李國玉 梁曦月

內(nèi)容提要：貫徹國防要求、搭載國防功能的交通運輸項目，具有國防與經(jīng)濟雙重屬性，既是國家經(jīng)濟社會發(fā)展的“大動脈”，也是支撐國防與戰(zhàn)爭的重要基礎。當前，我國交通運輸項目貫徹國防要求仍存在諸多矛盾問題，主要表現(xiàn)在：地方領導思想認識不夠到位、法律法規(guī)不夠完善、需求統(tǒng)籌對接不夠順暢、經(jīng)費來源渠道不夠暢通等方面。因此，必須積極借鑒世界軍事強國的有益做法和經(jīng)驗，重點在規(guī)則設計、法規(guī)建設、需求對接和資金支持等方面精準發(fā)力、綜合施策，推進交通運輸項目貫徹國防要求真正落實落地。

交通運輸項目貫徹國防要求，是指在交通運輸項目或產(chǎn)品設計中搭載國防需求，使之在形成經(jīng)濟社會效益的同時，具備一定的國防功能，做到“一份投入、兩份產(chǎn)出”，最大限度積蓄交通動員潛力、提升戰(zhàn)時交通動員效能。當前，著眼優(yōu)化國家交通體系建設總體布局，實現(xiàn)經(jīng)濟建設和國防建設一體化聯(lián)動發(fā)展，亟須深入查找我國交通運輸項目貫徹國防要求存在的主要問題，吸收借鑒世界軍事強國的有益經(jīng)驗和做法，提出符合我國客觀實際的對策措施，進而切實提升國家交通基礎設施對軍隊遂行使命任務的支撐和保障能力。

一、交通運輸項目貫徹國防要求存在的主要問題

近年來，我國交通運輸項目貫徹國防要求取得了一定成績。但客觀地講，“難以適應經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢，難以適應國防和軍隊建設的新要求”的問題仍然較為突出。

（一）部分地方領導思想認識不夠到位

當前，地方有些部門和單位的領導，對交通運輸項目貫徹國防要求的戰(zhàn)略地位和重要意義認識還不夠充分。經(jīng)濟建設過程中，部分地方政府領導干部往往認為，國防是國家層面考慮的事情，是軍隊的事情，在制定各類交通運輸項目建設規(guī)劃時，難以自覺地將國防要求納入其中，有時甚至將其當作負擔；部分建設項目即使將國防要求納入規(guī)劃，也只是停留在案中成文、表面作秀的程度，缺乏規(guī)范性和可操作性；一些交通運輸項目貫徹國防要求，仍不同程度地存在“說起來重要、抓起來次要、忙起來不要”的現(xiàn)象。

（二）一些法律法規(guī)不夠完善

總體來講，我國在這方面的法律法規(guī)建設起步較晚，雖然先后出臺《中華人民共和國國防法》《中華人民共和國公路法》《中華人民共和國國防動員法》《中華人民共和國國防交通法》等法律法規(guī)，但多數(shù)為原則性條款。例如，《中華人民共和國國防法》規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位應當在交通建設中貫徹國防要求，但對于具體怎么執(zhí)行沒有明確；《經(jīng)濟建設與國防密切相關(guān)的建設項目目錄（2016年版）》簡要介紹了鐵路、公路、機場、港口碼頭航道和成品油管道5個領域交通運輸項目貫徹國防要求的主要內(nèi)容及要求，但仍缺乏具體實施細則；《經(jīng)濟建設與國防密切相關(guān)的建設項目貫徹國防要求管理辦法（試行）》概述了包含交通運輸在內(nèi)的經(jīng)濟建設項目貫徹國防要求的職責分工、項目清單、審批管理等內(nèi)容，但尚未制定與之配套的方案計劃和落實意見。

（三）需求統(tǒng)籌對接不夠順暢

統(tǒng)籌不力、對接不暢，仍是制約交通運輸項目貫徹國防要求的重要障礙?！督?jīng)濟建設與國防密切相關(guān)的建設項目貫徹國防要求管理辦法（試行）》中明確，項目和需求的對接實行兩級管理。國家層面，國務院有關(guān)部門與中央軍委機關(guān)有關(guān)部門對接后，由國家發(fā)展和改革委員會和中央軍委戰(zhàn)略規(guī)劃辦公室匯總平衡；地方層面，統(tǒng)一匯總到省級發(fā)展和改革委員會，與同級軍事機關(guān)組織對接和研究確定，并報上一級軍地主管部門組織協(xié)調(diào)。但由于文件中的一些規(guī)定比較原則宏觀，特別是需求提報和對接的主體不夠具體，因而“軍方不知地方有什么交通建設項目和規(guī)劃，地方不清楚軍方需要貫徹哪些需求”的現(xiàn)象較為普遍。

（四）經(jīng)費來源渠道不夠暢通

有力的經(jīng)費支撐，是實現(xiàn)交通運輸項目貫徹國防要求的關(guān)鍵保證。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，建設項目貫徹國防要求所增加的經(jīng)費，按照國家有關(guān)規(guī)定需要給予補助，并由中央和地方財政部門按事權(quán)劃分，落實資金保障。但在具體實踐中，補助資金有無額度限制、國家和地方政府各級投入比例如何分擔、地方各級層次權(quán)限如何確定、不同項目如何歸口管理、補貼資金從什么類型經(jīng)費劃撥、后期維護怎么保障等一系列問題尚無具體規(guī)定。在實際工作中，由于中央和地方兩級經(jīng)費權(quán)責不明，往往出現(xiàn)地方政府推進交通和基礎設施建設貫徹國防要求越多，地方財政資金支出就越多、壓力越大，形成了“鞭打快牛”的激勵扭曲現(xiàn)象，難以調(diào)動地方政府支持國防的積極性。

二、世界軍事強國的主要經(jīng)驗做法

他山之石，可以攻玉。美國、俄羅斯、日本、英國、法國、以色列等軍事強國均極為重視在交通運輸項目中貫徹國防要求?？偨Y(jié)、研究、參照、借鑒其有益經(jīng)驗和做法，可以促使我們優(yōu)化發(fā)展路徑，釋放后發(fā)優(yōu)勢，提高建設效益。

（一）堅持國家頂層統(tǒng)籌推動

從世界主要軍事強國推動交通運輸項目貫徹國家要求的實踐來看，雖然各國領導管理體制有所差異，但普遍注重在國家層面進行頂層統(tǒng)籌、強力推動。美國在國家層面統(tǒng)籌交通運輸項目貫徹國防要求的機構(gòu)，有國防部、軍事運輸司令部和其他政府交通運輸部門。在俄羅斯，國家層面的統(tǒng)籌機構(gòu)主要包括聯(lián)邦安全委員會、聯(lián)邦國防部、聯(lián)邦交通部等部門。在法國，國防交通運輸指揮管理實行三軍統(tǒng)管和單一軍種負責相結(jié)合的模式，國防部下屬的三軍參謀部設有陸?？者\輸處，陸?？者\輸處在國家運輸總局派有常駐軍事代表，主要負責國防部與政府交通部門的統(tǒng)籌和聯(lián)絡工作。通過在國家層面建立常態(tài)的溝通協(xié)調(diào)機制，有效保障了交通運輸項目貫徹國防要求的順利展開。

（二）完善相關(guān)法律制度保障

為將交通設施建設項目貫徹國防要求落地落實，世界軍事強國大多通過立法定規(guī)的方式，將項目建設嚴格置于國家政策和法律規(guī)定的約束之下。例如，在美國國防部指令（4510.11）中，明確規(guī)定了國防部中與公路建設貫徹國防要求有關(guān)部門的職責、權(quán)利、義務以及資金來源、技術(shù)規(guī)范等。英國《商船法》規(guī)定，新建民船必須保證在國家處于緊急狀態(tài)時，能快速改造成適應國防需求的軍事運輸和支援艦船，否則不允許出廠。而正是這一規(guī)定，確保了英國商船在英阿馬島海戰(zhàn)中能夠迅速投入作戰(zhàn)，并發(fā)揮了重要作用。俄羅斯規(guī)定，商船的設計圖紙必須經(jīng)海軍當局審定，并向各級設計和建設部門派出軍代表，負責商船軍用性能的把關(guān)，保證緊急情況下只需要簡單改裝就可以承擔軍事任務。

（三）納入國家交通發(fā)展規(guī)劃計劃

為避免交通建設與國防要求出現(xiàn)“二元分離”，世界主要軍事強國普遍注重將貫徹國防要求納入國家交通總體規(guī)劃和建設計劃，使國防要求滲透且貫徹于交通基礎設施建設和交通工具設計之中。例如，美國1956年開始實施“州際與國防公路網(wǎng)計劃”，1977年又實施了“戰(zhàn)略鐵路網(wǎng)計劃”，使美國本土最主要的1000余個軍事設施、基地中，有近400個與鐵路連接，逐步建成了軍民兼顧、平戰(zhàn)結(jié)合的道路交通網(wǎng)絡；同時，還鼓勵商業(yè)運輸公司為軍事服務，要求在設計、建造交通工具時充分考慮軍事需求。英國要求交通主管部門在制定交通建設規(guī)劃時，必須與國防部門協(xié)調(diào)，并將交通設施貫徹國防要求的內(nèi)容納入有關(guān)技術(shù)標準和規(guī)范。日本在設計規(guī)劃高速公路建設項目時，要求充分考慮滿足起降軍用戰(zhàn)機的需求等。

（四）明晰所需經(jīng)費來源渠道

針對交通基礎設施建設投入大、收益慢的特點，在貫徹國防要求所需資金支持方面，國外通常采取國家主導、政府為主、市場參與的模式。例如，在公路建設貫徹國防要求上，《美國法典》規(guī)定，州際國防公路系統(tǒng)的建設資金，聯(lián)邦政府承擔90%，其余10%由州和地方政府承擔。在英阿馬島海戰(zhàn)中，為迅速將民用大型寬體運輸機改裝成空中預警、空中加油和電子干擾等專用機，將大噸位民用專業(yè)化船舶如集裝箱、滾裝船、油艦等改裝成載機艦、運兵艦、醫(yī)院船，英國政府嚴格按照市場機制，給予相關(guān)企業(yè)一定補償，充分調(diào)動了企業(yè)支援軍事行動的積極性和創(chuàng)造力。

三、推進交通運輸項目貫徹國防要求的對策措施

針對當前我國交通運輸項目貫徹國防要求存在的主要問題，借鑒世界軍事強國的有益經(jīng)驗和做法，我國交通運輸項目貫徹國防要求應從以下4個方面重點發(fā)力。

（一）注重規(guī)劃設計

戰(zhàn)略規(guī)劃，是推動交通運輸項目貫徹國家要求的強大引擎。縱觀世界軍地交通統(tǒng)籌建設卓有成效的國家，都是在制定交通項目發(fā)展的整體戰(zhàn)略規(guī)劃時充分考慮國防要求。交通項目貫徹國防要求意義重大，必須站在國家安全與發(fā)展的戰(zhàn)略高度，將具體建設內(nèi)容納入國家和地區(qū)交通運輸發(fā)展總體規(guī)劃，做到全局上把控、關(guān)鍵處突破和常態(tài)化運行。具體來說，地方政府在制定交通運輸項目的長期建設規(guī)劃和年度發(fā)展計劃時，將貫徹國防要求相關(guān)內(nèi)容納入本地區(qū)規(guī)劃和方案中統(tǒng)一制定；相關(guān)項目的具體負責單位在編制項目建議書、可行性研究報告、初步設計、項目申請報告時，將貫徹國防要求的內(nèi)容一并編入和上報；項目建議書、可行性研究報告、初步設計、項目申請報告應當將貫徹國防要求的內(nèi)容單列專篇，專篇內(nèi)容主要包括貫徹國防要求的依據(jù)、要求、建設方案、投資需求等，相關(guān)內(nèi)容原則上隨原項目一并審批、核準。

（二）完善法規(guī)標準

法律法規(guī)和建設標準，是確保交通運輸項目貫徹國防要求的重要基礎。交通運輸項目貫徹國防要求涉及軍地雙方，參與主體多元、利益糾葛復雜、內(nèi)外風險交織，必須通過健全法規(guī)和標準實現(xiàn)“剛性”約束。一方面，應加快完善交通運輸項目貫徹國防要求配套法規(guī)。通過完善相應法規(guī)制度，明確和規(guī)范交通基礎設施貫徹國防要求中各相關(guān)部門的職責、權(quán)利、義務、工作規(guī)程，以確保有法可依、有章可循。另一方面，應盡快出臺“交通運輸項目貫徹國防要求技術(shù)標準”。要認真分析比對現(xiàn)行軍用標準和民用標準，確保技術(shù)標準的制定既能適應建設現(xiàn)代化國防的需要，又要主動向民用標準靠攏；既要考慮民用基礎設施建設和管理的承受能力，也要考慮未來軍事行動和武器裝備建設需求。

（三）強化需求對接

暢通軍地需求對接，是推動交通運輸項目貫徹國防要求的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。交通運輸項目貫徹國防要求，必須破除軍地之間的體制性障礙，建立雙向互動的軍地對接和協(xié)調(diào)機制。一方面，應明確需求提報和對接主體。由省發(fā)展和改革委員會會同省軍區(qū)辦公室，負責貫徹國防要求項目的統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)銜接、信息匯總，以及職責范圍內(nèi)的項目審批和核準；省軍區(qū)辦公室會同軍事需求等職能部門負責組織軍事需求的論證提報、綜合平衡和審核；省政府行業(yè)管理部門與省軍區(qū)機關(guān)業(yè)務部門，對口負責相應行業(yè)（領域）項目和需求對接。另一方面，應健全需求對接信息交流機制。健全完善軍地聯(lián)席會議、合署辦公、情況通報、考核評議和互動走訪等制度，理順需求提報和對接機制，制定軍事需求提報規(guī)則，構(gòu)建自上而下、分層級分行業(yè)的需求對接體系。

（四）加強經(jīng)費保障

財政支持，是推動交通運輸項目貫徹國防要求的有力支撐。交通運輸項目貫徹國防要求的“公共產(chǎn)品”性質(zhì)，決定了必須由國家給予相應經(jīng)濟政策扶持及明確相關(guān)資金解決渠道，以解決建設資金缺位問題。因此，應盡快制定“交通運輸項目貫徹國防要求資金管理辦法”，從制度層面明確經(jīng)費補償來源，屬地方事權(quán)的，由同級財政研究落實資金；屬中央事權(quán)的，按程序申請中央財政資金保障，從根本上解決交通運輸項目貫徹國防要求補助補償問題。此外，也應積極創(chuàng)新相關(guān)配套資金的保障措施和辦法，在穩(wěn)定財政資金供應渠道的同時，通過市場機制和經(jīng)濟手段，以各種優(yōu)惠政策，吸引社會資本參與此項工作。