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        構(gòu)建鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的法治體系
        ——基于云南大理“法治扶貧”的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)

        2020-11-29 15:43:52
        創(chuàng)造 2020年3期
        關(guān)鍵詞:糾紛成果攻堅(jiān)

        (中共云南省委黨校 民族和文化教研部,云南 昆明,650111)

        反貧困關(guān)系到人類(lèi)的生存和發(fā)展,一直是國(guó)際社會(huì)高度關(guān)注的重大社會(huì)問(wèn)題。改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)高度重視減貧工作,進(jìn)行了制度性安排,持續(xù)推進(jìn)并取得重大成就,對(duì)全球減貧事業(yè)的貢獻(xiàn)率超過(guò)70%。黨的十八大以后,更是把全面脫貧作為全面建成小康社會(huì)的重要指標(biāo),制定了精準(zhǔn)脫貧、脫貧攻堅(jiān)的新戰(zhàn)略、新舉措,加速推進(jìn),在2020年將實(shí)現(xiàn)打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的目標(biāo)。然而,貧困具有復(fù)雜性、頑固性和反復(fù)性,鞏固脫貧成果將成為一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的系統(tǒng)工程。而法治具有長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性的特征,通過(guò)構(gòu)建完備的法治體系,用制度的力量保障脫貧攻堅(jiān)成果,才能逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕的社會(huì)主義價(jià)值目標(biāo)。在脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐中,出現(xiàn)了一些需要通過(guò)法治解決的問(wèn)題,不少地方進(jìn)行了“法治扶貧”的有益探索,形成地方經(jīng)驗(yàn),應(yīng)當(dāng)上升為法律制度,進(jìn)而形成有效的法治體系保障所取得的成果。

        一、用法治鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的必要性

        法治的核心要義是運(yùn)用規(guī)則制約權(quán)力,以保障公民權(quán)利的有效實(shí)現(xiàn)。而脫貧攻堅(jiān)的根本目的也是實(shí)現(xiàn)貧困人口的生存權(quán)和發(fā)展權(quán),“消除貧困是人類(lèi)夢(mèng)寐以求的理想,是各國(guó)人民追求幸福生活的基本權(quán)利”。[1]可見(jiàn),法治與脫貧的價(jià)值取向是一致的。同時(shí),法治在減貧中也起到至關(guān)重要的作用,諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者安格斯·迪頓認(rèn)為,“卓有成效的減貧離不開(kāi)可靠的政府治理、法治、有效的稅收制度、產(chǎn)權(quán)保護(hù)以及公眾信心”[2],“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn),鞏固脫貧攻堅(jiān)成果,建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制”也是黨的十九屆四中全會(huì)的制度安排。

        (一)鞏固脫貧攻堅(jiān)成果需要法律依據(jù)

        自上世紀(jì)90年代,我國(guó)開(kāi)始有計(jì)劃地大規(guī)模實(shí)施扶貧,先后頒布了《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃(1994—2000年)》 《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2001—2010年)》《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011—2020年)》,內(nèi)容主要是總體目標(biāo)、任務(wù)要求、政策保障和組織領(lǐng)導(dǎo)等。扶貧規(guī)劃均得到有效實(shí)施,但仍然屬于政策扶貧。雖然《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011——2020年)》 提出“加快扶貧立法,使扶貧工作盡快走上法制化軌道”,然而,國(guó)家層面關(guān)于扶貧的立法并沒(méi)有實(shí)現(xiàn),僅有國(guó)務(wù)院發(fā)布的一些規(guī)范性文件。脫貧攻堅(jiān)主要依據(jù)政策性文件開(kāi)展,整體上仍然呈現(xiàn)出以政策為主要導(dǎo)向的態(tài)勢(shì)。由于政策具有的變化快、效力低和強(qiáng)制力弱的特征,在實(shí)踐中,會(huì)導(dǎo)致主體職責(zé)不清、權(quán)力運(yùn)行不規(guī)范、資金監(jiān)管不完善、項(xiàng)目管理不公開(kāi)透明等一系列問(wèn)題,不利于長(zhǎng)期有效鞏固脫貧攻堅(jiān)成果。將鞏固脫貧攻堅(jiān)成果納入法治化的框架,有利于進(jìn)一步強(qiáng)化鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的政府及相關(guān)主體責(zé)任,規(guī)范其行為,保障具體措施落實(shí)到位,并加強(qiáng)對(duì)脫貧資金和脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目的管理,確保脫貧攻堅(jiān)最終目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后,后續(xù)工作的有序進(jìn)行,使脫貧攻堅(jiān)成果得到鞏固,并發(fā)揮其溢出效應(yīng)。

        (二)脫貧攻堅(jiān)的地方經(jīng)驗(yàn)需要國(guó)家法律確認(rèn)

        為了保障扶貧開(kāi)發(fā)工作的順利開(kāi)展,一些地方相繼制定了地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。新疆、河南、山西、廣西、甘肅、云南、貴州、河北、吉林、湖北、黑龍江、寧夏、湖南、青海、四川、江蘇、內(nèi)蒙古、陜西、廣東、重慶等20個(gè)省、市、自治區(qū)都制定了綜合性的扶貧開(kāi)發(fā)條例。①數(shù)據(jù)來(lái)源于北大法寶,截止時(shí)間2020年3月2日。陜西、貴州、湖南、四川、新疆、內(nèi)蒙古、云南還制定了關(guān)于扶貧資金管理的地方政府規(guī)章。雖然這些地方性法規(guī)尚存在行政色彩濃厚、地方特色不足、立法層級(jí)低等問(wèn)題,但這些條例的制定和實(shí)施,對(duì)于推進(jìn)我國(guó)扶貧工作法治化,具有十分積極的意義,同時(shí)也取得了一定的成效,形成了具有啟發(fā)意義的地方經(jīng)驗(yàn)。以脫貧攻堅(jiān)責(zé)任為例,云南省就先后出臺(tái)了《云南省脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制實(shí)施細(xì)則》《云南省州市黨委和政府扶貧開(kāi)發(fā)工作成效考核實(shí)施辦法》《省級(jí)及中央駐滇單位“掛包幫”定點(diǎn)扶貧考核工作辦法》,細(xì)化了脫貧攻堅(jiān)職責(zé),構(gòu)建了責(zé)任清晰、各負(fù)其責(zé)、合力攻堅(jiān)的責(zé)任體系,規(guī)范全省各責(zé)任主體的脫貧攻堅(jiān)考評(píng)工作。諸如此類(lèi)成功的地方經(jīng)驗(yàn)需要由國(guó)家法律的形式進(jìn)行確認(rèn),并運(yùn)用于鞏固脫貧攻堅(jiān)成果。

        (三) 持續(xù)反貧困需要制度保障

        從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和歷史經(jīng)驗(yàn)看,反貧困是不可能畢其功于一役,打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)之后,并不意味著貧困現(xiàn)象的完成消失。從宏觀層面考查云南省扶貧開(kāi)發(fā)全過(guò)程,可以看到,長(zhǎng)期的輸血式扶貧開(kāi)發(fā)所帶來(lái)的諸如邊中際效益遞減、滲透效應(yīng)難以發(fā)揮等現(xiàn)象日漸突出,維持脫貧攻堅(jiān)成果難度極大。實(shí)際上,貧困地區(qū)往往由于自然地理和社會(huì)歷史因素所造成的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相對(duì)較低,貧困人口的致富意志薄弱、致富能力欠缺,這些狀況難以在短時(shí)間內(nèi)消除,因此,鞏固脫貧成果將是長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)。習(xí)近平總書(shū)記在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)強(qiáng)調(diào),鞏固脫貧成果的難度很大,“已脫貧的地區(qū)和人口中,有的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)比較薄弱,有的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目同質(zhì)化嚴(yán)重,有的就業(yè)不夠穩(wěn)定,有的政策性收入占比高。據(jù)各地初步摸底,已脫貧人口中有近200萬(wàn)人存在返貧風(fēng)險(xiǎn),邊緣人口中還有近300萬(wàn)存在致貧風(fēng)險(xiǎn)”。[3]可見(jiàn),我國(guó)的反貧困還有很長(zhǎng)的路要走,而且越往后越難,突擊式短暫脫貧易,持續(xù)性永久脫貧難,這就要求依法常抓不懈,持之以恒。習(xí)近平總書(shū)記專(zhuān)門(mén)指出,“要堅(jiān)持服從質(zhì)量,科學(xué)確定脫貧時(shí)間,不搞層層加碼”。[4]法律的執(zhí)行是一種程序落實(shí)過(guò)程,可能會(huì)相對(duì)較慢,但具有其本身科學(xué)性,其程序落實(shí)本身也是吸收不滿的一種過(guò)程,不容易出現(xiàn)反彈,這其實(shí)本身也是法治的優(yōu)勢(shì)所在,更注重理性的實(shí)施過(guò)程,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)各種效益與效果的統(tǒng)一。以農(nóng)民增收這一扶貧問(wèn)題為例,政策可能便于保障農(nóng)民的現(xiàn)時(shí)利益,但從長(zhǎng)遠(yuǎn)性與穩(wěn)定性來(lái)看,農(nóng)民增收需要規(guī)范性和強(qiáng)制性的制度保障。

        (四)化解因脫貧產(chǎn)生的糾紛需要制度支持

        貧困地區(qū)不僅僅是存在經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,而且存在社會(huì)發(fā)育程度低、公民文化素質(zhì)和法律素質(zhì)不高的問(wèn)題,糾紛的解決往往不通過(guò)法治化的方式。脫貧過(guò)程也是現(xiàn)代化的過(guò)程,致富過(guò)程也是社會(huì)交往增加的過(guò)程,由此必然帶來(lái)矛盾糾紛量的增大。貧困地區(qū)本身就缺乏有效、便捷的公共法律服務(wù),當(dāng)矛盾糾紛增加后,糾紛解決困難、群眾維權(quán)困難的問(wèn)題更加突顯。近年來(lái),黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視公共法律服務(wù)體系建設(shè),黨的十八屆四中全會(huì)明確提出“推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)”。從云南省的情況看,目前已在貧困地區(qū)初步建立了公共法律服務(wù)體系,但是,由于受到經(jīng)費(fèi)保障不足、人才資源匱乏、信息化建設(shè)滯后、缺乏長(zhǎng)效機(jī)制等因素影響,其在保障機(jī)制上仍有待進(jìn)一步完善。與此同時(shí),扶貧中大量采用的異地搬遷模式必然帶來(lái)社會(huì)矛盾糾紛增加的潛在風(fēng)險(xiǎn)。一是搬遷貧困群眾面臨生產(chǎn)生活方式的重大轉(zhuǎn)變,其適應(yīng)需要一個(gè)較長(zhǎng)期的過(guò)程,當(dāng)缺乏謀生技巧和能力時(shí),將轉(zhuǎn)化為社會(huì)不穩(wěn)定的因素。二是搬遷貧困群眾與搬遷地原有群眾在思維方式、生活習(xí)慣、糾紛解決等方面存在差異,需要相互適應(yīng)、相互融合,在這一過(guò)程中也必須出現(xiàn)矛盾沖突。只有將這些矛盾糾紛納的解決納入制度化的軌道,才能維持長(zhǎng)期的繁榮穩(wěn)定。

        (五) 規(guī)范監(jiān)督扶貧領(lǐng)域中權(quán)力的運(yùn)行

        在扶貧及其后的鞏固脫貧成果的過(guò)程中,均有公權(quán)力的介入,如貧困戶評(píng)定、退出和低保評(píng)定等確認(rèn)性行政行為和扶貧資金撥付、項(xiàng)目支持等給付性行政行為,都在行政權(quán)力運(yùn)行。無(wú)論是阿克頓所說(shuō)的,“權(quán)力導(dǎo)致腐敗,絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”[5],還是孟德斯鳩所說(shuō)的,“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)”[6],都揭示一條真理,即任何一種權(quán)力一旦不受約束,必將導(dǎo)致腐敗。當(dāng)腐敗發(fā)生時(shí),公共權(quán)力實(shí)質(zhì)上已經(jīng)喪失其公共性,演變成為個(gè)人謀求私利的便利途徑。從這個(gè)角度來(lái)講,制約權(quán)力,實(shí)質(zhì)上是要制約行使權(quán)力的人,制約政府機(jī)關(guān),而制約權(quán)力的方法是構(gòu)建有效的外部監(jiān)督機(jī)制,即構(gòu)建有效的法治保障。國(guó)家用于扶貧和鞏固脫貧成果的資金數(shù)額巨大,面對(duì)巨大的利益,人的本性中的貪欲和私欲難以遏制,必然會(huì)導(dǎo)致貪腐問(wèn)題層出不窮。因此,必須構(gòu)建權(quán)力制約體系,將脫貧攻堅(jiān)和鞏固脫貧成果過(guò)程中的權(quán)力運(yùn)行限制在一個(gè)既定的范圍內(nèi),落實(shí)依法行政,深化程序公正、加強(qiáng)政務(wù)公開(kāi),防止權(quán)力濫用,防止扶貧領(lǐng)域的貪污侵占、截留挪用。

        二、云南大理“法治扶貧”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

        大理州12個(gè)縣市中,有9個(gè)國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣、2個(gè)云南省扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣,而大理市屬于扶貧開(kāi)發(fā)天窗市,①位于國(guó)家連片特殊困難地區(qū)規(guī)劃之內(nèi),卻不享受特定扶貧開(kāi)發(fā)政策,被稱(chēng)為“天窗縣”。可見(jiàn),扶貧難度巨大,需要聚焦各方力量共同攻堅(jiān)?;趯?duì)法治在脫貧攻堅(jiān)中具有不可替代作用的充分認(rèn)識(shí),州政法委于2018年5月制定下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)“法治扶貧”工程的意見(jiàn)》。該意見(jiàn)從維護(hù)貧困地區(qū)社會(huì)和諧穩(wěn)定、強(qiáng)化貧困地區(qū)社會(huì)治理基礎(chǔ)建設(shè)、促進(jìn)扶貧領(lǐng)域執(zhí)法司法公正、動(dòng)員社會(huì)力量共同參與、強(qiáng)化合法權(quán)益保障等方面進(jìn)行了安排部署。大理州所轄各縣市結(jié)合自身實(shí)際,制定了實(shí)施辦法,各相關(guān)職能部門(mén)充分發(fā)揮作用,以法治思維和法治方式助力脫貧攻堅(jiān)。

        (一) 大理州“法治扶貧”主要做法

        其一,以提升全民法律素質(zhì)和法治信仰為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。比如,鶴慶縣成立法治扶貧工作組進(jìn)駐各鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展法治宣傳,通過(guò)教育訓(xùn)誡、入戶思想教育、舉辦法治講座、編印發(fā)放法治宣傳材料等方式,引導(dǎo)群眾知法守法尊法。重點(diǎn)針對(duì)“釘子戶”“問(wèn)題戶”,特別是對(duì)隱瞞收入、隱瞞住房、不贍養(yǎng)父母老人、好吃懶做、在村組會(huì)議上借酒裝瘋蓄意鬧事等重點(diǎn)人開(kāi)展思想教育,進(jìn)行強(qiáng)化說(shuō)服、教育、疏導(dǎo),訓(xùn)誡,講政策,講法律,以理服人,以法服人。其二,以依法解決糾紛為主要抓手。劍川縣通過(guò)“白語(yǔ)調(diào)解”,矛盾糾紛調(diào)解率大幅提升,從2016年以來(lái)連續(xù)三年無(wú)命案發(fā)生。洱源縣法院設(shè)立“阿鵬調(diào)解室”,引導(dǎo)訴訟參與人守法、明理,最終實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了人和。彌渡縣充分發(fā)揮鄉(xiāng)賢、鄉(xiāng)紳熟悉鄉(xiāng)規(guī)民約、熟悉社情民意的獨(dú)特優(yōu)勢(shì),鼓勵(lì)他們運(yùn)用法理情化解發(fā)生在群眾身邊各類(lèi)矛盾糾紛。其三,以強(qiáng)化基層治理基礎(chǔ)設(shè)施為基礎(chǔ)。大理州統(tǒng)籌整合資源力量,構(gòu)建州縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村(社區(qū)) 四級(jí)綜治中心,州縣兩級(jí)綜治中心已建成查詢(xún)系統(tǒng)和視頻會(huì)議系統(tǒng)。同時(shí),提升公共安全視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)應(yīng)用聯(lián)網(wǎng)工作,建成統(tǒng)一、高效可視化社會(huì)治安防控視頻監(jiān)控體系。通過(guò)網(wǎng)格化和信息化有機(jī)結(jié)合,全面提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層社會(huì)服務(wù)管理精細(xì)化和科學(xué)化,為更快捷、更準(zhǔn)確的基層社會(huì)治理打下基礎(chǔ)。其四,以打擊扶貧領(lǐng)域腐敗案件為重點(diǎn)。大理州就以違規(guī)出借財(cái)政資金用于企業(yè)幫扶建檔立卡戶貸款資金調(diào)頭、違規(guī)使用農(nóng)村危房改造項(xiàng)目資金、不正確履職、侵吞危房改造資金、截留挪用低保戶扶貧資金為查處重點(diǎn)。

        (二)大理州“法治扶貧”的成效和經(jīng)驗(yàn)

        自脫貧攻堅(jiān)以來(lái),大理州8個(gè)縣先后實(shí)現(xiàn)貧困縣脫貧摘帽目標(biāo),全州34個(gè)貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)已有30個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫貧退出,541個(gè)貧困村已有464個(gè)村脫貧退出,38.1萬(wàn)貧困人口實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧,貧困發(fā)生率從2014年初的14.7%降至1.42%。②《大理州脫貧攻堅(jiān)推進(jìn)工作情況》,來(lái)源大理州政府網(wǎng)站。其中,“法治扶貧”起到了重要作用。通過(guò)實(shí)施“法治扶貧”,普遍提高了貧困群眾的法律素質(zhì)、大量化解了貧困地區(qū)的矛盾糾紛、積極營(yíng)造了穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境、有力懲治了扶貧領(lǐng)域的違法犯罪行為,提升了社會(huì)治理專(zhuān)業(yè)化水平,為脫貧攻堅(jiān)順利進(jìn)行提供了有力保障。從大理州的“法治扶貧”中可以提煉出具有可復(fù)制性的四條經(jīng)驗(yàn)。一是高位統(tǒng)籌,強(qiáng)力推進(jìn)。由州政法委牽頭制定《關(guān)于推進(jìn)“法治扶貧”工程的實(shí)施意見(jiàn)》,確定了指導(dǎo)思想、工作原則、重點(diǎn)任務(wù),指導(dǎo)各縣市黨委政法委、州級(jí)政法各部門(mén)充分發(fā)揮職能作用。二是整合力量,做細(xì)做實(shí)??h市政法委調(diào)集政法部門(mén)精干力量成立專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組,將工作任務(wù)分解落實(shí)到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和相關(guān)部門(mén)。三是結(jié)合實(shí)際,方式創(chuàng)新。根據(jù)當(dāng)?shù)匕鬃迦罕姸嗪汀皭u訟”習(xí)慣,創(chuàng)設(shè)“阿鵬調(diào)解室”“金花調(diào)解室”“普法花燈鼓舞”,促進(jìn)民間糾紛有效解決。四是突出重點(diǎn),以點(diǎn)帶面。針對(duì)不盡贍養(yǎng)義務(wù)、讓老人獨(dú)居危房、適齡少年兒童輟學(xué)、惡意分戶并戶搶奪扶貧資源、阻礙扶貧項(xiàng)目實(shí)施、蓄意挑撥鬧事等重點(diǎn)突出問(wèn)題依法進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)整治,進(jìn)而在全社會(huì)形成遵法守法學(xué)法用法的良好氛圍和辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的法治環(huán)境。

        (三) 大理州“法治扶貧”面臨的困境

        雖然“法治扶貧”取得了較好的成效,但實(shí)踐中仍然存在諸多困境亟待突破。一是觀念認(rèn)識(shí)仍然不到位。沒(méi)有把法治作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要內(nèi)容來(lái)考慮和謀劃,而是作為扶貧過(guò)程中“攻堅(jiān)戰(zhàn)”的強(qiáng)力手段,強(qiáng)調(diào)“短、平、快”的專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng),缺乏“持久戰(zhàn)”的耐性,忽視“固根本、利長(zhǎng)遠(yuǎn)”規(guī)劃。二是對(duì)困難群眾重要權(quán)利的保障不足。經(jīng)過(guò)脫貧攻堅(jiān),貧困群體的生存保障權(quán)、醫(yī)療救助權(quán)、教育救助權(quán)、資金扶持權(quán)等得到一定程度的實(shí)現(xiàn),然而“因?qū)W致貧”“因病致貧”“因病返貧”等現(xiàn)象依然存在,因而亟待加大相應(yīng)的保障力度。三是群眾在脫貧攻堅(jiān)中的主體性未得到充分發(fā)揮。貧困群眾對(duì)扶貧項(xiàng)目的知情和監(jiān)督權(quán)、參與決策權(quán)得不到有效保障;貧困群體權(quán)益受到侵害時(shí),無(wú)法得到及時(shí)有效的救濟(jì)。這些都消減了貧困群眾脫貧致富的內(nèi)生動(dòng)力,反而認(rèn)為,“脫貧就是政府的事,是扶貧干部的事”。四是扶貧監(jiān)管機(jī)制不完備。隨著脫貧攻堅(jiān)的深入推進(jìn),出現(xiàn)了一些具有普遍性的問(wèn)題,如對(duì)扶貧資金進(jìn)行騙取、套取、挪用,再如項(xiàng)目實(shí)施管理不規(guī)范、監(jiān)管不到位,導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施失敗。五是扶貧領(lǐng)域權(quán)力制約機(jī)制不健全。一些地方政府及其工作人員在扶貧行為活動(dòng)中濫用權(quán)力、恣意妄為,無(wú)視貧困群體權(quán)益現(xiàn)象普遍存在,其中危房改造、低保等領(lǐng)域是扶貧領(lǐng)域的“問(wèn)題高發(fā)區(qū)”,而“村官”則是主要的違紀(jì)群體。六是因扶貧產(chǎn)生的矛盾糾紛不能得到及時(shí)有效解決。大量的扶貧資金和扶貧項(xiàng)目的進(jìn)入,對(duì)原有社會(huì)秩序產(chǎn)生了沖擊,因土地承包、征地拆遷、脫貧政策享受等引發(fā)的矛盾糾紛大量增加,而原有的糾紛解決機(jī)制難以有效發(fā)揮作用,社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)受到威脅。

        三、鞏固脫貧攻堅(jiān)成果法治體系的路徑

        按照《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011—2020年)》的要求,2015年—2020年,通過(guò)脫貧攻堅(jiān),7000多萬(wàn)農(nóng)村貧困人口將擺脫貧困。這將是人類(lèi)減貧史上從未有過(guò)的巨大成就,也是社會(huì)主義優(yōu)越性的重要體現(xiàn)。同時(shí),也應(yīng)當(dāng)看到,脫貧攻堅(jiān)成果的鞏固也將是對(duì)我們的重大考驗(yàn)。習(xí)近平總書(shū)記就指出,“要防止因后續(xù)政策支持不足返貧或因病因傷返貧?!雹俎D(zhuǎn)引自《習(xí)近平春節(jié)前夕赴云南看望慰問(wèn)各族干部群眾,向全國(guó)各族人民致以美好的新春祝福,祝各族人民生活越來(lái)越好祝祖國(guó)欣欣向榮》 (《人民日?qǐng)?bào)》 2020年2月22日01版)。只有正視脫貧攻堅(jiān)中暴露出來(lái)的問(wèn)題,將所取得的經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化了制度優(yōu)勢(shì),貫徹落實(shí)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法的要求,構(gòu)建完善的法治保障體系,才能在脫貧攻堅(jiān)成果的基礎(chǔ)上逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕。

        (一)將有關(guān)脫貧攻堅(jiān)的政策法律化

        黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出,全面深化改革要以促進(jìn)社會(huì)公平正義、增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。這是加強(qiáng)民生立法的重要指導(dǎo)思想。黨的十八屆四中全會(huì)《全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確指出,“要恪守以民為本、立法為民理念”,“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域,加快完善體現(xiàn)權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平的法律制度”。加強(qiáng)民生立法,能夠“保障公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、基本政治權(quán)利等各項(xiàng)權(quán)利等各項(xiàng)權(quán)利不受侵犯,保障公民經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各方面權(quán)利得到落實(shí)”。黨的十九屆四中全會(huì)決定要求,“堅(jiān)持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度,滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要”。脫貧攻堅(jiān)是個(gè)重大的民生系統(tǒng)工程,涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧、轉(zhuǎn)移就業(yè)脫貧、教育扶貧、健康扶貧、生態(tài)保護(hù)扶貧、兜底保障、社會(huì)扶貧、提升貧困地區(qū)區(qū)域發(fā)展能力、脫貧保障措施等領(lǐng)域,許多方面都只是一些政策或者措施,尚未立法,這就要求制定科學(xué)合理的法律制度鞏固脫貧攻堅(jiān)成果。由于各地貧困的動(dòng)因不同,除了國(guó)家立法層面制定統(tǒng)一脫貧制度,還應(yīng)從地方立法層面積極推進(jìn)民生立法,結(jié)合本地貧困實(shí)際以地方性法規(guī)保障民生、改善民生、促進(jìn)脫貧,特別是要完善少數(shù)民族地區(qū)的扶貧立法工作,逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕。

        (二)完善制度執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制

        在脫貧攻堅(jiān)中,已經(jīng)形成了一系列符合貧困地區(qū)實(shí)際、扶貧工作實(shí)際的制度規(guī)范,在鞏固脫貧攻堅(jiān)成果中,應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步嚴(yán)格執(zhí)行。習(xí)近平總書(shū)記指出,“制度的生命力在于執(zhí)行”“要加強(qiáng)制度執(zhí)行的監(jiān)督,切實(shí)把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能”。[7]一是加強(qiáng)黨的監(jiān)督。各級(jí)黨組織和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)督促黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在扶貧領(lǐng)域做到“有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng),用權(quán)受監(jiān)督、失責(zé)必追究”,對(duì)扶貧工作中的違紀(jì)違法問(wèn)題加大問(wèn)責(zé)力度,對(duì)涉及職務(wù)犯罪的依法嚴(yán)懲。二是加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。包括各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)依法對(duì)扶貧法律規(guī)范的實(shí)施進(jìn)行的監(jiān)督和具體扶貧工作的監(jiān)督。三是加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。各級(jí)行政機(jī)關(guān)根據(jù)行政隸屬關(guān)系,對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員執(zhí)行扶貧工作進(jìn)行監(jiān)督,諸如對(duì)扶貧項(xiàng)目績(jī)效的認(rèn)定、返貧群眾的救助、扶貧政策的執(zhí)行等方面的監(jiān)督。四是加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。加強(qiáng)審判監(jiān)督,依法保障貧困人員在扶貧領(lǐng)域的訴權(quán)和貧困當(dāng)事人在訴訟中的合法權(quán)益。同時(shí)也要強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督功能,圍繞鞏固脫貧攻堅(jiān)成果,依法開(kāi)展行政公益訴訟、民事公益訴訟,防止扶貧項(xiàng)目執(zhí)行中的違法行為。五是加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。鼓勵(lì)新聞媒體、社會(huì)輿論對(duì)扶貧領(lǐng)域的事項(xiàng)進(jìn)行廣泛監(jiān)督。

        (三) 構(gòu)建矛盾糾紛的預(yù)防和化解機(jī)制

        扶貧涉及方方面面的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任,難免產(chǎn)生大量的矛盾糾紛,需要建立預(yù)防措施,積極面對(duì),妥善化解。一是建立事前預(yù)防機(jī)制。在通過(guò)會(huì)議、媒體、網(wǎng)絡(luò)等形式進(jìn)行相關(guān)政策宣傳的基礎(chǔ),依托縣、鄉(xiāng)黨校組建宣講隊(duì)伍深入田間地頭、居民社區(qū)進(jìn)行政策法規(guī)的常態(tài)化宣傳,擴(kuò)大社會(huì)知曉度,擴(kuò)大全社會(huì)關(guān)心度、支持度。二是構(gòu)建事中預(yù)防機(jī)制。細(xì)化國(guó)家扶貧政策,制定具體配套執(zhí)行措施,使貧困群體及時(shí)的、實(shí)質(zhì)性的得到實(shí)惠;增強(qiáng)資金使用、項(xiàng)目建設(shè)的針對(duì)性和實(shí)效性,使資金和項(xiàng)目切實(shí)直接用于扶貧對(duì)象,最大程度避免侵害群眾利益問(wèn)題的發(fā)生;整合扶貧信息系統(tǒng),對(duì)貧困地區(qū)、群體、個(gè)體進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理,隨時(shí)掌握貧困群體的家庭情況變化。三是完善事后解決機(jī)制。建立因脫貧攻堅(jiān)而產(chǎn)生的糾紛訴求的受理平臺(tái)。建立集調(diào)查、調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等于一體的、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制。借鑒“楓橋經(jīng)驗(yàn)”,結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際,建立群眾易于接受、較為信任的類(lèi)似“阿鵬”“金花”的人民調(diào)解員隊(duì)伍,積極化解因扶貧所發(fā)生的矛盾糾紛。高度重視因扶貧而產(chǎn)生的訴訟,依法啟用高效便捷的訴訟程序,讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。

        (四) 健全法治宣傳教育的長(zhǎng)效機(jī)制

        徒法不足以自行,要確保法律在鞏固脫貧攻堅(jiān)成果中的作用,必須形成良好的法治氛圍,這就需要加強(qiáng)法治宣傳教育。習(xí)近平總書(shū)記指出,“要堅(jiān)持把全民普法和守法作為依法治國(guó)的長(zhǎng)期基礎(chǔ)性工作,采取有力措施加強(qiáng)法制宣傳教育?!盵8]對(duì)扶貧主體而言,只有深入了解脫貧攻堅(jiān)的相關(guān)法律法規(guī)和政策,才能運(yùn)用法治思維和法治方式,推動(dòng)扶貧開(kāi)發(fā)工作的開(kāi)展;對(duì)于扶貧對(duì)象而言,只有了解脫貧攻堅(jiān)的相關(guān)法律法規(guī)和政策,才能有意識(shí)地對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)工作的合法合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)督,并更好維護(hù)自身的合法權(quán)益,鞏固脫貧攻堅(jiān)成果。各級(jí)政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立健全法制教育和考核機(jī)制,使相關(guān)工作人員的法治意識(shí)和法治能力得到不斷提高。同時(shí),應(yīng)當(dāng)構(gòu)建貧困地區(qū)的法制宣傳教育的長(zhǎng)效機(jī)制。一是可以經(jīng)常性地組織開(kāi)展扶貧政策、法律法規(guī)的宣講和解讀,宣傳報(bào)道先進(jìn)典型、將法治宣傳教育融入到公共法律服務(wù)等形式,提高貧困地區(qū)群眾的法治意識(shí)。二是要不斷加強(qiáng)貧困地區(qū)的普法基地建設(shè),完善貧困地區(qū)的法制宣傳教育公共設(shè)施體系,為貧困地區(qū)群眾學(xué)法用法守法創(chuàng)造有利條件。三是要不斷創(chuàng)新法制宣傳教育的形式,“要通過(guò)群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的形式宣傳普及憲法法律,發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約等基層規(guī)范在社會(huì)治理中的作用,培育社區(qū)居民遵守法律、依法辦事的意識(shí)和習(xí)慣”。[9]

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