（中共云南省委黨校 省情和資政研究院，云南 昆明，605111）

今年1月新冠肺炎疫情爆發(fā)以來(lái)，在中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一部署下，云南干部群眾齊心協(xié)力抗擊疫情，目前已取得了階段性的勝利。與此同時(shí)，境外特別是部分周邊國(guó)家的疫情形勢(shì)，又開(kāi)始變得嚴(yán)峻起來(lái)。云南是個(gè)涉邊省份，與越南、老撾、緬甸三國(guó)接壤，還有眾多的國(guó)際航線(xiàn)，從而使云南面臨境外疫情輸入的新的壓力。日前，云南發(fā)布12號(hào)通告，推出了嚴(yán)防境外疫情倒灌的十條措施。根據(jù)我們課題組去年下半年對(duì)云南8個(gè)州市的出入境口岸和邊境通道的調(diào)研情況來(lái)看，國(guó)家級(jí)口岸（包括國(guó)際機(jī)場(chǎng)、邊境口岸、碼頭等）和少部分邊境通道都有比較完善的檢驗(yàn)檢疫設(shè)施和比較完備的管控制度，應(yīng)該能夠有效地控制境外疫情的輸入?，F(xiàn)在的問(wèn)題是，大部分邊境通道駐點(diǎn)機(jī)構(gòu)不健全，駐點(diǎn)人員不足，基礎(chǔ)設(shè)施落后，管控合力不夠，非法出入境情況嚴(yán)重，更遑論是可以隨時(shí)出入境的不計(jì)其數(shù)的便道。這些情況給云南防止境外疫情輸入增加了許多的不確定性和危險(xiǎn)性。因此，我們有必要加強(qiáng)邊境通道便道管控工作，嚴(yán)防境外疫情輸入云南。

一、云南邊境便道管控方面存在的主要問(wèn)題

根據(jù)我們課題組去年下半年對(duì)云南8個(gè)邊境州市實(shí)地調(diào)查獲得的數(shù)據(jù)，云南共有邊境通道72條，其中，中緬邊境48條，中老邊境6條，中越邊境18條，邊境便道因?yàn)樘?，大部分?dāng)?shù)馗刹慷颊f(shuō)不出準(zhǔn)確的情況，估計(jì)應(yīng)在800—900條之間。目前我們只能用不計(jì)其數(shù)來(lái)形容。中緬、中老和中越邊境通道發(fā)展和管控中存在的主要問(wèn)題包括如下三個(gè)方面。

（一）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)總體滯后

總體而言，云南陸路邊境口岸通道的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，相較于我國(guó)沿?？诎逗蛢?nèi)陸地區(qū)仍有較大差距；對(duì)面國(guó)家邊境口岸通道的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相較于我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施也有較大差距。具體包括：

1.中緬邊境方面。其一，通道緬方一側(cè)公路通行條件較差。目前中緬通道緬方一側(cè)公路建設(shè)較為滯后，通道嚴(yán)重?fù)矶虑闆r時(shí)有發(fā)生。其二，目前中緬邊境除少部分通行較密集的通道外，大部分邊境通道都沒(méi)有聯(lián)檢設(shè)施。隨著部分通道車(chē)流、人流增長(zhǎng)迅猛，現(xiàn)有通道的基礎(chǔ)設(shè)施、通行能力已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足當(dāng)前及今后雙邊經(jīng)貿(mào)和邊民生產(chǎn)生活需要。同時(shí)，由于地方財(cái)力有限，專(zhuān)項(xiàng)管護(hù)資金投入不足，通道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護(hù)比較困難，部分通道仍為鄉(xiāng)村林區(qū)沙石路，路面狹窄，平整度低，還有一些通道隨季節(jié)變化，雨雪天氣通行艱難，通行能力差。

2.中老邊境方面。目前中老邊境的通道中，牛洛河、曼莊、尚勇和勐滿(mǎn)通道已基本實(shí)現(xiàn)路面硬化，車(chē)輛通行條件相對(duì)較好，其它邊境通道基礎(chǔ)設(shè)施較差，隨著部分通道車(chē)流、人流增長(zhǎng)迅猛，現(xiàn)有通道的基礎(chǔ)設(shè)施、通行能力已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足當(dāng)前及今后雙邊經(jīng)貿(mào)和邊民生產(chǎn)生活需要。從外部環(huán)境看，老撾經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度低，與我國(guó)接壤的北部地區(qū)更是人煙稀少，沿線(xiàn)村莊少，公路基本都是年久失修，路況較差。

3.中越邊境方面。越方接壤省除老街外均為落后省份；中越邊境云南段地處山區(qū)，連接邊境城鎮(zhèn)的沿邊公路不夠通暢，阻礙了口岸、影響了通道功能的發(fā)揮；邊民互市點(diǎn)硬件設(shè)施不配套，發(fā)展層次低；中越通道附近小道、便道、渡口多，大量應(yīng)該監(jiān)控的區(qū)域、部位還未動(dòng)工建設(shè)視頻監(jiān)控系統(tǒng)，形成監(jiān)控盲區(qū)、盲點(diǎn)，出現(xiàn)防范漏洞。

（二）通道管理機(jī)制不夠順暢

總體而言，由于中國(guó)與毗鄰國(guó)家在法律制度、管理機(jī)制、執(zhí)行能力等方面的差異，雙邊管控不對(duì)等；同時(shí)，鑒于邊境通道管控的復(fù)雜性與機(jī)構(gòu)調(diào)整、人員配置、資源配給不協(xié)調(diào)、不充分，致使通道管理機(jī)制不夠順暢。具體包括：

1.中緬邊境方面。由于中緬邊境線(xiàn)長(zhǎng)，通道便道眾多，涉及通道管理的部門(mén)有移民管理局、公安、海關(guān)、外事辦、商務(wù)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村和林業(yè)等部門(mén)，這些部門(mén)均有一定的執(zhí)法權(quán)力，但各個(gè)部門(mén)尤其地方的職能部門(mén)責(zé)、權(quán)、利不明，部分邊境地區(qū)仍處在機(jī)構(gòu)改革后的融合磨合階段，在管理中仍存在主次不分，思路混亂等狀況，造成推諉拖延等問(wèn)題，嚴(yán)重影響業(yè)務(wù)工作的開(kāi)展。另一方面，邊境地區(qū)相關(guān)機(jī)構(gòu)、編制嚴(yán)重不足，難以適應(yīng)日益嚴(yán)峻的邊境管控形勢(shì)需要。部分地區(qū)對(duì)邊境一、二線(xiàn)及轄區(qū)社會(huì)面管控主要還是依靠傳統(tǒng)的人力管控方式，邊境物防、技防措施滯后，難以有效應(yīng)對(duì)復(fù)雜形勢(shì)。

2.中老邊境方面。通道管理機(jī)制方面與中緬邊境方面有不少相近的地方，在此不贅述。另外，中老邊境通道建設(shè)資金不足，由于地方財(cái)力有限，專(zhuān)項(xiàng)管護(hù)資金投入不足，通道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護(hù)比較困難，部分通道仍為鄉(xiāng)村林區(qū)沙石路，路面狹窄，平整度低，一些通道為季節(jié)性通道，晴通雨阻，通行能力差。

3.中越邊境方面。其一，邊界兩側(cè)治理失衡，云南邊境地區(qū)與越南邊境地區(qū)出現(xiàn)了以邊界線(xiàn)為劃分的社會(huì)治安治理脫節(jié)。造成治理失衡的一個(gè)重要原因就是國(guó)際間的法律壁壘，直接為國(guó)際執(zhí)法合作帶來(lái)了阻礙。另一個(gè)原因是邊界兩側(cè)治理實(shí)力不對(duì)等，這是由國(guó)情差異帶來(lái)的客觀(guān)情況。其二，中越陸地邊界跨越云南、廣西兩省區(qū)，兩省區(qū)間通道管控模式存在差異，難以形成統(tǒng)一的管理機(jī)制；通道管控涉及到邊境檢查站、邊境管理大隊(duì)、工信商務(wù)局、海關(guān)、外事辦、各個(gè)接壤鄉(xiāng)鎮(zhèn)等，單獨(dú)依靠某一部門(mén)的力量收效甚微。實(shí)際工作中，各部門(mén)大多圍繞自己的轄區(qū)或執(zhí)勤點(diǎn)開(kāi)展工作，每個(gè)單位的工作理念、工作模式和工作方法也不盡相同，尚未形成持久的、有效的協(xié)作機(jī)制，難以形成管控合力，導(dǎo)致出現(xiàn)管控漏洞。

（三）通道管控存在安全隱患

總體而言，由于中國(guó)與毗鄰國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、管理效能等方面的差異，同時(shí)又跟雙邊國(guó)家關(guān)系密切相關(guān)，可能給我方帶來(lái)一系列安全隱患，尤其是中越和中緬邊境。具體包括：

1.中緬邊境方面。其一，突發(fā)情況下大量邊民借助通道流入風(fēng)險(xiǎn)較大。由于特殊的地緣位置及復(fù)雜的民族、宗教、政治問(wèn)題，長(zhǎng)期以來(lái)中緬邊境地區(qū)始終存在各種安全隱患，加之緬甸政府與民族地方武裝頻發(fā)軍事沖突，戰(zhàn)事波及邊境地區(qū)，對(duì)我國(guó)邊境安全構(gòu)成直接威脅。同時(shí)中緬邊境地區(qū)邊境通道、民間便道過(guò)多，田間小道縱橫交錯(cuò)，乃至“一寨兩國(guó)”。邊境通道配套管理資源不足，遇到突發(fā)情況如戰(zhàn)爭(zhēng)、疫情爆發(fā)等，會(huì)有大量邊民從通道、便道涌入，對(duì)邊境地區(qū)造成巨大沖擊和影響。如2015年3月，緬甸空軍戰(zhàn)機(jī)突入中國(guó)境內(nèi)，三次對(duì)中國(guó)境內(nèi)投彈，造成5死8傷，其間至少有6萬(wàn)人次緬甸難民進(jìn)入云南邊境地區(qū)，檢疫防疫工作有時(shí)難以及時(shí)跟上。其二，“三非”人員借助通道便道流入問(wèn)題仍較突出。在中緬邊境農(nóng)村地區(qū)，跨境邊民的國(guó)家、國(guó)界觀(guān)念和依法持證出入境的法制意識(shí)淡漠，加之邊境地區(qū)無(wú)天然屏障，邊境線(xiàn)上村村相連、路路相通，且目前少量中緬邊境通道管理處于我方單邊管理狀態(tài)，邊境管控難度大，兩國(guó)村民之間的相互往來(lái)非常的頻繁，部分緬籍“三非”人員常常借助通道便道繞關(guān)避卡入境，客觀(guān)上為違法犯罪活動(dòng)提供了新的便利條件和空間。有的在邊境一線(xiàn)進(jìn)行盜竊、走私、販毒、拐賣(mài)婦女兒童等違法犯罪活動(dòng)，更談不上檢驗(yàn)檢疫了，從而嚴(yán)重影響了邊境地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定和公共衛(wèi)生安全。

2.中越邊境方面。其一，人員跨境流動(dòng)管控難度大。由于邊境地區(qū)無(wú)天然屏障，可通行便道多，邊民過(guò)耕、過(guò)牧、過(guò)獵、過(guò)居、過(guò)婚“五過(guò)”行為引發(fā)的邊境糾紛、毒品走私、拐賣(mài)人口、偷牛盜馬等邊境非法事（案）件時(shí)有發(fā)生；邊境地區(qū)勞動(dòng)力缺乏，越南勞動(dòng)力相對(duì)便宜（2018年起越南勞動(dòng)力最低月薪為267—398萬(wàn)越南盾，約合800—1200元人民幣），受市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)越方人員非法進(jìn)入邊境縣務(wù)工現(xiàn)象突出；我方邊境地區(qū)大量女青年外出務(wù)工，導(dǎo)致部分貧困家庭男青年難找對(duì)象，由此滋生了非法跨境婚姻。其二，違法行為威脅國(guó)家安全。部分邊民對(duì)外籍人員入境習(xí)以為常，甚至對(duì)非法入境放牧、捕獵等行為不聞不問(wèn)，有的甚至內(nèi)外勾結(jié)開(kāi)展違法犯罪活動(dòng)。邊民對(duì)領(lǐng)土、主權(quán)意識(shí)淡薄，對(duì)邊境管理的政策、法律法規(guī)不了解；另一方面，相關(guān)部門(mén)對(duì)邊民治安防范教育做得不到位。通道便道過(guò)多，對(duì)國(guó)家安全包括軍事、公共衛(wèi)生等方面帶來(lái)的影響，可能大大超過(guò)邊境貿(mào)易收入；便道過(guò)多，走私嚴(yán)重，未經(jīng)檢驗(yàn)檢疫的活體流入市場(chǎng)，例如禽流感、非洲豬瘟蔓延，導(dǎo)致邊貿(mào)擾亂內(nèi)貿(mào)。

二、加強(qiáng)邊境通道便道管控，嚴(yán)防境外疫情輸入云南

黨的十九屆四中全會(huì)提出“堅(jiān)持和完善獨(dú)立自主的和平外交政策，推動(dòng)構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體”。2020年1月，習(xí)近平總書(shū)記考察云南時(shí)強(qiáng)調(diào)“要健全強(qiáng)邊固防工作機(jī)制，切實(shí)維護(hù)邊疆穩(wěn)固”。緬甸、老撾、越南在中國(guó)對(duì)外開(kāi)放、構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體和“一帶一路”建設(shè)中具有十分重要的位置。因此，謀劃邊境通道管控，既要服務(wù)于國(guó)家總體戰(zhàn)略安排部署，又要因地制宜、結(jié)合實(shí)際，做好境外疫情輸入云南的防控工作。

（一）加快邊境通道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

在中緬、中老、中越邊境地區(qū)，加快部分通行量較大通道的交通基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境資源配套設(shè)施、通關(guān)便利化設(shè)施、邊境通道聯(lián)檢設(shè)施及場(chǎng)所、援外等項(xiàng)目建設(shè)。加快建設(shè)貨運(yùn)通道國(guó)門(mén)聯(lián)檢樓配套設(shè)施、查驗(yàn)區(qū)及貨場(chǎng)工程、自助通關(guān)工程、出入境指揮中心、海關(guān)前置攔截檢測(cè)作業(yè)區(qū)、邊民互市和跨境電子商務(wù)交易結(jié)算平臺(tái)系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)及卡口項(xiàng)目、通道抵邊檢查室等項(xiàng)目。加快推進(jìn)部分通道公路改擴(kuò)建項(xiàng)目及硬板路項(xiàng)目建設(shè)。在邊境一線(xiàn)通道、便道以及重要路口、重要路段安裝雙語(yǔ)宣傳警示牌，提醒邊民自覺(jué)遵守邊防政策法規(guī)，引導(dǎo)邊民持證合法出入境，提升邊防政策法規(guī)震懾力。

（二）加強(qiáng)邊境通道管理機(jī)制協(xié)調(diào)

1.中緬邊境方面和中老邊境方面。要深化各部門(mén)的協(xié)調(diào)合作。樹(shù)立“大防控，大安全”的理念，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)移民管理局、公安、口岸、外事、海關(guān)、商務(wù)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等部門(mén)單位聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建統(tǒng)一靈活的合作協(xié)調(diào)機(jī)制，充分發(fā)揮各成員單位在邊境通道管控中的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，提高通道管控能力。健全完善資源共享、渠道暢通、內(nèi)容豐富、形式多樣的邊防區(qū)域警務(wù)合作機(jī)制，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域的治安防控協(xié)作以及基礎(chǔ)治理和執(zhí)法方面的整體協(xié)作。充分發(fā)揮與緬甸互聯(lián)互通優(yōu)勢(shì)和胞波情誼，與老撾互聯(lián)互通優(yōu)勢(shì)的“四好”關(guān)系，建立完善的執(zhí)法合作機(jī)制，積極開(kāi)展國(guó)際警務(wù)執(zhí)法合作，不斷加強(qiáng)信息搜集和互通共享。通過(guò)采取日常管控和聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)相結(jié)合等方式，提高打擊跨境有組織犯罪、處置邊境地區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力。

2.中越邊境方面。遵循“疏堵”結(jié)合、“放管”結(jié)合原則，構(gòu)建“一口岸多通道”檢驗(yàn)檢疫管理模式，把口岸所在地附近年貨運(yùn)量達(dá)到一定規(guī)模的重點(diǎn)通道整合為口岸附屬通道；建立健全邊民補(bǔ)助增長(zhǎng)機(jī)制，出臺(tái)抵邊地區(qū)農(nóng)民或?qū)I(yè)合作社種植、養(yǎng)殖補(bǔ)助政策，促進(jìn)邊民守邊固邊；創(chuàng)新負(fù)面清單管理機(jī)制，加大違法成本，對(duì)于招聘越南工人不報(bào)備的企業(yè)、違規(guī)操作的勞務(wù)公司、走私的個(gè)人或者企業(yè)等加大處罰力度；改進(jìn)邊防檢查服務(wù)工作，將邊防檢查工作窗口前移，為邊民合法往來(lái)、交易商品提供優(yōu)質(zhì)便利條件，同時(shí)最大限度地強(qiáng)化境外疫情輸入云南的管控力度。

（三）提升邊境通道管控安全保障

1.中緬方面。加強(qiáng)信息化建設(shè)，在邊境一線(xiàn)的通道、便道、山口、路口、橋梁以及檢查室周邊小路等重點(diǎn)區(qū)域安裝視頻監(jiān)控設(shè)備，并積極探索運(yùn)用“大數(shù)據(jù)”算法對(duì)入境人員進(jìn)行科學(xué)管理。積極采用智能語(yǔ)音視頻監(jiān)控系統(tǒng)，對(duì)邊境主要的通道、便道地區(qū)實(shí)施全天候的監(jiān)控和智能識(shí)別人像系統(tǒng)。針對(duì)地形復(fù)雜的山區(qū)探索用3S（RS、GIS、GPS）技術(shù)與無(wú)人機(jī)進(jìn)行偵查。加強(qiáng)出入境人員信息系統(tǒng)與公安信息系統(tǒng)平臺(tái)的有效銜接，對(duì)緬甸入境務(wù)工人員在我境內(nèi)的活動(dòng)形成系列動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)，通過(guò)大數(shù)據(jù)分析技術(shù)及時(shí)掌握其基本活動(dòng)情況，以發(fā)現(xiàn)潛在的邊境安全危險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)有針對(duì)性的監(jiān)管。

2.中老方面。充分發(fā)動(dòng)群眾，依靠群眾，適當(dāng)推行鼓勵(lì)政策，對(duì)提供線(xiàn)索者給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)。日常做到訪(fǎng)民、知民、親民、助民、安民、富民，守好通道，守好國(guó)門(mén)。以深化愛(ài)民固邊戰(zhàn)略為中心，從關(guān)注和解決民生問(wèn)題入手，通過(guò)走訪(fǎng)服務(wù)群眾、實(shí)施關(guān)愛(ài)困難兒童工程，主動(dòng)幫扶孤寡老人、殘疾人等弱勢(shì)群體，幫教轉(zhuǎn)化危安人員，創(chuàng)建愛(ài)民固邊模范村、推動(dòng)民警兼任村官等舉措，全面提升群眾工作的能力和水平。著力預(yù)防化解社會(huì)矛盾、調(diào)解群眾糾紛，進(jìn)一步夯實(shí)邊境管控的群眾基礎(chǔ)。要堅(jiān)持專(zhuān)門(mén)工作與群眾路線(xiàn)相結(jié)合，積極創(chuàng)新探索富有時(shí)代特征和邊防特色的新路子，廣泛調(diào)動(dòng)廣大人民群眾參與維護(hù)邊境地區(qū)安全穩(wěn)定的主動(dòng)性、積極性，著力打造“橫向到邊，縱向到底，專(zhuān)群結(jié)合”的立體防控體系，構(gòu)建“人防”+“物防”+“技防”的管控模式和“軍警+警民+軍民”人防系統(tǒng)。

3.中越方面。加強(qiáng)兩國(guó)合作重在完善兩國(guó)邊境管理的相關(guān)條約，建立不同層次特別是高層次的警務(wù)合作。加強(qiáng)中越雙方會(huì)晤會(huì)談，互通邊境情況，完善軍警民管邊控邊機(jī)制，提高聯(lián)合打擊邊境地區(qū)違法犯罪活動(dòng)，形成管邊控邊合力；雙邊進(jìn)行深入探討和合作，努力探索共同治理和打擊跨境違法犯罪的最佳途徑和方式方法，并使其常態(tài)化；建立流動(dòng)人口情報(bào)共享系統(tǒng)，以便雙方及時(shí)準(zhǔn)確獲取流動(dòng)人口情報(bào)信息，提高對(duì)跨境違法犯罪分子或團(tuán)伙的打擊效率，有效降低跨境違法犯罪的多發(fā)事態(tài)。各級(jí)地方公安機(jī)關(guān)和出入境邊防檢查站及其分站等應(yīng)積極爭(zhēng)取地方各級(jí)黨委和政府的支持，加大邊境地區(qū)物防與技防的經(jīng)費(fèi)投入，逐步完善邊界鐵絲網(wǎng)、電網(wǎng)和障礙墻等阻攔設(shè)施，逐步完善巡邏公路、暸望觀(guān)察設(shè)施、無(wú)線(xiàn)電雷達(dá)儀、視頻監(jiān)控系統(tǒng)等監(jiān)控設(shè)施，配備各種安全檢查設(shè)備。在各出入境通道應(yīng)逐步建立集道路監(jiān)控與動(dòng)態(tài)監(jiān)視于一體的視頻監(jiān)控平臺(tái)，加大對(duì)出入境人員、貨物、交通運(yùn)輸工具等情況的監(jiān)控力度，做到科技先行。加強(qiáng)區(qū)域警務(wù)交流與協(xié)作，從聯(lián)絡(luò)機(jī)制、情報(bào)信息、查緝布控、治安聯(lián)防聯(lián)控、管轄區(qū)域協(xié)作、打擊違法犯罪、處置突發(fā)事件等方面加強(qiáng)磋商，消除阻礙，整合警務(wù)資源，全力維護(hù)邊境地區(qū)穩(wěn)定和公共衛(wèi)生安全。