張志平

隨著2019年公安機(jī)關(guān)體制改革方案的落實(shí)，國(guó)家層面大公安格局塵埃落定，森林公安體制歸屬發(fā)生重大變化，業(yè)務(wù)管轄和執(zhí)法權(quán)限也將隨之發(fā)生變化，現(xiàn)將森林公安所歸屬的公安部食品藥品犯罪偵查局行政執(zhí)法權(quán)分述如下：

一、公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法權(quán)種類(lèi)及依據(jù)

依據(jù)行政處罰的性質(zhì)，公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法權(quán)包括治安管理處罰權(quán)和行業(yè)行政處罰權(quán)。

第一，治安管理處罰權(quán)。一是依據(jù)《治安管理處罰法》的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)治安管理處罰權(quán)包括對(duì)擾亂公共秩序、妨害公共安全、侵犯人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利、妨害社會(huì)管理四大類(lèi)100多種違法行為的處罰。治安秩序管理是公安機(jī)關(guān)作為行政機(jī)關(guān)依法應(yīng)履行的職能和承擔(dān)的業(yè)務(wù)，因此，治安管理處罰權(quán)是公安機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，是本分。二是依據(jù)《反恐法》《禁毒法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《鐵路法》《民用航空法》等的規(guī)定，該類(lèi)法律中“法律責(zé)任”一節(jié)，均規(guī)定了行為人違反相關(guān)管理規(guī)定應(yīng)承擔(dān)治安管理處罰的法律責(zé)任。

第二，由法律授權(quán)的公安行政處罰權(quán)。該類(lèi)行政處罰權(quán)沒(méi)有被包含在《治安管理處罰法》的規(guī)定中，而是規(guī)定由公安機(jī)關(guān)依據(jù)相關(guān)法律實(shí)施行政處罰，根據(jù)業(yè)務(wù)管理主體的范圍不同，又分為以下兩類(lèi)：

其一，公安機(jī)關(guān)具有業(yè)務(wù)管理權(quán)限的行政處罰。例如《道路交通安全法》《出境入境管理法》等，公安機(jī)關(guān)承擔(dān)道路交通安全、出入境管理職責(zé)，若行為人違反該法律規(guī)定，也由公安機(jī)關(guān)進(jìn)行行政處罰，但該類(lèi)行政處罰，不屬于治安管理處罰。

其二，公安機(jī)關(guān)不具有業(yè)務(wù)管理權(quán)限的行政處罰。例如《森林法》第八十二條授權(quán)的公安機(jī)關(guān)可以實(shí)施的林業(yè)行政處罰權(quán)，因林業(yè)管理秩序不屬于公安機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍，公安機(jī)關(guān)僅僅承擔(dān)追訴違反森林法的相關(guān)規(guī)定導(dǎo)致的法律責(zé)任，因而該類(lèi)行政處罰在公安部食品藥品犯罪偵查局的職能范疇內(nèi)比較特殊，也是本文探討的重點(diǎn)。

二、公安機(jī)關(guān)林業(yè)行政處罰權(quán)主體和程序

2019年12月28日頒布的《森林法》，在其長(zhǎng)達(dá)近10年的草案審議中，關(guān)于森林公安林業(yè)行政執(zhí)法權(quán)這一項(xiàng)，幾經(jīng)周折，大起大落。在公安體制改革方案醞釀至落實(shí)這一段期間，好幾個(gè)版本的《森林法修正案草案》都取消了森林公安林業(yè)行政執(zhí)法權(quán)，直到最后頒布的《森林法》，出人意料地在正文最后一條即第八十二條規(guī)定了公安機(jī)關(guān)的部分林業(yè)行政處罰權(quán)。

綜觀我國(guó)行政管理法律法規(guī)，由公安機(jī)關(guān)實(shí)施的與自身管理業(yè)務(wù)無(wú)關(guān)的行業(yè)行政處罰，僅林業(yè)行政處罰一項(xiàng)。

（一）公安機(jī)關(guān)實(shí)施林業(yè)行政處罰權(quán)的意義

第一，落實(shí)以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。黨的十九大提出，加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)，林業(yè)是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，林業(yè)建設(shè)、發(fā)展事關(guān)中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)和民生福祉，以公安強(qiáng)制手段為林業(yè)生產(chǎn)建設(shè)直接保駕護(hù)航，有利于落實(shí)以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。

第二，延續(xù)森林公安執(zhí)法優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)林業(yè)行政執(zhí)法短缺。自1998年《森林法》頒布實(shí)施以來(lái)，全國(guó)絕大多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市都設(shè)立或者完善了森林公安機(jī)構(gòu)，20多年來(lái)，不僅執(zhí)法人員數(shù)量多達(dá)6萬(wàn)余人，組織機(jī)構(gòu)、執(zhí)法能力、法律制度都得到了很大的完善和提高。1998年《森林法》授權(quán)森林公安四項(xiàng)林業(yè)行政處罰權(quán)，因公安體制改革前森林公安一直隸屬林業(yè)主管部門(mén)，同時(shí)具有林業(yè)行政執(zhí)法資格，所以長(zhǎng)期以來(lái)，森林公安承擔(dān)了絕大部分的林業(yè)行政處罰，目前無(wú)論是執(zhí)法能力還是執(zhí)法效果都屬鼎盛時(shí)期，而林業(yè)行政管理部門(mén)，大部分地區(qū)由于長(zhǎng)期缺乏實(shí)踐實(shí)戰(zhàn)，人員和經(jīng)驗(yàn)都相對(duì)不足。

（二）公安機(jī)關(guān)實(shí)施林業(yè)行政處罰的主體

《森林法》第八十二條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，可以依法行使本法第七十四條第一款、第七十六條、第七十七條、第七十八條規(guī)定的行政處罰權(quán)。具體地說(shuō)，就是公安機(jī)關(guān)可以以自己的名義行使非法開(kāi)墾、采石等活動(dòng)致使林木受到毀壞、林地受到毀壞的行為，盜伐林木行為、濫伐林木行為，偽造、變?cè)?、買(mǎi)賣(mài)、租借采伐許可證行為，收購(gòu)、加工、運(yùn)輸明知是盜伐、濫伐等非法來(lái)源的林木的行為。

該法律規(guī)定的執(zhí)法主體“公安機(jī)關(guān)”，目前即森林公安，即使今后進(jìn)一步的公安體制改革取消了森林公安建制，森林法授權(quán)的林業(yè)行政處罰權(quán)依然由森林公安警種所屬的公安部食品藥品犯罪偵查局行使。

法律對(duì)公安機(jī)關(guān)行政處罰主體的表述有兩類(lèi)：一類(lèi)是法律規(guī)定的特定的公安機(jī)關(guān)，例如《道路交通安全法》第八十七條規(guī)定“公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)及其交通警察對(duì)道路交通安全違法行為，應(yīng)當(dāng)及時(shí)糾正”，該法律規(guī)定的違反道路交通安全的行政處罰，只能由交通警察行使，該種情形還包括1998年《森林法》第二十條的規(guī)定，即四項(xiàng)林業(yè)行政處罰權(quán)只能由森林公安行使；另一類(lèi)是法律僅規(guī)定了由公安機(jī)關(guān)行使行政處罰權(quán)，具體沒(méi)有指出由哪個(gè)部門(mén)或者哪個(gè)警種具體實(shí)施，例如《反恐法》《禁毒法》《鐵路法》《民用航空法》等，也包括2019年頒布的《森林法》，這部分法律規(guī)定，行使行政處罰權(quán)的規(guī)定都是“大公安”。

眾所周知，行政合法性和行政合理性是行政法最重要的兩大基本原則，上述法律規(guī)定的行政處罰由“大公安”實(shí)施都是合法的。屬地管轄是行政處罰管轄的重要原則，但有些由公安機(jī)關(guān)管轄的行業(yè)行政處罰或者與行業(yè)行政處罰關(guān)聯(lián)密切的治安處罰，適用屬地原則并不能完全解決問(wèn)題。

以公安部食品藥品犯罪偵查局為例，依照公安部各局職能劃分，治安管理處罰一般不屬于該局的職能，其職能是打擊知識(shí)產(chǎn)權(quán)、假冒偽劣產(chǎn)品、森林草原、生態(tài)環(huán)境犯罪行為。但是，如果一線公安執(zhí)法在受理環(huán)境行政主管部門(mén)在查處污染事件，或者質(zhì)檢部門(mén)在查處假冒偽劣產(chǎn)品時(shí)，遇到行為人擾亂執(zhí)法秩序和暴力抵抗構(gòu)成的治安案件時(shí)，由食品藥品犯罪偵查局所屬部門(mén)管轄則更為合理、方便，因?yàn)樵摼值穆毮芎蛯?zhuān)業(yè)可以為查清案件事實(shí)、固定證據(jù)材料提供更加快捷和便利手段。該情形由食品藥品犯罪偵查局管轄符合行政合理性原則。當(dāng)然，由相關(guān)的治安管理部門(mén)管轄也是合法的，實(shí)踐中，更多的是由治安管理職能部門(mén)行使管轄權(quán)。

同理，由公安部所屬的森林公安管轄《森林法》（2019年）第八十二條規(guī)定的林業(yè)行政處罰，具有歷史性和專(zhuān)業(yè)性的優(yōu)勢(shì)，更契合行政法的合法性、合理性、效率性原則。

同時(shí)需要特別指出的是，《森林法》（2019年）第八十二條規(guī)定的處罰種類(lèi)是明確的，也就是說(shuō)，除了該條法律規(guī)定的林業(yè)行政處罰種類(lèi)之外，公安機(jī)關(guān)不能行使其他林業(yè)行政處罰權(quán)。在過(guò)去森林公安隸屬于林業(yè)主管部門(mén)之際，由于森林公安具有林業(yè)行政執(zhí)法主體資格，森林公安可以以林業(yè)主管部門(mén)的名義實(shí)施所有的林業(yè)行政執(zhí)法權(quán)，轉(zhuǎn)隸公安部后，森林公安失去了法律授權(quán)以外的林業(yè)執(zhí)法主體資格。依據(jù)《行政處罰法》第十九條的規(guī)定，委托執(zhí)法的主體必須是依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織，公安機(jī)關(guān)屬于國(guó)家機(jī)關(guān)并非事業(yè)組織，因此公安部食品藥品犯罪偵查局不僅不能行使《森林法》授權(quán)以外的林業(yè)行政處罰，也不能行使其他自然資源、環(huán)境保護(hù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和產(chǎn)品質(zhì)量法律法規(guī)規(guī)定的行政處罰。

（三）公安機(jī)關(guān)實(shí)施林業(yè)行政處罰程序

《森林法》（2019年）第八十二條第一款規(guī)定的第七十四條、第七十六條、第七十七條和第七十八條的林業(yè)行政處罰，法律不僅授權(quán)公安機(jī)關(guān)作為執(zhí)法主體，法律同時(shí)更明確規(guī)定了林業(yè)主管部門(mén)對(duì)這類(lèi)案件的行政處罰主體地位。也就是說(shuō)，林業(yè)行政主管部門(mén)實(shí)施的林業(yè)行政處罰適用的是《林業(yè)行政處罰程序規(guī)定》，那公安機(jī)關(guān)實(shí)施林業(yè)行政處罰是否可以適用《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》？

其一，法律授權(quán)公安機(jī)關(guān)的林業(yè)行政處罰權(quán)，決定了適用《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》的實(shí)踐必要性。如前所述，森林公安實(shí)施該部分林業(yè)行政處罰的專(zhuān)業(yè)、效率和優(yōu)勢(shì)，并不僅僅表現(xiàn)在傳統(tǒng)的辦案經(jīng)驗(yàn)方面。從第八十二條授權(quán)的案件種類(lèi)例如盜伐、濫伐、毀壞林木林地等等案件來(lái)看，這類(lèi)案件大多案發(fā)地處偏僻，行為人具有流動(dòng)性，現(xiàn)場(chǎng)很難確定行為人的身份，與一般治安案件案發(fā)無(wú)固定場(chǎng)所等性質(zhì)非常相似，都具有現(xiàn)場(chǎng)處理的緊急性，都需要公安機(jī)關(guān)使用警察強(qiáng)制手段先控制行為人或者確定行為人身份。實(shí)踐中，以往許多林業(yè)案件由于缺乏警察的當(dāng)場(chǎng)人身強(qiáng)制，案件證據(jù)固定非常艱難，影響林業(yè)執(zhí)法。

此外，林業(yè)行政處罰種類(lèi)還有許多，例如《森林法》第七十三條“擅自改變林地用途”、第七十九條“未完成更新造林任務(wù)”，《種子法》第五十九條“生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)假、劣種子”等行政處罰，由于行為人具有相對(duì)固定的場(chǎng)所和身份，主管部門(mén)易于檢查發(fā)現(xiàn)、容易查明、易于固定證據(jù)，所以沒(méi)必要授權(quán)公安機(jī)關(guān)。

其二，法律授權(quán)公安機(jī)關(guān)的林業(yè)行政處罰權(quán)，決定了適用《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》的理論可行性?！豆矙C(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第二條規(guī)定，本規(guī)定所稱(chēng)行政案件，是指公安機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定對(duì)違法行為人決定行政處罰以及強(qiáng)制隔離戒毒、收容教育等處理措施的案件。

早在森林公安隸屬林業(yè)主管部門(mén)之際，國(guó)家林業(yè)局森林公安局確實(shí)出過(guò)文件和命令，森林公安以自己的名義辦理林業(yè)行政案件不能適用《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》。究其原因，一是對(duì)該法律規(guī)定的體系理解，認(rèn)為《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》的執(zhí)法主體是辦理公安業(yè)務(wù)的公安機(jī)關(guān)，而森林公安隸屬林業(yè)主管部門(mén)，雖然也稱(chēng)為公安，但不是辦理公安業(yè)務(wù)的公安；二是擔(dān)心森林公安執(zhí)法主體身份復(fù)雜，不能正確適用公安辦案程序和林業(yè)執(zhí)法程序的角色轉(zhuǎn)換；三是有人認(rèn)為森林公安實(shí)施的林業(yè)行政處罰，林業(yè)行政主管部門(mén)也在實(shí)施，認(rèn)為同一種案件適用兩種不同的程序，有悖公正。

首先，隨著森林公安正式轉(zhuǎn)隸公安部，林業(yè)行政執(zhí)法身份角色單一不存在問(wèn)題，在此不再贅述。其次，文意解釋是最常見(jiàn)的法律解釋方法?！肮矙C(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定對(duì)違法行為人決定行政處罰”，該法律表述無(wú)論怎么理解，都應(yīng)包含《森林法》第八十二條的規(guī)定，從該條第一款的立法目的和《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第二條適用的社會(huì)效果考量，森林公安完全可以納入其中規(guī)定的“公安機(jī)關(guān)”，從而適用公安辦案程序。最后，同一種案件，能否適用兩種不同程序處理的問(wèn)題，需要考查《林業(yè)行政處罰程序規(guī)定》與《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》的聯(lián)系與區(qū)別。兩個(gè)部門(mén)規(guī)章均屬于《行政處罰法》的下位法，遵循的基本原則完全一致，所不同的僅僅是后者擁有一定的人身強(qiáng)制權(quán)，同時(shí)對(duì)涉案物品的查封、扣押的依據(jù)也更加直接和明確，而這些規(guī)定，正是體現(xiàn)了《森林法》第八十二條授權(quán)公安機(jī)關(guān)部分林業(yè)行政處罰權(quán)的目的所在。

所以，公安部食品藥品犯罪偵查局所屬的森林公安機(jī)關(guān)可以適用《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》辦理非法開(kāi)墾、采石等活動(dòng)致使林木受到毀壞、林地受到毀壞的行為、盜伐林木行為、濫伐林木行為，偽造、變?cè)?、買(mǎi)賣(mài)、租借采伐許可證行為，收購(gòu)、加工、運(yùn)輸明知是盜伐、濫伐等非法來(lái)源的林木的行為的林業(yè)行政處罰。