債臺高筑、經(jīng)營困難之困局，國務(wù)院連續(xù)下文要求國內(nèi)光伏企業(yè)加速結(jié)構(gòu)調(diào)整，并要求各級政府提供政策、市場等方面的支持。在出口市場不利的背景下，提前啟動國內(nèi)市場，導(dǎo)致國內(nèi)市場日漸飽和。2013年國務(wù)院出臺了《關(guān)于促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》，要求加速推進光伏產(chǎn)品在國內(nèi)市場的應(yīng)用，以解決光伏產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩問題，掀起了國內(nèi)光伏裝機熱潮。至2018年，中國光伏裝機總?cè)萘窟_到175.8GW，新增裝機容量為45.9GW，兩項數(shù)據(jù)均列全球首位。至此，國內(nèi)市場消化光伏過剩產(chǎn)能的能力已達極限。2018年國家發(fā)改委、財政部等部門聯(lián)合出臺的《關(guān)于光伏發(fā)電項目的有關(guān)通知》中明確提出，國內(nèi)市場無法解決光伏產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩問題，必須尋求新的出口市場。2019年4月，國家發(fā)改委要求降低光伏發(fā)電上網(wǎng)價格，但客觀來看，光伏發(fā)電成本要高于水力發(fā)電和火力發(fā)電成本，電網(wǎng)企業(yè)對光伏發(fā)電上網(wǎng)并不熱衷，通過國內(nèi)市場解決光伏產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩問題潛力不大。

（四）加速光伏產(chǎn)業(yè)重新布局

2014年之前，中國光伏產(chǎn)品出口市場主要集中于歐美等發(fā)達國家和地區(qū)。因這些國家和地區(qū)頻繁對中國光伏產(chǎn)品發(fā)起貿(mào)易救濟調(diào)查，致使中國光伏出口產(chǎn)品成本不斷上升，其價格優(yōu)勢蕩然無存。隨著全球光伏產(chǎn)業(yè)的調(diào)整及中國光伏行業(yè)的重新洗牌，中國光伏企業(yè)已經(jīng)充分意識到：要想保持長久的競爭優(yōu)勢，必須減少對歐美發(fā)達國家和地區(qū)的市場依賴。很多光伏企業(yè)開始重新布局全球化戰(zhàn)略，積極拓展對亞、非、拉特別是“一帶一路”沿線國家和地區(qū)市場的產(chǎn)品出口，逐步構(gòu)建均衡化出口市場體系。2019年，中國對“一帶一路”沿線國家的光伏產(chǎn)品出口額達到21.87億美元，創(chuàng)歷史新高。表明開拓新市場對于降低出口風(fēng)險、減少貿(mào)易摩擦意義重大。常州天合光能有限公司就是典型代表，截至2019年底，該企業(yè)已經(jīng)在印尼、馬來西亞、泰國等多個東南亞國家投資設(shè)立光伏電池、光伏材料制造基地，相關(guān)產(chǎn)品已經(jīng)出口到“一帶一路”沿線40多個國家和地區(qū)，有效分散了出口風(fēng)險。

三、應(yīng)對策略

（一）政府層面

1.各級政府要積極調(diào)整對光伏企業(yè)的政策扶持方式。對于反補貼案件而言，其實質(zhì)上的調(diào)查對象是中國各級政府，政府補貼模式及類型在很大程度上決定了反補貼調(diào)查的最終結(jié)果。按照WTO《補貼與反補貼協(xié)議》，禁止性補貼必須要完全取消，對于光伏企業(yè)而言，中國各級政府推動的出口補貼就屬于禁止性補貼，應(yīng)該完全取消，并逐步減少可訴性補貼的適用范圍，確保補貼不具備專向性。在很多反補貼案件中往往伴隨著反傾銷調(diào)查，反傾銷調(diào)查主要針對的是出口價格，中國光伏產(chǎn)品之所以能夠在海外市場上展開低價競爭，與政府補貼密不可分。因此，各級政府要為光伏企業(yè)營造公平的市場環(huán)境，鼓勵企業(yè)進行技術(shù)創(chuàng)新，通過合理的科研補貼來扶持企業(yè)發(fā)展。

2.各級政府要積極構(gòu)建應(yīng)對國外貿(mào)易救濟調(diào)查聯(lián)動機制。政府部門負(fù)責(zé)牽頭，光伏行業(yè)協(xié)會負(fù)責(zé)組織應(yīng)訴，相關(guān)企業(yè)負(fù)責(zé)主動應(yīng)訴，充分發(fā)揮“三位一體”機制的聯(lián)動效應(yīng)。在整個光伏行業(yè)通力合作下，很多案件是可以得到妥善解決的，即便不能完全左右發(fā)起方的裁決，至少可以降低執(zhí)行稅率和減少執(zhí)行年限。2014年澳大利亞發(fā)起的針對中國晶體硅組件的反傾銷案件和2017年印度發(fā)起的太陽能電池反傾銷案件，兩案均以終止調(diào)查結(jié)案，就是中國光伏行業(yè)協(xié)會積極組織相關(guān)涉案企業(yè)應(yīng)訴、中國商務(wù)部加強與澳方、印方對話的結(jié)果。2018年歐盟提前取消對中國貿(mào)易救濟調(diào)查結(jié)果的執(zhí)行，也是政府、行業(yè)協(xié)會和企業(yè)共同努力的結(jié)果。總之，在遭遇他國發(fā)起貿(mào)易救濟調(diào)查時，政府、行業(yè)協(xié)會和企業(yè)應(yīng)聯(lián)合做好應(yīng)對預(yù)案，積極收集證據(jù)，加強談判溝通和應(yīng)訴。

（二）企業(yè)層面

1.中國光伏企業(yè)要加大技術(shù)創(chuàng)新力度，不斷優(yōu)化產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，通過細(xì)分產(chǎn)品領(lǐng)域推進自身產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈升級。另外，還可以通過技術(shù)創(chuàng)新改變“兩頭在外”以及關(guān)鍵技術(shù)受制于人的局面，不斷加大對外投資力度，以投資來規(guī)避貿(mào)易救濟調(diào)查。

2.中國光伏企業(yè)要重新布局全球化戰(zhàn)略，開拓新的出口市場。必須構(gòu)建多元化出口市場，充分把握“一帶一路”建設(shè)契機，積極開拓新興國家和發(fā)展中國家市場，降低出口市場過于集中的風(fēng)險。2019年中國光伏產(chǎn)品出口市場比之前有所拓展，既有傳統(tǒng)的發(fā)達國家市場，也有南非、巴西等新興市場，還有亞非拉等發(fā)展中國家市場，出口對象包括193個國家和地區(qū)，必須繼續(xù)鞏固這一來之不易的成果。

（三）行業(yè)層面

中國光伏產(chǎn)業(yè)行會（CPIA）作為行業(yè)組織，在面對他國頻繁發(fā)起貿(mào)易救濟調(diào)查時，必須為政府決策、企業(yè)應(yīng)訴提供信息咨詢服務(wù)。CPIA必須加強人才培養(yǎng)，建立健全預(yù)警監(jiān)測機制，對國際光伏產(chǎn)業(yè)進行分析；及時掌握各國市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及質(zhì)量要求，為行業(yè)生產(chǎn)和出口提供決策依據(jù)。一方面，CPIA及各地分支機構(gòu)要協(xié)同政府和企業(yè)共建貿(mào)易救濟預(yù)警體系，力爭在貿(mào)易救濟裁決出臺之前解決問題。另一方面，一旦他國已經(jīng)發(fā)起了調(diào)查，CPIA組織相關(guān)涉案企業(yè)積極應(yīng)訴，同時請求中央政府加強與他國政府溝通，切實保障中國光伏企業(yè)合法權(quán)益，促進中國光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。