新疆大學(xué)，新疆 烏魯木齊 830000

一、研究目的與意義

行政處罰作為最重要的一類具體行政行為，其應(yīng)用范圍幾乎涉及行政管理的各個(gè)領(lǐng)域，成為國(guó)家管理各項(xiàng)行政事務(wù)的一種重要法律手段。但至今我們?nèi)匀鄙僖粋€(gè)較為全面的關(guān)于行政處罰的實(shí)證研究。相較于己有研究著重闡明行政處罰制度內(nèi)的各種理論或以個(gè)案研究為切入點(diǎn)，筆者則利用最高人民法院公報(bào)整理出的29 份數(shù)據(jù)，作類型化分析，試以從另一視角來(lái)發(fā)現(xiàn)實(shí)務(wù)中存在的問(wèn)題，并提出解決完善的建議。

二、行政處罰案件的類型化分析

（一）數(shù)據(jù)的由來(lái)

《最高人民法院公報(bào)》是最高人民法院公開(kāi)發(fā)布司法解釋、典型案例等各類重要司法信息的權(quán)威載體，在指導(dǎo)審判實(shí)踐、宣傳法院工作等各個(gè)方面發(fā)揮重要的作用。本文選自的案例來(lái)源于公報(bào)上的裁判文書(shū)選登及案例部分。截至2019 年底，公報(bào)共發(fā)布了118 個(gè)行政訴訟案例，由于公報(bào)上收錄的行政案件并非都是由最高人民法院作出的，各地法院行政案件案由的確定和表述也不盡一致，因此，單從一個(gè)案件的標(biāo)題不一定能判斷出案例是屬于哪個(gè)類別。筆者通過(guò)認(rèn)真閱讀和對(duì)案件事實(shí)內(nèi)容的分析，最終確定了29 個(gè)行政處罰案例。

（二）數(shù)據(jù)的類型化分析

本次研究主要通過(guò)對(duì)案件進(jìn)行分類整理，從數(shù)據(jù)直觀地分析實(shí)務(wù)中行政處罰案件的處理情況。

1.案例的發(fā)布時(shí)間

自1985 年創(chuàng)刊以來(lái)，雖然每年發(fā)布的行政案例有限，但幾乎每年都有1 至2 個(gè)行政處罰案例，以1989 年以及2006 年兩年發(fā)布的行政處罰案件較多，1989 年發(fā)布了4 個(gè)、2006 年發(fā)布了5 個(gè)。數(shù)據(jù)表明行政處罰是行政機(jī)關(guān)應(yīng)用廣泛的一種具體行政行為，在履行社會(huì)管理職能中發(fā)揮著重要作用。

2.行政處罰作出機(jī)關(guān)

按照作出行政處罰的行政主體進(jìn)行分類，得到表1 的統(tǒng)計(jì)結(jié)果。

從表1 可以明顯看出，工商局作出的行政處罰案件最多，其次是海關(guān)、公安局、稅務(wù)局、勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)等。與行政相對(duì)人生活息息相關(guān)的便是以上幾個(gè)行政機(jī)關(guān)，因此這些機(jī)關(guān)作出的行政處罰也是最多的。

3.行政處罰作出的種類

《行政處罰法》第八條規(guī)定了七種處罰種類，根據(jù)對(duì)數(shù)據(jù)的整理發(fā)現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)會(huì)根據(jù)情節(jié)處以2 種或2 種以上的處罰，其中最常用的處罰種類是罰款，有16 個(gè)案件，其次是處以沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物，有9 個(gè)案件。在法定種類外其他類別里，生活中還會(huì)出現(xiàn)的處罰有收容審查，查封，限期自行拆除等。

4.裁判結(jié)果

按照行政處罰裁判結(jié)果的分類，得到了表2 的統(tǒng)計(jì)結(jié)果。

如表2 所示，一審結(jié)案的有6 個(gè)，其余案件都進(jìn)入二審程序或者再審程序。

根據(jù)表2，駁回的案件有15 個(gè)，即法院維持行政處罰被告勝訴占51.7%，這表明行政機(jī)關(guān)基本能夠做到依法行使職權(quán)，合理行政。一審和二審撤銷行政處罰的案件有10 個(gè)，原告勝訴占34.5%，這表明人民法院在一定程度上能夠糾正行政機(jī)關(guān)作出的行政處罰行為，維護(hù)行政相對(duì)人的合法利益。還有13.8%的部分包括2 個(gè)部分撤銷或變更案件，2 個(gè)案件上訴后被撤銷，需原審法院繼續(xù)審理的案件。剩下有48.3%的案件是行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行處罰的時(shí)候，沒(méi)有合法合理的行使職權(quán)。那么作出不當(dāng)?shù)男姓袨楫a(chǎn)生的重要原因之一就是行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)問(wèn)題。

5.救濟(jì)方式

公民認(rèn)為權(quán)益受到行政處罰侵害時(shí)，可選擇的救濟(jì)途徑是行政復(fù)議或行政訴訟。經(jīng)過(guò)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，有13 個(gè)案件當(dāng)事人先復(fù)議后行政訴訟，其余16 個(gè)案件均是直接選擇了行政訴訟。這個(gè)數(shù)據(jù)可以看出行政復(fù)議作為一種內(nèi)部監(jiān)督方式，發(fā)揮的作用十分有限，行政訴訟成為行政相對(duì)人救濟(jì)的最后途徑。

三、行政處罰自由裁量權(quán)問(wèn)題

（一）行政處罰自由裁量權(quán)

行政自由裁量權(quán)是指行政主體在法律法規(guī)規(guī)定的范圍和限度內(nèi)，所享有的有一定選擇余地、可以自行斟酌作出行政處置的權(quán)力。通過(guò)上述分析，可以發(fā)現(xiàn)影響行政處罰結(jié)果的一個(gè)重要因素就是行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)問(wèn)題。分析案例可以看出行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政處罰時(shí)，不僅在處罰的幅度上有較大的自由裁量空間，而且在處罰的種類上可以有不同的選擇，并且除了法定種類外，行政機(jī)關(guān)還會(huì)作出收容審查，查封，限期自行拆除房屋等處罰?！缎姓幜P法》第八條規(guī)定了其他行政處罰作為兜底條文，但也成為了行政機(jī)關(guān)可能濫用自由裁量權(quán)的原因之一。因此，行政機(jī)關(guān)要作出公正合法合理的行政行為，就要避免自由裁量權(quán)的濫用以及找出規(guī)制行政自由裁量權(quán)的方式。

（二）行政處罰自由裁量權(quán)的濫用原因

行政自由裁量權(quán)原本是賦予給行政機(jī)關(guān)根據(jù)案件不同情況給予不同處理，可以在法定幅度內(nèi)靈活的處置權(quán)力，從而提高行政管理效率，但這也正是自由裁量權(quán)容易被濫用的原因。筆者分析還有以下幾種原因可能導(dǎo)致自由裁量權(quán)的濫用。

1.缺乏規(guī)制自由裁量權(quán)的法律規(guī)范

新修訂的《行政訴訟法》將“明顯不當(dāng)”納入司法審查，這是我國(guó)行政自由裁量權(quán)在司法審查制度中的一大突破。但是關(guān)于什么是“明顯不當(dāng)”及其司法認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)，法律并沒(méi)有規(guī)定。由于法律規(guī)范中對(duì)此類彈性用語(yǔ)缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)規(guī)定的處罰幅度也相對(duì)較大，處罰種類的選擇又多樣，因此，行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)的行使有較大的靈活性，容易造成簡(jiǎn)單執(zhí)法，自由裁量權(quán)的濫用等。

2.行政執(zhí)法考慮不相關(guān)因素

行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)公正善意、合乎情理，僅為正當(dāng)目的。然而有些行政機(jī)關(guān)在行使自由裁量權(quán)時(shí)會(huì)因?yàn)閭€(gè)人情感、利益驅(qū)使、認(rèn)知能力、道德水準(zhǔn)、領(lǐng)導(dǎo)壓力等多種因素濫用自由裁量權(quán)。還有些行政機(jī)關(guān)只為追求合法性結(jié)果，而忽視了行為的合理性，在進(jìn)行行政處罰時(shí)會(huì)過(guò)多考慮到與案件不相關(guān)因素，如行政相對(duì)人的社會(huì)地位、認(rèn)錯(cuò)改正態(tài)度、經(jīng)濟(jì)狀況等因素。因此，行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政處罰時(shí)會(huì)出現(xiàn)執(zhí)法隨意性明顯，致使處罰決定與違法行為的事實(shí)產(chǎn)生偏差，造成行政相對(duì)人的權(quán)益受到侵犯的現(xiàn)象。

四、對(duì)行政處罰自由裁量權(quán)的規(guī)制與完善

自由裁量權(quán)的濫用在客觀上是不可避免的，正因?yàn)樽杂刹昧繖?quán)可能會(huì)被濫用，所以必須對(duì)自由裁量權(quán)必須進(jìn)行控制。

（一）完善行政自由裁量權(quán)的立法，細(xì)化自由裁量標(biāo)準(zhǔn)

行政立法屬于事前規(guī)制，首先應(yīng)從立法層面，嚴(yán)格限定行政自由裁量權(quán)行使的空間，盡可能壓縮自由裁量的幅度，平衡法律彈性用語(yǔ)的使用與執(zhí)法可操作性。同時(shí)建議最高人民法院盡快出臺(tái)相關(guān)解釋，細(xì)化裁量標(biāo)準(zhǔn)，盡可能地將自由裁量權(quán)的行使條件、裁量幅度等限定在較小的范圍內(nèi)，用嚴(yán)格的程序來(lái)規(guī)制行政主體的操作空間。同時(shí)還要促進(jìn)行政行為的公開(kāi)，保障行政相對(duì)人的陳述申辯、聽(tīng)證、救濟(jì)等權(quán)利。希望在完善的立法規(guī)制下，行政機(jī)關(guān)能夠充分利用自由裁量權(quán)的行使實(shí)現(xiàn)行政管理的效率與社會(huì)公平正義。

（二）完善案例指導(dǎo)制度和行政復(fù)議制度

2010 年11 月26 日，最高院印發(fā)了《關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》要求各級(jí)人民法院要嚴(yán)格參照指導(dǎo)性案例審理好類似案件。指導(dǎo)性案例是最高人民法院公報(bào)發(fā)布的選取真實(shí)案例中具有典型、引導(dǎo)、示范的案例，對(duì)于彌補(bǔ)法律的滯后性起著重要作用。同時(shí)指導(dǎo)性案例中的裁判摘要可以在一定程度上實(shí)現(xiàn)行政合理性原則的具體化，從而對(duì)行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)提供指導(dǎo)。

作為一種內(nèi)部監(jiān)督救濟(jì)方式，行政復(fù)議既可以審查具體行政行為的合法性也可以審查行政行為的合理性，相比于有限的司法審查，行政復(fù)議對(duì)行政行為的審查結(jié)果更直接，可以維持或改變?cè)姓C(jī)關(guān)行為。但從上述類型化分析看出，經(jīng)過(guò)復(fù)議的案件又起訴至法院的原因就是復(fù)議機(jī)關(guān)維持了原行政機(jī)關(guān)的行政處罰決定，這使得原告只能尋求最后的防線來(lái)保護(hù)自己的合法權(quán)益。因此，應(yīng)嚴(yán)格規(guī)制行政復(fù)議制度，加強(qiáng)復(fù)議機(jī)關(guān)的中立性，提高專業(yè)性，避免袒護(hù)下級(jí)的情形，確保行政復(fù)議的公正。

（三）提高執(zhí)法人員自身素質(zhì)，健全評(píng)估體系

行政執(zhí)法人員的自身素質(zhì)直接決定了行政行為的結(jié)果，只有提升行政人員的執(zhí)法能力，增強(qiáng)法治管理意識(shí)，規(guī)范自由裁量權(quán)的行使才能真正實(shí)現(xiàn)行政管理的目的。因此，建議加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，落實(shí)案件辦理終身負(fù)責(zé)制，建立公正有效的績(jī)效考核評(píng)估體系，健全檢查監(jiān)督體系來(lái)提升執(zhí)法人員案件辦理工作責(zé)任感，提高案件辦理質(zhì)量，促進(jìn)行政處罰自由裁量權(quán)的正確行使。行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)應(yīng)以效率與公正為原則，注重裁判結(jié)果的合理性，不能為了追求效率而忽視了裁量的結(jié)果，做到正確行使手中的自由裁量權(quán)，使其發(fā)揮應(yīng)有的作用。