歐中浩 易文杰 方曉萍

1.湖南省生態(tài)環(huán)境事務中心，湖南 長沙 410001；

2.湖南工商大學數學與統計學院，湖南 長沙 410205

一、跨行政區(qū)域環(huán)保執(zhí)法的主要情形

在行政執(zhí)法實踐中，跨行政區(qū)域環(huán)保執(zhí)法主要發(fā)生在以下幾種情形：

（一）指定管轄

按照《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定，行政處罰以地域管轄為原則、指定管轄為例外，也就是說擁有行政處罰權力的是違法行為發(fā)生地中的縣級及以上的地方人民政府，特殊情形下上一級行政機關可指定管轄。除環(huán)保部門外，國務院各部委如工商、質檢、價格、食藥等部門，都依據《中華人民共和國行政處罰法》做出了指定管轄相應規(guī)定。管轄異議是上一級環(huán)保部門根據異議申請書，由上一級指定均有管轄權的某一環(huán)保部門調查處理某一案件的做法。例如，實施環(huán)境違法行為地在邵陽市洞口縣，危害結果地在隆回縣或兩縣交界不明確的環(huán)境違法案件，兩縣的環(huán)保部門都有權立案調查處理權，雖《環(huán)境行政處罰辦法》有先發(fā)現先查、先立先查的規(guī)定，但作為上一級環(huán)保部門的邵陽市環(huán)保局從有利于案件查辦的角度出發(fā)，通過對異議資料的全面審查，可以采取書面決定的方式指定隆回縣或洞口縣環(huán)保局其中一個環(huán)保局行使管轄權。

（二）提級管轄

2015年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》第六十七條第二款規(guī)定：“依法進行行政處罰，針對環(huán)境保護主管部門的非行政處罰案例，上一級人民政府環(huán)境保護主管部門有權對其直接予以處罰”。該條規(guī)定是上一級環(huán)保部門對下級環(huán)保部門不正當履職行為的一種糾正，將本該由下級環(huán)保部門管轄的案件改為上一級環(huán)境保護主管部門進行管轄。由于違法行為所出現的區(qū)域為上一級環(huán)境保護主管轄區(qū)，所以此處僅是提升管轄層級，本質上仍為地域管轄。例如，湖南省環(huán)保廳對邵陽市環(huán)保局依法應當給予行政處罰，而邵陽市環(huán)境保護局不給予行政處罰的或邵陽市環(huán)境保護局發(fā)現隆回縣環(huán)保局依法應當給予行政處罰而不處罰的情形，上一級環(huán)保部門均可行使提級管轄權。這一規(guī)定，破解了多年來地方保護主義的難題，讓基層環(huán)保部門排除干預、嚴格執(zhí)法有了底氣。

地域管轄既是行政管理體制使然，也是及時查處和糾正違法行為所必需的。但執(zhí)法實踐中負責管轄的行政機關由于各種原因不能實施有效管轄，由上一級行政機關指定同級其他行政機關管轄作為補充也就成為必要。

《環(huán)境行政處罰辦法》第十九條、第二十條規(guī)定了三種情況下可指定管轄：

一是對行政處罰案件管轄權方面出現異議時，有異議的兩方需上報給上一級環(huán)境保護主管部門進行厘清。

本條相關內容，上面已做分析，不再重述。

二是當下級環(huán)境保護主管部門分析發(fā)現所轄區(qū)案件屬于重大、處罰存在困難時，可申請上一級環(huán)境保護主管部門進行厘清。

“下級環(huán)境保護主管部門分析發(fā)現所轄區(qū)案件屬于重大、處罰存在困難時，可申請上一級環(huán)境保護主管部門進行厘清”的表述不清，規(guī)范含糊，不利于操作。例如，長沙市環(huán)境保護局發(fā)現自身管轄范圍內的案件存在處罰困難或屬于重大等案件情況時，可上報給湖南省環(huán)境保護廳，由其來指定管轄。筆者認為除了提級管轄外，不可以指定其他市級環(huán)保部門管轄。因為行政執(zhí)法的管轄權由《中華人民共和國行政處罰法》或法律規(guī)定，作為部門規(guī)章的《環(huán)境行政處罰辦法》無權對管轄權予以設定，對行政機關實施管轄的規(guī)定只能在行政處罰法法條范圍內進行解析和細化，不得違背上位法的本意進行任意擴大解析。其中所稱“指定管轄”是對行政處罰關于管轄權的誤解，在“指定誰去管轄”這一問題上，含糊其詞無法明確。

三是上一級環(huán)境保護主管部門有權將所轄案件委派至具有管轄權的下級環(huán)境保護主管部門進行相應的行政處罰工作。

“交由有管轄權的下級環(huán)境保護主管部門”與第二點是同一個問題。根據現行行政法律規(guī)范，同級環(huán)保部門對本區(qū)域外的環(huán)境違法行為不具有管轄權，《環(huán)境行政處罰辦法》第十九條、第二十條規(guī)定中的“有管轄權的下級環(huán)境保護主管部門”只能是空話，宛如無本之木。

假如按《環(huán)境行政處罰辦法》規(guī)定的：“上一級環(huán)境保護主管部門依據具備管轄權的下級環(huán)境保護主管部門報請，將案件交由與下級環(huán)境保護主管部門同級的其他下級環(huán)境保護主管部門進行管轄”，此處的指定管轄需關注下述幾點內容：1.被指定管轄和報請的環(huán)境保護主管部門是相同的級別，均歸屬上一級環(huán)境保護主管部門所轄的下級部門；2.獲取指定管轄資格的下級環(huán)境保護主管部門以自己的名義辦理案件、實施處罰；3.被指定管轄的下級環(huán)境保護主管部門承擔辦理案件、實施處罰所引致行政復議、行政訴訟、政府信息公開、信訪等法律后果；4.對于案件辦理、行政處罰和相關的行政訴訟與復議等內容，獲取指定管轄資格的下級環(huán)境保護主管部門需進行幫助，在上一級環(huán)境保護主管部門的管理下開展相關工作。

筆者的觀點是：適用該規(guī)定指定管轄，雖有部門規(guī)章，但與《中華人民共和國行政處罰法》規(guī)定的管轄原則相違背，即便上一級環(huán)保部門指定下級、下級的同級環(huán)保部門管轄，在行政復議或行政訴訟中查處機關執(zhí)法主體資格將是審查的重點，且行政執(zhí)法證明確限定了執(zhí)法范圍，持甲區(qū)人民政府頒發(fā)的執(zhí)法證到乙區(qū)取得的證據很可能作為非法證據被排除。此種指定管轄，需少用、不用、慎用。

（三）“雙隨機一公開”

根據2015年7月29日，國務院辦公廳以國辦發(fā)〔2015〕58號印發(fā)《關于推廣隨機抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》，“雙隨機一公開”所指的是監(jiān)管當中對檢查對象不直接指定，而是采取隨機抽取的方式，同時所派出的執(zhí)法檢查人員也是通過隨機方式確定的，并且最終得到的抽查與查處結果會在社會上進行公示。各地也對“雙隨機一公開”做了相應規(guī)定，如2017年7月21日《廣東省人民政府辦公廳關于印發(fā)廣東省全面推行“雙隨機一公開”監(jiān)管工作實施方案的通知》（粵辦函〔2017〕468號）規(guī)定，各級政府部門的執(zhí)法檢查事項，涵蓋全部的行政執(zhí)法監(jiān)管檢查事項與相關的其他檢查事項，原則上來看全部以“雙隨機一公開”方式開展，其中開展大數據監(jiān)測、查處投訴舉辦等相應的特殊狀況除外。隨著“雙隨機一公開”監(jiān)管深入推進，一些地方也在嘗試和探索開展跨行政區(qū)域抽查。在環(huán)保領域，對執(zhí)法中發(fā)現的環(huán)境違法行為一般交由轄區(qū)所在地環(huán)保部門處理，規(guī)避了查辦主體不合法的風險。

（四）“交叉執(zhí)法”

環(huán)境執(zhí)法中，環(huán)保部門在組織開展專項行動檢查時，“交叉執(zhí)法”運用得比較多，也就是在上一級環(huán)保部門的統一組織下，在其管轄行政區(qū)域內，下級環(huán)保部門交互到其他轄區(qū)實施環(huán)保執(zhí)法檢查，對發(fā)現的環(huán)境違法行為一般交由轄區(qū)所在地的下級環(huán)保部門管轄，上一級環(huán)保部門也可直接管轄，或者指定由實施檢查的下級環(huán)保部門管轄。開展“交叉執(zhí)法”，一是可以有效防止地方保護、人情保護，確保執(zhí)法效果；二是可以促進執(zhí)法人員相互學習、相互借鑒，提高執(zhí)法水平?！敖徊鎴?zhí)法”目前主要適用于中央、省市環(huán)保督察機構、上一級巡視組交辦的環(huán)境問題及專項檢查、突出檢查，也可以包括一些臨時性、突發(fā)性執(zhí)法行動。“雙隨機一公開”的推廣，進一步促進執(zhí)法活動常態(tài)化、制度化、規(guī)范化。目前國辦發(fā)〔2015〕58號沒有將投訴、舉報處理納入“雙隨機”，執(zhí)法人員跨行政區(qū)域開展執(zhí)法活動也還在嘗試和探索階段。

在管轄異議情形下，被指定的行政機關以自己的名義開展執(zhí)法檢查并實施行政強制措施、行政處罰；“雙隨機一公開”“交叉執(zhí)法”情形下，跨行政區(qū)域執(zhí)法行政機關一般僅開展執(zhí)法檢查，發(fā)現案件則交由屬地環(huán)保部門查處。無論哪種情形，執(zhí)法人員均可能超出其行政執(zhí)法證載定執(zhí)法區(qū)域開展執(zhí)法行動。

二、各地有關跨地域執(zhí)法情形下行政執(zhí)法證使用規(guī)定

目前，各地行政機關執(zhí)法人員的行政執(zhí)法證一般由縣級及以上人民政府統一頒發(fā)，并嚴格限定了執(zhí)法區(qū)域，根據執(zhí)法人員所在行政機關層級、轄區(qū)大小不同，執(zhí)法區(qū)域也相應不同。從國家層面來說，對于行政執(zhí)法證尚無統一規(guī)定。但很多地方出臺制定了行政執(zhí)法證管理辦法，對于跨地域執(zhí)法情形下行政執(zhí)法證的使用問題，有的做了規(guī)定并限定了范圍，有的沒有規(guī)定或規(guī)定不明確。

（一）跨地域執(zhí)法情形下可以使用并做了限制規(guī)定

1.上海市?！渡虾Ｊ行姓?zhí)法證管理辦法》第十七條（《執(zhí)法證》的使用和保管）第二款規(guī)定，行政執(zhí)法人員未獲批準的情況下不能超出《執(zhí)法證》中明確的執(zhí)法區(qū)域開展相關行政執(zhí)法活動；有需要需擴大執(zhí)法區(qū)域的，需向對應的市人民政府工作部門進行申請，獲批準才可開展工作（不含法律中明確的其他特殊規(guī)定）。

2.浙江省?！墩憬⌒姓?zhí)法證件管理辦法》第十二條第二款明確：行政執(zhí)法人員開展跨行政區(qū)域行政執(zhí)法活動時（含本機關內，參與上一級執(zhí)法活動），可使用《浙江省行政執(zhí)法證》。

（二）嚴格限定在載明執(zhí)法區(qū)域內執(zhí)法

1.廣東省。《廣東省行政執(zhí)法證管理辦法》第十一條規(guī)定，行政執(zhí)法人員需于“行政執(zhí)法證”明確的有效期內來使用證件；證件僅限本人、行政執(zhí)法活動使用。第十五條明確規(guī)定：超出“行政執(zhí)法證件”規(guī)定時間繼續(xù)使用的，行政執(zhí)法機構、縣級以上人民政府法制機構有權對其“行政執(zhí)法證”進行扣除處理；其中情節(jié)十分嚴重的，可直接取消行政執(zhí)法資格，此資格一旦被取消之后，便不能再進行相關的行政執(zhí)法活動。

2.深圳市?！渡钲谑行姓?zhí)法證件管理辦法》第八條規(guī)定，行政執(zhí)法人員和行政執(zhí)法監(jiān)督人員必須在其職權和管轄范圍內使用行政執(zhí)法證件，嚴格依法行使職權。據了解，該市目前正在積極推行“雙隨機一公開”，也有市級行政機關在申辦行政執(zhí)法證時向該市法制辦提出建議，為了使“雙隨機一公開”在全市統一推進，各區(qū)屬行政機關可以交互到其他轄區(qū)開展執(zhí)法檢查，將區(qū)一級行政機關執(zhí)法人員的執(zhí)法區(qū)域擴大到整個深圳市范圍，但未被采納。

我省的《湖南省行政執(zhí)法人員和行政執(zhí)法輔助人員管理辦法》只對“湖南省行政執(zhí)法證”申領、使用、管理等做了規(guī)定，未明確執(zhí)法區(qū)域及跨地域執(zhí)法時行政執(zhí)法證使用問題。因而，跨區(qū)域執(zhí)法合法性將被質疑，如省環(huán)境保護廳雖可依據《環(huán)境行政處罰辦法》規(guī)定指定長沙市環(huán)境保護局執(zhí)法人員調查處理湘潭市轄區(qū)內的環(huán)境違法行為時，但由于跨行政區(qū)域執(zhí)法超出行政執(zhí)法證使用區(qū)域范圍，執(zhí)法實踐中就存在障礙，主要是執(zhí)法主體不當的風險。

三、幾點建議

如何有效解決跨行政區(qū)域執(zhí)法需要與行政執(zhí)法證執(zhí)法區(qū)域限制問題，在不違反管轄原則前提下，提幾點建議：

一是出臺辦法予以明確。目前各地對這一問題大多沒有規(guī)定，建議湖南省參照上海市、浙江省的相應做法，針對行政執(zhí)法證管理辦法當中的特殊規(guī)定，可以適用于跨行政區(qū)域執(zhí)法，但應嚴格限定條件，如適用于指定管轄、“雙隨機一公開”、“交叉執(zhí)法”等特殊情形。

二是擴大行政執(zhí)法證執(zhí)法區(qū)域。建議由湖南省人民政府、各地級市一級人民政府統一頒發(fā)覆蓋全省或全市范圍的行政執(zhí)法證，同時嚴格限定跨區(qū)域執(zhí)法適用條件和范圍。

三是組建特別執(zhí)法隊。由于跨行政區(qū)域執(zhí)法目前尚未普遍化、常態(tài)化，鑒此，可根據工作需要考慮組建執(zhí)行此項工作的特別執(zhí)法隊，成員由各層級行政執(zhí)法機關業(yè)務骨干挑選組成，限定數額，定期輪換，便于特殊情形下執(zhí)行跨區(qū)域執(zhí)行檢查。

《行政處罰法》第二十條：行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄。法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外。

第二十一條：對管轄發(fā)生爭議的，報請共同的上一級行政機關指定管轄。