張樹心 李建飛 閆亞新

1．西安工程大學(xué)，陜西 西安 710048；2．陜西電子信息職業(yè)技術(shù)學(xué)院，陜西 西安 710049；3．西北政法大學(xué)行政法學(xué)院，陜西 西安 710063

信訪制度在中國活躍已久，自古就有一系列類似于信訪的控訴制度，在人治主義色彩濃厚的古代其僅作為一項(xiàng)制度存在，很少涉及專門性的權(quán)利保護(hù)。而當(dāng)代信訪不僅作為一項(xiàng)制度被正式確立，還更傾向于人民的權(quán)利保護(hù)，此種保護(hù)并不能簡單的概括為一種實(shí)體或程序性保護(hù)，而是一種對信訪人權(quán)利的救濟(jì)。信訪究竟是否為一種權(quán)利至今尚無統(tǒng)一定論，實(shí)踐中對于信訪權(quán)的存在眾說紛紜，部分學(xué)者站在信訪批駁論的立場反對信訪權(quán)及信訪制度的存在，但是多數(shù)學(xué)者肯定信訪權(quán)的存在并且由此展開了一系列深度研究。研究信訪時(shí)是否將其判定為一種權(quán)利是后續(xù)研究的基礎(chǔ)性前提。本文認(rèn)為信訪權(quán)的存在可以從古今歷史沿革、相關(guān)法律文本及法律關(guān)系中體現(xiàn)，在人大信訪立法即將出臺之際，明確信訪的權(quán)利屬性，就信訪是公民的一項(xiàng)法定權(quán)利達(dá)成共識，從而對信訪制度清晰合理的定位有著重要的意義。

一、信訪權(quán)理論紛爭之我見

學(xué)界對于信訪權(quán)的存在持兩種態(tài)度，一是否定論，二是肯定論。本文通過梳理相關(guān)信訪論著及文章發(fā)現(xiàn)，少數(shù)學(xué)者對信訪權(quán)利的存在持批駁及否定意見，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為信訪是一種權(quán)利，且對信訪展開的研究多以信訪作為一種權(quán)利為基礎(chǔ)，不過對于信訪權(quán)存在的立論依據(jù)及信訪屬于何種權(quán)利屬性尚未達(dá)成共識?？傮w來說，主要分為以下兩種對立的觀點(diǎn)。持信訪權(quán)質(zhì)疑論的學(xué)者或從信訪權(quán)缺乏明文規(guī)定及信訪保護(hù)的利益較為模糊等發(fā)面進(jìn)行論證，或從公法上的反射利益理論解讀信訪的屬性。持信訪權(quán)肯定論的學(xué)者對于信訪權(quán)存在的理論支撐有不同的主張，主要表現(xiàn)為：信訪權(quán)來自于官方之確認(rèn)、信訪權(quán)來自于《信訪條例》之推定、信訪權(quán)來源于憲法條文之規(guī)定等觀點(diǎn)。

筆者認(rèn)為信訪是一種權(quán)利，現(xiàn)代語境下的信訪毫無疑問已經(jīng)作為一種權(quán)利被人們廣泛認(rèn)可，而值得注意的是，信訪這種權(quán)利是從古延續(xù)至今的，是公民實(shí)體權(quán)利受到侵害時(shí)尋求救濟(jì)的一種手段。此外信訪權(quán)一方面符合權(quán)利的概念及構(gòu)成要素，另一方面在實(shí)踐層面的確認(rèn)。本文將會從不同視角論證信訪為一種權(quán)利，且應(yīng)得到規(guī)范與保護(hù)。信訪權(quán)的存在有著豐厚的傳統(tǒng)底蘊(yùn)和深厚的制度基礎(chǔ)，信訪制度對于中國社會的穩(wěn)定始終發(fā)揮著巨大作用。在現(xiàn)實(shí)生活中，信訪經(jīng)常在溝通政府與群眾之間的聯(lián)系中扮演著重要的角色，在廣大民眾的心目中占據(jù)著舉足輕重的地位。并且在實(shí)踐中信訪的出現(xiàn)為社會上各種糾紛的解決提供了一個(gè)有效的途徑，信訪在群眾監(jiān)督、匯集社會信息方面和對公民基本權(quán)利的保護(hù)方面已經(jīng)收獲了諸多實(shí)效。

二、歷史視角下信訪權(quán)的溯源性追問

信訪權(quán)存在與否可以從探尋信訪的淵源出發(fā)以獲得有效論證，信訪權(quán)是從古至今延續(xù)下來的一項(xiàng)權(quán)利。古代的類信訪制度，諸如西周肺石之制、魏晉登聞鼓制度、元代邀車架和其他上書赴訴機(jī)制、清代叩閽制度等，都體現(xiàn)了對百姓群眾的保護(hù)，古代百姓如有冤情或者有檢舉揭發(fā)事項(xiàng)攔截天子車架或者擊鼓鳴冤，以這些方式等尋求事項(xiàng)的解決。古代的申訴冤屈制度，無論其形式怎樣衍變，對于人民權(quán)利的保護(hù)初衷與當(dāng)下信訪是一致的，制度的確立都是為了解決涉及人民利益的糾紛，當(dāng)百姓的利益受到損害，尋求一項(xiàng)制度的救濟(jì)使自己的正當(dāng)利益得到保護(hù)，信訪的作用就在于此。且古代的申訴冤屈制度歷來被統(tǒng)治者重視，通過古代申訴制度使百姓的事項(xiàng)得到解決的例子不在話下，古代類信訪制度的延續(xù)表明了信訪是歷史的選擇，信訪權(quán)存在一定的歷史基礎(chǔ)。

現(xiàn)代信訪制度的正式確立是古往類信訪史發(fā)展的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，從信訪制度得以確立之初回顧其制度確立之目的及在發(fā)展演變過程之中自身立場和對信訪當(dāng)事人的保護(hù)出發(fā)，也可以尋求有效解釋。在中國共產(chǎn)黨成立以前，近代信訪活動呈現(xiàn)出一定的時(shí)代性與局限性特征。中國共產(chǎn)黨成立以后，人民群眾來信來訪得到不斷發(fā)展與完善，延續(xù)了信訪傳統(tǒng)。抗日戰(zhàn)爭時(shí)期《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)施政綱領(lǐng)》規(guī)定要“保障人民有檢舉與告發(fā)任何工作人員的罪行之自由”。新中國成立以后，在政務(wù)院頒布的《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》中，信訪作為一項(xiàng)國家制度得以正式確立，此后的信訪實(shí)踐中不斷對信訪權(quán)利人的訴求加以充分保障。改革開放以后，信訪從最初的反映民眾意見的渠道，逐漸發(fā)展為以民眾參與、監(jiān)督救濟(jì)、維護(hù)社會穩(wěn)定等功能為主的制度。1995年《信訪條例》出臺，標(biāo)志著信訪進(jìn)一步向法治化發(fā)展。2005年《信訪條例》明確將立法目的定位于“保護(hù)信訪人的合法權(quán)益，及時(shí)化解矛盾和糾紛”?？v觀全部歷史發(fā)展脈絡(luò)，無論是古代的類似信訪制度還是從信訪成立之初至今，在實(shí)踐發(fā)展中衍化為一種公民權(quán)利是無疑的。

三、現(xiàn)代視角下信訪權(quán)之辨析

信訪制度在實(shí)踐中承擔(dān)著舉足輕重的地位，其在化解糾紛、監(jiān)督救濟(jì)方面的作用不容忽視，信訪確為一種權(quán)利在社會層面已是客觀事實(shí)，對信訪者信訪的權(quán)利進(jìn)行保護(hù)既是確保信訪制度正當(dāng)性的要求也是信訪法治化的必然要求。

（一）理論層面信訪“權(quán)利”之主張

1．權(quán)利的概念及構(gòu)成要素

理論界關(guān)于權(quán)利的概念不盡統(tǒng)一和規(guī)范，并且關(guān)于權(quán)利的構(gòu)成要素也不盡統(tǒng)一，正如有學(xué)者言從任何一個(gè)要素為原點(diǎn)，以其他要素為內(nèi)容，給權(quán)利下一個(gè)定義，都不為錯，這樣以來較難區(qū)分與證成一種權(quán)利之存在。關(guān)于權(quán)利的概念，本文認(rèn)為權(quán)利是為（或不為）特定行為或是處于（或不處于）特定狀態(tài)的資格；或是使他人為（或不為）特定行為或是處于（或不處于）特定狀態(tài)的資格。并且本文認(rèn)為從內(nèi)外部結(jié)構(gòu)層面分析法律的構(gòu)成要素更為清晰直觀。法律權(quán)利是由“利益”、“資格”和“自由行為”三個(gè)內(nèi)部要素構(gòu)成的一個(gè)權(quán)利實(shí)體，從這個(gè)意義上講，信訪法律關(guān)系以信訪者的利益與訴求開展，并且體現(xiàn)為一定的資格，信訪者通過信訪使自己的行為進(jìn)入特定狀態(tài)，即進(jìn)入信訪渠道解決糾紛、尋求保護(hù)，以此來排除他人對自己相關(guān)權(quán)益的侵害，這種行為是信訪者自主的選擇，不受他人干涉。信訪法律關(guān)系所體現(xiàn)出的這些特征都表明信訪符合法律權(quán)利的構(gòu)成要件。就外部結(jié)構(gòu)而言，一種權(quán)利的法律認(rèn)可分為直接確認(rèn)和間接確認(rèn)，直接確認(rèn)體現(xiàn)在法律的明文規(guī)定之中，間接確認(rèn)體現(xiàn)在法律對相應(yīng)的行為或事實(shí)采取積極的態(tài)度和措施。本文認(rèn)為可以從法律相關(guān)文本推導(dǎo)出信訪為一種權(quán)利，并且法律出臺了一系列的規(guī)定對信訪事項(xiàng)尋求規(guī)范解決與保護(hù)。由此可知，信訪是一種法律認(rèn)可的權(quán)利。

2．信訪體現(xiàn)出救濟(jì)權(quán)的性質(zhì)

本文認(rèn)為信訪權(quán)不同于一般的實(shí)體權(quán)利，是一種救濟(jì)性權(quán)利，這種權(quán)利類似于訴權(quán)，是一種有關(guān)實(shí)體權(quán)利受到損害之后尋求救濟(jì)的權(quán)利。從這個(gè)意義講，訴訪分流的合理之處在于讓兩種尋求法律救濟(jì)的途徑各司其職，讓當(dāng)事人就同一事項(xiàng)規(guī)范行使救濟(jì)權(quán)，從而選擇一種終端解決方式。實(shí)踐中信訪承擔(dān)的功能較多，信訪者不同的行為體現(xiàn)出不同的法律關(guān)系，但就信訪著尋求信訪制度解決訴求的初衷而言，信訪承擔(dān)著救濟(jì)的角色，體現(xiàn)出救濟(jì)權(quán)的性質(zhì)。實(shí)踐中，有人從“無救濟(jì)，無權(quán)利”角度去論證信訪不是一種權(quán)利，他們認(rèn)為信訪權(quán)受到侵害無法尋求訴訟加以救濟(jì)。而本文認(rèn)為，信訪制度隨著社會的發(fā)展在不斷的進(jìn)行演化，其在權(quán)利救濟(jì)方面承擔(dān)著不可忽視的作用，伴隨著信訪制度發(fā)展而來的信訪權(quán)的定位就在于其與訴權(quán)相類似，本身就為一種救濟(jì)權(quán)利，這種權(quán)利受到侵害時(shí)要對比訴權(quán)受到侵害去尋求途徑解決。

（二）實(shí)踐層面信訪權(quán)利之肯定

1．從法律文本、規(guī)范文件及法律關(guān)系中探究信訪權(quán)的存在

首先，信訪權(quán)可以從憲法文本中推導(dǎo)出來，本文認(rèn)為，我國憲法通過保障和尊重人權(quán)，賦予公民享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利，信訪首先是公民的一種權(quán)利，這種權(quán)利既可以表現(xiàn)為一定的公共利益，也可以表現(xiàn)為個(gè)人的私權(quán)利。無論信訪反映的內(nèi)容如何，不影響這種權(quán)利的屬性。信訪權(quán)其次表現(xiàn)為一定的政治監(jiān)督作用，是一種批評、建議、檢舉、申訴、控告的權(quán)利，《憲法》規(guī)定中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。在這一點(diǎn)上看，信訪權(quán)是一種獨(dú)特的政治權(quán)利。

其次，《信訪條例》也對信訪權(quán)做出了規(guī)定，《信訪條例》中相關(guān)法條已經(jīng)涵蓋了信訪人的權(quán)利。具體有啟動信訪的權(quán)利、要求回避的權(quán)利、信訪請求依法受支持的權(quán)利、查詢信訪事項(xiàng)辦理情況的權(quán)利，就處理結(jié)果得到書面答復(fù)的權(quán)利、要求復(fù)查復(fù)核的權(quán)利等。

再次，官方對《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范信訪事項(xiàng)受理辦理程序引導(dǎo)來訪人依法逐級走訪的辦法》解讀中也表述了“信訪權(quán)利”一詞，表明了信訪是公民的一項(xiàng)權(quán)利，文件中指出不受理越級上訪，并非是對公民信訪權(quán)利的限制。信訪權(quán)在實(shí)踐中存在不言而喻，官方出臺的文件也更加表明了對信訪權(quán)利加以確認(rèn)的立場。

最后，信訪具有一定的法律關(guān)系，并受法律規(guī)范調(diào)整，信訪權(quán)毋庸置疑存在實(shí)際生活中。信訪事項(xiàng)的主體涉及信訪人和信訪處理人。從《信訪條例》的規(guī)定來看，散見于文本之中的規(guī)定為明確信訪人的權(quán)利提供了直接的法規(guī)依據(jù)。信訪活動的內(nèi)容反映的是信訪人的訴求。具體表現(xiàn)為請求信訪機(jī)關(guān)解決的一系列事項(xiàng)，有與信訪權(quán)利人切身相關(guān)的事項(xiàng)，也有無關(guān)信訪權(quán)利人的表現(xiàn)為信訪權(quán)利人對國家工作人員的監(jiān)督的事項(xiàng)。信訪保護(hù)的客體表現(xiàn)為一定的利益。信訪法律關(guān)系的客體主要是指信訪工作的正常秩序以及信訪人享有的為法律所保護(hù)的特定利益。但在實(shí)踐中，不同的信訪人所追求的信訪利益有所不同，導(dǎo)致其客體有時(shí)較難以界定，有時(shí)“信訪人的信訪請求可能會產(chǎn)生并涉及多重信訪法律關(guān)系，這樣就會指向多個(gè)客體，即使在同一信訪法律關(guān)系中也有可能指向兩個(gè)或兩個(gè)以上的客體。”

由此可見，既有法律及規(guī)范文件中已將信訪視為一種權(quán)利，信訪所體現(xiàn)出來的法律關(guān)系更表明其為一種規(guī)范化的權(quán)利，且信訪權(quán)利在實(shí)踐中一直被不斷的強(qiáng)化與保護(hù)。

2．從司法裁判中探究信訪權(quán)的存在

雖然中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》中明確了實(shí)行訴訟與信訪分離制度，使二者回歸不同的軌道，各自發(fā)揮作用。一般來講司法是將信訪排除在外的，但是在實(shí)踐中信訪與訴訟分屬于兩個(gè)不同的或平行或交叉的體系，信訪雖不屬于行政訴訟的受案范圍，但法院在論述當(dāng)事人的相關(guān)權(quán)利以及救濟(jì)途徑時(shí)有時(shí)會涉及信訪。通過梳理相關(guān)涉及信訪的案件，探究司法對于信訪的態(tài)度不失為探究信訪權(quán)存在與否的一種權(quán)威解答。

因本文意在探究法院對于信訪權(quán)的立場，所以在此不贅述具體案件事實(shí)與爭議。本文通過梳理發(fā)現(xiàn)司法實(shí)踐中基本認(rèn)同信訪為一種權(quán)利，這也體現(xiàn)在相關(guān)裁判文書中的說理部分。例如，最高法院‘洪勇訴湖南省長沙市人民政府履行行政復(fù)議職責(zé)’一案中本院認(rèn)為部分說理道：“洪勇向長沙市人力資源和社會保障局提出履職申請，屬于其行使信訪權(quán)利的行為”，這表明了最高院對于信訪權(quán)利認(rèn)定的態(tài)度。此外還有湖南省高級人民法院‘劉慧芳訴衡東縣公安局治安拘留行政處罰及行政賠償’一案、安徽省高級人民法院‘楊家棟訴合肥市人力資源和社會保障局其他行政糾紛’一案、河南省高級人民法院‘魏德興訴河南省人民政府信訪復(fù)核決定’一案、湖南省湘潭市中級人民法院‘毛遠(yuǎn)河訴韶山鄉(xiāng)人民政府侵犯人身自由權(quán)及信訪權(quán)并要求賠償損失’一案等，法院在裁判文書中說理部分都明確將信訪確認(rèn)為一種權(quán)利。隨著社會變遷及信訪制度自身的發(fā)展，在法治化的軌道上信訪權(quán)利被不斷的規(guī)范化，從司法實(shí)踐的判決文書來看，司法實(shí)踐中已將信訪視為一種權(quán)利對待。

四、結(jié)語

至今在學(xué)界和司法實(shí)踐中對信訪權(quán)的權(quán)利屬性仍有不同觀點(diǎn)，但對于信訪權(quán)作為公民的一項(xiàng)權(quán)利方面基本達(dá)成了共識。需要明確的是在信訪法治化的軌道下對信訪權(quán)利加以保護(hù)顯得十分必要，現(xiàn)實(shí)中由信訪引發(fā)的社會不良影響也不在話下，實(shí)踐中信訪權(quán)利保護(hù)沒有得到應(yīng)有的重視，信訪權(quán)極度缺乏現(xiàn)實(shí)保護(hù)必要性。因而，應(yīng)在法律層面對信訪權(quán)實(shí)施特定化，以發(fā)展我國的信訪制度，保障公民這一項(xiàng)權(quán)利。