張序言 劉家興 王啟航

內(nèi)容提要：軍事設施建設項目審計核查，是軍隊審計機構(gòu)對軍隊單位委托社會中介機構(gòu)審核的工程竣工結(jié)算審計報告進行的審核檢查，對于促進軍事設施建設項目依法推進、有序運行具有重要作用。但在具體實踐中也存在一些矛盾問題，需認真研究，加以改進。一要創(chuàng)新組織設計；二要建立協(xié)作機制；三要完善配套措施；四要優(yōu)化資源配置；五要應用信息技術。

軍事設施建設項目審計核查，是軍隊審計機構(gòu)對軍隊單位委托社會中介機構(gòu)審核的工程竣工結(jié)算審計報告進行的審核檢查。針對軍隊審計監(jiān)督體制調(diào)整改革后，軍隊審計機構(gòu)不再從事出包工程結(jié)算審核等中介服務的實際，軍隊單位依托社會中介機構(gòu)對軍事設施項目工程竣工審計報告進行審核，已成為軍事設施建設項目實踐過程中的一項經(jīng)常性工作。近年來，軍隊審計機構(gòu)按照《軍隊審計條例》有關規(guī)定，依法對軍事設施建設項目進行審計核查（以下簡稱審計核查），有力促進了軍事設施建設項目依法推進、有序運行。但也存在一些矛盾問題，需認真研究對策措施，切實加以改進提高。

一、軍事設施建設項目審計核查存在的矛盾問題

（一）對照“審計全覆蓋”的要求還有差距

軍隊審計機構(gòu)按照規(guī)定的監(jiān)督對象范圍，根據(jù)軍隊單位報備情況，選取軍事設施建設項目進行審計核查。一方面，現(xiàn)有組織方式難以實現(xiàn)審計數(shù)量上的全覆蓋。受審計力量限制，目前軍隊審計機構(gòu)尚無法對監(jiān)督范圍內(nèi)所有軍事設施建設項目進行審計核查，只能根據(jù)監(jiān)督范圍內(nèi)單位報備的結(jié)算審核情況，進行核查項目抽選。另一方面，項目抽選難以實現(xiàn)質(zhì)量上的精準覆蓋。在抽選過程中除完成上級賦予的審計核查的任務指標外，審計人員往往只根據(jù)項目類型進行主觀上的判斷，進而確定備選項目，以湊足任務指標，導致無法準確抽選出具有代表性、時效性、問題導向性的建設項目進行審計核查。

（二）審計核查的范圍和事項不夠全面

審計核查的范圍和事項直接影響核查工作開展的廣度和深度，能否進行完整全面的核查，對軍隊審計有效履行職能任務、客觀揭露存在的問題、正確評價軍事設施建設經(jīng)濟效益和保障效能，具有決定性作用。從近年審計核查實踐看，一方面，審計核查的范圍廣度不足。審計核查僅限于工程結(jié)算后，無法對軍事設施建設項目立項決策、規(guī)劃設計、承包發(fā)包、工程變更、進度款支付等工程管理的關鍵環(huán)節(jié)進行有效核查，使得審計核查的時效性、證據(jù)的適當性大打折扣，制約了核查效果。另一方面，審計核查的事項深度不夠。目前，審計核查僅限于對工程造價進行審核。但隨著“花錢買服務”這一保障模式的逐步推進，社會中介機構(gòu)審價行為失范、審核結(jié)果不實、軍隊建設單位管控不嚴、監(jiān)管約束缺位的風險大大增加，使得審計職能難以有效發(fā)揮。

（三）審計核查的結(jié)果運用“最后一公里”尚未打通

近年來，軍隊審計機構(gòu)依法對軍事設施建設項目進行審計核查，在發(fā)現(xiàn)問題、審減造價方面，取得了豐碩成果，但在核查結(jié)果運用和損失追回方面，也面臨一些新情況新問題。一方面，核查結(jié)果運用難。社會中介機構(gòu)為保持自身利益和信譽，對軍隊審計機構(gòu)復核結(jié)果往往不予認同，甚至推翻；施工單位也經(jīng)常以施工合同事先未約定等理由，否定審計核查審減金額；建設單位為了推卸責任，往往表面支持實則想置身事外，甚至與施工單位相互配合應對審計。另一方面，問題資金追繳難。建設單位與施工單位、社會中介審計機構(gòu)都是平等的合同主體，如果通過法律手段追繳問題資金，容易導致違背合同法的法理精神。特別是當軍隊審計機構(gòu)要求建設單位追回問題資金時，若建設單位與施工單位未協(xié)商一致，經(jīng)由司法審判，建設單位敗訴的可能性較大，存在問題資金無法追回的風險。

（四）審計核查的專業(yè)人員、技術手段還不充足

軍事設施建設項目審計核查人員，應當具備相應的專業(yè)知識和業(yè)務能力，并取得崗位任職資格，能夠熟練運用計算機數(shù)據(jù)處理分析技術和核查軟件，在信息化條件下高效開展審計核查。但在現(xiàn)有人力資源和技術條件下，一方面，軍內(nèi)從事工程造價的專業(yè)人員缺乏。軍隊審計機構(gòu)在開展審計核查時，為組成核查組，除審計組長和1～2名主審為軍隊審計人員外，相關專業(yè)人員還需要通過外聘的方式補充進來。但由于臨時聘用人員在工資待遇方面缺乏政策法規(guī)吸引，導致愿意從事相關工作的專業(yè)人員少；有的即使已經(jīng)進組開展工作，但由于對外聘專業(yè)人員的激勵措施不夠，也一定程度上影響了外聘人員工作積極性。另一方面，技術手段應用不足。面對監(jiān)督范圍內(nèi)軍隊單位的海量軍事設施建設項目數(shù)據(jù)，有的軍隊審計機構(gòu)還不能熟練運用計算機數(shù)據(jù)篩查、模型分析等科技手段精準選取建設項目，不少軍隊審計人員對相關業(yè)務軟件操作不熟練，影響了審計核查的工作效率。

二、改進軍事設施建設項目審計核查的對策措施

（一）創(chuàng)新組織設計

一要合理選用組織方式。軍隊審計機構(gòu)根據(jù)年度審計工作安排，從軍事設施建設項目備案庫中選擇擬核查的項目，可根據(jù)各單位實際單獨組織，也可結(jié)合審計或者進行專項審計調(diào)查時捆綁安排，探索試行“N+1”審計組織模式，并在相關審計實施方案、審計通知書中予以明確。二要運用“三步走”的方法進行項目抽選。第一步，根據(jù)重點建設方向和投資規(guī)模圈定核查項目范圍；第二步，對圈定范圍內(nèi)的項目，綜合分析已報備的結(jié)算審計報告，運用價值工程和造價控制原理進行數(shù)據(jù)分析，劃定樣本規(guī)模，找出并選取造價管控漏洞較大的項目樣本；第三步，對已選取的項目進行隨機抽樣，以保證項目選取的科學性公平性。三要拓展核查范圍和事項。明確核查范圍為軍事設施建設的全過程和全壽命周期，由只對社會中介機構(gòu)審計報告和價格審計結(jié)果的核查，拓展為涵蓋規(guī)劃計劃、項目審批、勘察設計、發(fā)包承包、施工管理、竣工結(jié)（決）算的項目建設全過程審計核查；增加對軍事設施建設項目的全部要素核查，包括工程造價、財務、績效、管理、法紀等。

（二）建立協(xié)作機制

一要與地方建設管理部門建立社會中介機構(gòu)考評協(xié)作機制。通過建立該機制，使審計核查結(jié)果能夠進入國家對社會中介機構(gòu)的考評運用實踐，便于國家相關部門對社會中介機構(gòu)在參與軍隊工程造價審核時的違規(guī)行為進行處理處罰。二要與地方司法部門和銀行機構(gòu)建立資金追討協(xié)作機制。主要目的是針對拒不接受審計核查結(jié)果的企業(yè)，可聯(lián)合地方相關部門追繳其非法所得；對拒不退回非法所得的企業(yè)，采取相應的懲處措施。三要與地方公安等部門建立個人誠信報備機制。對于在軍隊工程建設中，存在違法違規(guī)取得工程建設項目、劣質(zhì)工程、安全事故和虛報工程結(jié)算等行為的公司或個人，由軍隊審計機構(gòu)對其進行備案登記，每年通報地方相關管理部門和軍隊單位，限制其參與地方和軍隊的其他經(jīng)濟活動。

（三）完善配套措施

一要完善軍事設施建設項目合同配套條款。基于雙方平等自愿的原則，在建設單位與施工單位適用的合同范本中明確“乙方有義務接受軍隊審計機構(gòu)進行的審計核查，并按照審計核查結(jié)果進行問題整改和違規(guī)資金清退”；在建設單位與社會中介機構(gòu)適用的合同范本中明確“乙方有義務接受軍隊審計機構(gòu)進行的審計核查，責任和結(jié)果認定應遵循軍隊審計機構(gòu)的審計核查結(jié)果”。二要健全審計核查評價制度。制定與國家標準相匹配并符合軍事設施建設項目特點的考評辦法，對社會中介機構(gòu)的價格審計結(jié)果進行考評，促進審計核查規(guī)范有序、公平公正。三要制定審計核查工作指南。自開展審計核查以來，各級審計機構(gòu)尚未形成統(tǒng)一的流程規(guī)范和規(guī)章制度，且軍事設施建設領域涉及資金數(shù)額較大，各方對核查結(jié)果爭議較多，導致審計人員客觀存在一定的自由裁量權(quán)。軍隊層面可在充分實踐的基礎上制定《軍事設施建設項目審計核查指南》，下發(fā)各級軍隊審計機構(gòu)參照執(zhí)行，統(tǒng)一規(guī)范標準、細化操作規(guī)程，提高審計核查的科學性有效性。

（四）優(yōu)化資源配置

一要發(fā)揮統(tǒng)管統(tǒng)派的制度優(yōu)勢。在軍內(nèi)合理調(diào)配審計人員，可探索抽調(diào)設施防護、規(guī)劃設計、經(jīng)濟效益評價等方面的人員和設備，組成審計核查組，進行專業(yè)審計核查。二要加強軍地結(jié)合。選取資質(zhì)好、信譽度高的中介機構(gòu)和經(jīng)驗豐富、素質(zhì)較強的專業(yè)人員，通過政治審查后，進行臨時聘用，參與審計核查。三要建強專業(yè)隊伍。將專業(yè)資格、工作經(jīng)驗、專業(yè)勝任能力作為考核選拔內(nèi)容，遴選考核相關專業(yè)人才；鼓勵現(xiàn)有人員參加地方一級、二級造價工程師培訓和考試；積極利用軍隊院校資源，組織相關人員進行培訓，強化專業(yè)素質(zhì)。

（五）應用信息技術

一要建立數(shù)據(jù)庫。分別建立軍事設施建設項目備案庫和審計核查結(jié)果數(shù)據(jù)庫，將其納入全軍審計信息系統(tǒng)建設，引進數(shù)據(jù)分析和抽樣程序，對同類型建設項目的審計核查結(jié)果特點進行分析，總結(jié)經(jīng)驗，探尋規(guī)律，找準審計核查的突破口。二要統(tǒng)一數(shù)據(jù)軟件。根據(jù)建筑市場實際，規(guī)范軍隊單位和軍隊審計機構(gòu)使用的工程量計算和工程造價計算及相關審核軟件，對所用軟件種類、版本進行統(tǒng)一，以便于軟件數(shù)據(jù)有效銜接。三要推廣大數(shù)據(jù)分析。通過建立審計核查數(shù)據(jù)模型，運用相關配套軟件對接地方工商和造價管理機構(gòu)數(shù)據(jù)，系統(tǒng)分析軍事設施建設項目在建材價格、關聯(lián)交易、發(fā)包分包等方面的數(shù)據(jù)，準確鎖定問題疑點，助力審計核查工作。