北京大學(xué)人民醫(yī)院，北京 100044

一、《監(jiān)察法》出臺背景下界定公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)監(jiān)察對象范圍的意義

2018 年3 月，《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱“《監(jiān)察法》”）的正式出臺，是我國國家監(jiān)察體制改革的重要里程碑，這表明我國的反腐敗工作繼續(xù)向著法治化不斷邁進(jìn)，反腐工作進(jìn)入了新時(shí)代。同以往的反腐立法相比，《監(jiān)察法》擴(kuò)大了監(jiān)察對象，大大消除了監(jiān)察盲區(qū)，如將原行政監(jiān)察法未納入監(jiān)察對象的立法、司法機(jī)關(guān)及國有企事業(yè)單位等公職人員均納入監(jiān)察范圍，首次以立法的形式將公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)人員列為監(jiān)察對象。如何界定監(jiān)察對象是《監(jiān)察法》實(shí)施的核心問題，而公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)作為監(jiān)察視域下比較特殊的機(jī)構(gòu)類型，具有專業(yè)性強(qiáng)、人員構(gòu)成較為復(fù)雜、公眾感知程度高等特點(diǎn)，有必要進(jìn)一步討論其監(jiān)察對象范圍。本文將通過研究《監(jiān)察法》相關(guān)內(nèi)容，對公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的具體監(jiān)察對象進(jìn)行探討，為今后相關(guān)監(jiān)察工作的開展提供參考。

二、公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)監(jiān)察對象范圍概述及其存在問題

《監(jiān)察法》將監(jiān)察對象指向所有行使公權(quán)力的公職人員，《監(jiān)察法》第十五條采取了列舉的方式，明確將監(jiān)察范圍劃歸六大類。其中第四大類關(guān)系公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)，明確界定“公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員”為監(jiān)察對象?！丁粗腥A人民共和國監(jiān)察法〉釋義》（以下簡稱“《釋義》”）將“公辦醫(yī)療衛(wèi)生單位中從事管理的人員”分為下列五類監(jiān)察對象：

第一類是“該單位及其分支機(jī)構(gòu)”（下同）的領(lǐng)導(dǎo)班子成員，第二類是“國家工作人員”，第三類是“中層和基層管理人員”，包括“管理崗六級以上人員”和“從事與職權(quán)相聯(lián)系的管理事務(wù)的其他職員”，以及“在管理、監(jiān)督國有財(cái)產(chǎn)等重要崗位上工作的人員，包括會計(jì)、出納人員、采購、基建部門人員”。第四類是“臨時(shí)從事與職權(quán)相聯(lián)系的管理事務(wù)”人員，包括“依法組建的評標(biāo)委員會、競爭性談判采購中談判小組、詢價(jià)采購中詢價(jià)小組的組成人員”。

《釋義》指出，公辦醫(yī)療衛(wèi)生單位的監(jiān)察對象“主要是”前兩類，后兩類則屬于“可以依法調(diào)查”，這就難免導(dǎo)致監(jiān)察機(jī)關(guān)在具體行使監(jiān)察權(quán)時(shí)存在自由裁量權(quán)過大的問題。另外，通過人事部《<事業(yè)單位崗位設(shè)置管理試行辦法>的實(shí)施意見》了解到，事業(yè)單位中六級以上管理崗對應(yīng)處級副職以上職級，這對于基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的中層管理人員而言顯然是過高的，只有少數(shù)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的中層管理人員能夠達(dá)到該級別，甚至很多基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)班子成員也達(dá)不到副處級。同時(shí)，《釋義》中在列舉臨時(shí)從事與職權(quán)相聯(lián)系的管理事務(wù)人員時(shí)并未使用表示未窮盡的“等”字，雖增強(qiáng)了條文的“確定性”，但這種列舉性的表達(dá)方式忽略了公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的復(fù)雜性，使監(jiān)察范圍存在諸多“遺漏”。例如，在公立醫(yī)院中存在多種類型的行使公權(quán)力的委員會或小組，如藥事管理委員會、醫(yī)學(xué)倫理委員會、高低值耗材委員會、接受捐贈評估小組等等，該種描述方式難以涵蓋所有監(jiān)察對象。

三、界定公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)監(jiān)察對象的核心要素

文義解釋是一切法律解釋方法的基礎(chǔ)，也是所有法律解釋方法的最優(yōu)先選擇。為準(zhǔn)確界定公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)監(jiān)察對象的范圍，需首先解構(gòu)相關(guān)法律條文，抽取構(gòu)成要素，從而準(zhǔn)確界定監(jiān)察對象范圍。綜合監(jiān)察法總則及第十五條第四款條文內(nèi)容，筆者提取了三處界定公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)監(jiān)察對象的核心判斷要素：

（一）“公權(quán)力”與“公職人員”。監(jiān)察對象的范圍是所有行使公權(quán)力的公職人員?！夺屃x》表示：“公權(quán)力是國家權(quán)力或公共權(quán)力的總稱，是法律法規(guī)規(guī)定的特定主體基于維護(hù)公共利益的目的對公共事務(wù)管理行使的強(qiáng)制性支配力量?！北O(jiān)察法中所提到的“公職人員”一詞系國內(nèi)法律體系的首次使用，同《聯(lián)合國反腐敗公約》提法一致，《公約》認(rèn)為：“‘公職人員’可以指依照締約國本國法律的定義和在該締約國相關(guān)法律領(lǐng)域中的適用情況，履行公共職能或者提供公共服務(wù)的任何人員。”［1］

對于處理行使公權(quán)力的公職人員職務(wù)腐敗問題的相關(guān)規(guī)定，主要集中于刑事立法及其相關(guān)解釋中，由于現(xiàn)有的法律體系中對于“公權(quán)力”和“公職人員”均都沒有明確的界定，可以通過理解《刑法》中職務(wù)犯罪的相關(guān)主體范圍來幫助界定監(jiān)察法中的“行使公權(quán)力的公職人員”?！缎谭ā分械摹皣夜ぷ魅藛T”職務(wù)犯罪主體，以“公務(wù)性”為中心，而《監(jiān)察法》監(jiān)察對象“行使公權(quán)力的公職人員”，也側(cè)重主體的公權(quán)力特征，從某種意義上講，《監(jiān)察法》監(jiān)察對象范圍和《刑法》的職務(wù)主體范圍存在競合。［2］其中“國家工作人員”一詞同監(jiān)察法中的“公職人員”、“從事公務(wù)”一詞同監(jiān)察法中“行使公權(quán)力”最具關(guān)聯(lián)和相似性，“國家工作人員”含義在《刑法》中進(jìn)行了闡釋，2003 年《全國法院審理經(jīng)濟(jì)犯罪案件工作座談會紀(jì)要》中解讀了“從事公務(wù)”一詞，這對于“行使公權(quán)力”一詞的界定具有一定參考意義。

（二）“公辦”?！肮k”一般指經(jīng)費(fèi)來自國家財(cái)政撥款，我國公立醫(yī)院均為事業(yè)單位，但實(shí)踐中均為自主經(jīng)營，沒有得到政府全額撥款［3］，因此僅以資金來源的標(biāo)準(zhǔn)判斷是否“公立”欠妥。此處“公辦”的含義實(shí)質(zhì)上同2004 年《事業(yè)單位登記管理暫行條例》中規(guī)定的“事業(yè)單位”范圍基本等同，“國家為了社會公益目的，由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織?！?/p>

從“公辦”的字面意思看，并不包括混合所有制醫(yī)療機(jī)構(gòu)，而實(shí)踐中存在公辦單位向混合所有制醫(yī)療機(jī)構(gòu)委派人員的情況，該類人員被委派通常是為了加強(qiáng)對國有資產(chǎn)的管理，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為是行使公權(quán)力，應(yīng)當(dāng)納入至監(jiān)察范圍。而對于混合所有制醫(yī)療機(jī)構(gòu)中的其他工作人員，由于和國家權(quán)力的行使關(guān)聯(lián)較弱，應(yīng)保持謙抑性，不將其納入監(jiān)察范圍。

（三）“管理”?！侗O(jiān)察法》第十五條將監(jiān)察對象界定為公辦醫(yī)療衛(wèi)生單位中“從事管理的人員”?！肮芾怼币辉~意指“通過實(shí)施計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、控制等職能來協(xié)調(diào)他人的活動”［4］。上文提到的《全國法院審理經(jīng)濟(jì)犯罪案件工作座談會紀(jì)要》中對于在國有事業(yè)單位“從事公務(wù)”也使用了“履行組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、管理等職責(zé)”進(jìn)行表述，與管理學(xué)中的概念基本一致。

2007 年度制定的《關(guān)于衛(wèi)生事業(yè)單位崗位設(shè)置管理的指導(dǎo)意見》中，將衛(wèi)生事業(yè)單位崗位分為管理崗位、專業(yè)技術(shù)崗位和工勤技能崗位三類。應(yīng)該認(rèn)為，監(jiān)察法第十五條第四款所稱的管理人員，包含了管理崗位人員，即管理崗位人員不論職級高地、是否是編內(nèi)人員，只要行使了相關(guān)管理職權(quán)，就視為行使了公權(quán)力，屬于監(jiān)察對象范圍。專業(yè)技術(shù)崗位中，包含了專業(yè)技術(shù)崗位的管理者和普通專業(yè)技術(shù)人員，專業(yè)技術(shù)崗位的管理者如臨床或醫(yī)技科室主任、護(hù)士長等擁有管理職權(quán)，屬于監(jiān)察范圍；而對于普通專業(yè)技術(shù)人員（如普通醫(yī)生或護(hù)士等）僅從事業(yè)務(wù)或技術(shù)等工作時(shí)，如醫(yī)生開具處方的行為，沒有介入國家公權(quán)力，不具有管理職權(quán)，不應(yīng)納入監(jiān)察對象范圍。對于工勤技能人員，如水電工、保潔、保安等，由于一般從事勞務(wù)性工作，只有擔(dān)任一定管理職務(wù)、履行相應(yīng)職權(quán)時(shí)才能認(rèn)為屬于監(jiān)察范圍。

四、結(jié)語

時(shí)至今日，隨著《監(jiān)察法》的出臺，我國已經(jīng)初步建成了以《監(jiān)察法》為核心的國家監(jiān)察體系。明確監(jiān)察對象范圍是實(shí)施《監(jiān)察法》的前提和保障，也是全面推進(jìn)依法治國的重要要求。公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)本身雖不屬于傳統(tǒng)的公權(quán)力范圍，但隨著醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的不斷發(fā)展，公立醫(yī)療系統(tǒng)的監(jiān)察工作也不斷出現(xiàn)新任務(wù)、新情況，明確公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的監(jiān)察對象范圍，可以更好地為推進(jìn)醫(yī)療體制改革、增強(qiáng)人民群眾幸福感提供有力保障。