張威

《征求意見稿》顯示，傳統(tǒng)中央銀行從貨幣政策向監(jiān)管方面實現(xiàn)跨越。圖/IC

中國央行的宏觀審慎管理職能被正式寫入法律文件，因循此職能的需要，央行被賦予更多的監(jiān)管手段。

奠定這一重大變更的是，10月23日中國人民銀行發(fā)布的《中華人民共和國中國人民銀行法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）。這次修法距離上一次《人民銀行法》修訂已有17年。

《征求意見稿》顯示，人民銀行增加了金融市場和金融體系宏觀管理職責，同時，被賦予重大法律法規(guī)草案的起草權以及統(tǒng)籌監(jiān)管系統(tǒng)重要性金融機構、金融控股公司和金融基礎設施等權責。

早在2017年7月召開的全國金融工作會議即提出，要加強金融監(jiān)管協(xié)調、補齊監(jiān)管短板，設立國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，強化人民銀行宏觀審慎管理和系統(tǒng)性風險防范職責，同年11月，金融委成立，辦公室設在央行。

為配合“強化央行宏觀審慎管理”的職能，去年（2019年）2月，央行“三定”（職能配置、內設機構和人員編制）顯示，除了央行原有的20余個司局外，新成立宏觀審慎管理局。

中銀國際研究有限公司董事長、中國銀行原首席經(jīng)濟學家曹遠征向《財經(jīng)》記者表示，宏觀審慎管理的手段就是監(jiān)管，2018年中國進行金融體制改革，人民銀行的功能就變成了雙支柱調控，除了貨幣政策，增加了宏觀審慎管理功能，修訂《人民銀行法》與之是相配合的。

在上述雙支柱調控模式下，傳統(tǒng)中央銀行從貨幣政策向監(jiān)管方面實現(xiàn)跨越，“超級央行”概念因此產(chǎn)生。

在曹遠征看來，“超級央行”是對央行狀態(tài)的非準確描述，宏觀審慎監(jiān)管與貨幣政策構成雙支柱，這是金融發(fā)展的一個新的需要，而不是超不超的問題，寫入法律則是為今后的發(fā)展提供一個法律依據(jù)，相關重要決定由政策決定變?yōu)榉梢?guī)定。

強化監(jiān)管職能之外，擬訂設立銀行業(yè)、保險業(yè)重要性法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責也已劃入中國人民銀行。

在《征求意見稿》發(fā)布半個月前，央行已經(jīng)履行擬定銀行法草案的職能，10月16日，人民銀行發(fā)布《中華人民共和國商業(yè)銀行法（修改建議稿）》，向社會公開征求意見。

2003年，“一行三會”分業(yè)監(jiān)管格局形成，三會以管機構和業(yè)務為主，同時，強化了中國人民銀行與制定和執(zhí)行貨幣政策有關的職責，變直接監(jiān)管為維護金融穩(wěn)定。

時隔17年，伴隨《人民銀行法》修訂，中國央行在金融發(fā)展史上亦被重新定位。

2018年，時任銀監(jiān)會主席郭樹清出任銀保監(jiān)會主席、黨委書記，同時兼任央行黨委書記，這一打破慣例的安排被認為是出于強化央行監(jiān)管職能的考量。

10月31日，國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會（以下簡稱“金融委”）召開的專題會議強調，要按照黨的十九屆五中全會做出的戰(zhàn)略部署，扎實做好金融改革開放各項工作。建設現(xiàn)代中央銀行制度，完善貨幣供應調控機制，健全市場化利率形成和傳導機制。

強化央行監(jiān)管職能

現(xiàn)行的《中華人民共和國中國人民銀行法》（以下簡稱《人民銀行法》）是在1995年發(fā)布實施的，在2003年進行了修訂。在這個法律體系下，央行擁有三大職能13項職責，同時擁有一定的金融監(jiān)管手段與懲罰性措施。

在過去十年間，央行職能已經(jīng)做了許多調整。

例如，2007年實施的《反洗錢法》、2010年實施的《統(tǒng)計法》增加了履職相應的監(jiān)管措施和手段，以及2004年實施的《行政許可法》賦予對行政許可的檢查權等。

“其他現(xiàn)行法律賦予人民銀行履職所必需的監(jiān)管措施和手段卻未曾改變或增加。”全國人大代表、中國人民銀行南昌中心支行行長張智富在今年全國“兩會”中指出，在現(xiàn)實工作中存在著人民銀行履行法定職責與現(xiàn)行相關法律規(guī)定相沖突、新增職責的監(jiān)管措施和手段缺乏法律制度的有效支撐、現(xiàn)有監(jiān)管措施缺乏可操作性等問題，難以適應新時期人民銀行履職的需要。

圖1：中國金融監(jiān)管變革歷程

1986 年，《中華人民共和國銀行管理暫行條例》 明確中國人民銀行是國家中央銀行，履行金融監(jiān)管職責

資料來源：《財經(jīng)》記者根據(jù)公開資料整理

為此，張智富前瞻性提出，如何將人民銀行概念化的職能轉變?yōu)榫哂胁僮餍缘姆蓹C制，需要通過修改《人民銀行法》加以解決。

根據(jù)《人民銀行法》修改的總體思路，緊緊圍繞服務實體經(jīng)濟、防控金融風險、深化金融改革三項任務，建設現(xiàn)代中央銀行制度。其中，《征求意見稿》包括總則、組織機構、人民幣、業(yè)務、監(jiān)督管理職責、監(jiān)督管理措施、財務會計、法律責任和附則，共9章73條。

對于增加金融市場和金融體系宏觀管理職責、賦予央行金融業(yè)重大法律法規(guī)草案的起草權以及統(tǒng)籌監(jiān)管系統(tǒng)重要性金融機構、金融控股公司和金融基礎設施等。招聯(lián)金融首席研究員董希淼向《財經(jīng)》記者表示，“這有助于完善現(xiàn)代中央銀行制度，進一步加強監(jiān)管協(xié)調，更好地滿足金融形勢發(fā)展變化對央行職責提出的新要求，也符合國際金融監(jiān)管變化趨勢。”

值得注意的是，修改建議稿專設央行“監(jiān)督管理措施”一章（第六章），并賦予央行對金融機構以及其他單位和個人進行檢查監(jiān)督的權力，董希淼認為，這將有助于推動央行更好地履行職責，增強央行的權威性和監(jiān)管的有效性。

該章主要內容包括：檢查監(jiān)督權、現(xiàn)場檢查措施、非現(xiàn)場監(jiān)管措施、監(jiān)管措施、信息報送、監(jiān)管信息共享、對未經(jīng)許可設立金融控股公司的措施、對金融控股公司和使用中央銀行資金機構的監(jiān)管措施、系統(tǒng)性金融風險處置、違法行為調查措施等內容。

分析指出，上述內容一定程度可以保證央行履行監(jiān)管職責的合法性和有效性，賦予央行與其職責相應的執(zhí)法權，提高監(jiān)管效率?！墩髑笠庖姼濉愤€增加金融控股公司許可及監(jiān)管，將此前頒布的金融控股公司監(jiān)管試行辦法提到法律高度，規(guī)定人民幣包括實物形式和數(shù)字形式，為數(shù)字人民幣發(fā)行提供法律依據(jù)。

同時，大幅度提高了金融違法行為的處罰上限（對機構的處罰上限提高到違法所得的10倍或2000萬元，對個人的處罰上限提高到違法所得的10倍或500萬元），此外還可以進行停業(yè)整頓、吊銷許可權、市場禁入等處罰。

曹遠征表示，貨幣政策是影響總需求的政策，主要作用于經(jīng)濟周期，2008年金融危機之后，人們發(fā)現(xiàn)除了經(jīng)濟周期以外，還有金融周期的存在，相比于經(jīng)濟周期以生產(chǎn)過剩為代表，金融周期則以資產(chǎn)負債表的衰退為代表，換言之，杠桿的伸縮產(chǎn)生金融周期，宏觀審慎監(jiān)管則是管理這樣一個周期的?！?008年之后，全球都在探索如何防范金融危機再次重演，最早起源于英國的雙峰模式（宏觀審慎和貨幣政策），中國借鑒之后，做成一個體制化安排，賦予人民銀行具有這個功能，《人民銀行法》的修訂與這個調控高度相關，把它法制化固定下來?！?/p>

一位分析師指出，原來央行更多負責貨幣政策以及監(jiān)管支付清算體系，這次修改之后，“超級央行”說法是否準確姑且不說，職能確實大大增加了，這與國際形勢也比較吻合，2008年之后主要國家也修改了法律，賦予央行在金融穩(wěn)定和宏觀審慎管理方面的職責。

央行直接就有了對金融機構，特別是系統(tǒng)重要性金融機構、金融控股公司、重要金融基礎設施的直接監(jiān)管的權力，原來金融監(jiān)管只是在幾個會，現(xiàn)在央行也直接參與金融監(jiān)管，所以賦予央行檢察調查權，大大強化了這方面的職責，這跟以前是不一樣的。

接近央行人士向《財經(jīng)》記者表示，2019年初公布的“三定”更多屬于行政文件，里面涉及審批、監(jiān)管以及處罰方面的內容都需要法律賦權，《人民銀行法》修訂對于央行的意義在于，新職能履行有法可依。

應金融市場發(fā)展而變

中國央行職能的轉變，有其自身的歷史發(fā)展脈絡，在全球金融監(jiān)管環(huán)境中亦與中國自身的金融監(jiān)管改革息息相關。

2003年，也就是現(xiàn)行的《人民銀行法》修改之年，銀監(jiān)會從人民銀行分離出來，此前證監(jiān)會于1992年成立，保監(jiān)會于1998年成立。2003年之后，三會以管機構和業(yè)務為主，而央行除管部分業(yè)務外，主要負責宏觀調控和整體金融穩(wěn)定。

圖2：近年來中國影子銀行規(guī)模膨脹

資料來源：央行、銀監(jiān)會、穆迪

2008年國際金融危機爆發(fā)，西方發(fā)達經(jīng)濟體開始重新審視中央銀行職責定位和金融監(jiān)管制度，紛紛強化了中央銀行維護金融穩(wěn)定和統(tǒng)籌宏觀審慎監(jiān)管的職責。

因為人們發(fā)現(xiàn)金融系統(tǒng)如果出現(xiàn)問題會對整個社會經(jīng)濟造成嚴重損害，這對監(jiān)管提出了較高的要求，即宏觀審慎管理概念，整個概念的核心是逆金融杠桿周期調控。

曹遠征說，過去的監(jiān)管是微觀審慎監(jiān)管，金融危機之后發(fā)現(xiàn)，微觀審慎監(jiān)管盡管做得很好，但是1+1大于2，大于2的部分怎么辦？這為宏觀審慎監(jiān)管提出了證據(jù)。而宏觀審慎監(jiān)管是在微觀審慎監(jiān)管基礎上提出的，比如當前銀保監(jiān)會和證監(jiān)會分別監(jiān)管兩個不同的市場，但是這兩個市場中間的問題誰管？就由宏觀審慎監(jiān)管來做。

聚焦到中國，2010年以來，通過引入差別準備金動態(tài)調整機制，探索開展宏觀審慎管理，實施逆周期調節(jié)。隨后將差別準備金動態(tài)調整機制“升級”為宏觀審慎評估（MPA），逐步將更多金融活動和資產(chǎn)擴張行為納入宏觀審慎管理。

值得注意的是，當金融發(fā)展到一定程度，產(chǎn)品開始打通，影子銀行則是信貸市場、貨幣市場和資本市場打通的結果，綜合監(jiān)管需求提升，合規(guī)性的行為監(jiān)管與功能性的產(chǎn)品監(jiān)管成為監(jiān)管改革的一個潮流。

在這個潮流中又出現(xiàn)了一個混業(yè)的問題——金融控股公司。銀行型金控集團和保險型金控集團相繼問世。以持有金融牌照最多的中國平安為例，旗下子公司超20家，涵蓋銀證?；拍酥罰E等。此外，還布局了陸金所、壹賬通等新興金融領域。

在互聯(lián)網(wǎng)金融領域，典型代表BATJ（即百度、阿里巴巴、騰訊、京東）旗下亦擁有支付、銀行、保險、基金等多個金融業(yè)務牌照，也曾被市場認為是未來有潛力的金融控股公司。

但是，2015年“股災”、寶萬之爭、僑興債等重要歷史事件卻對當時的分業(yè)監(jiān)管格局提出挑戰(zhàn)，彼時，多位接受《財經(jīng)》記者采訪的市場人士認為，上述事情暴露出當時分業(yè)監(jiān)管的漏洞和弊端。

2015年10月召開的十八屆五中全會上正式提出，改革并完善適應現(xiàn)代金融市場發(fā)展的金融監(jiān)管框架。

在金融監(jiān)管改革方案落地之前，市場已有多種猜測。

據(jù)《財經(jīng)》記者了解，“央行與銀監(jiān)會合并、證監(jiān)會與保監(jiān)會保留”這一方案，也曾在備選研究之列。該模式將回到2003年銀監(jiān)會成立前的“一行兩會”局面。除了上述方案，金融監(jiān)管改革探討的方案還包括“一行一會”以及三會納入央行等方案。

針對金融監(jiān)管改革，中國人民銀行原副行長吳曉靈曾在2017年發(fā)聲表示，在金融綜合經(jīng)營的背景下，中國金融監(jiān)管體制改革應從監(jiān)管基本理念著手，而不是“簡單地把‘三會合在一起”。

金融機構盡管有很多業(yè)務相互滲透，但其業(yè)務本質不會因此而改變。銀行、證券、保險、信托等行業(yè)經(jīng)營的資管產(chǎn)品，都應按照不同功能和行為、根據(jù)相同規(guī)則進行監(jiān)管。同時，吳曉靈指出，金融綜合經(jīng)營意味著風險交叉?zhèn)鬟f可能性加大，她強調，仍要突出中國人民銀行在監(jiān)管體制中的作用。

“我們的監(jiān)管體制不管怎么改變，央行在金融體系當中承擔的貨幣政策職能和金融穩(wěn)定職能是不會變的。”在吳曉靈看來，金融綜合經(jīng)營背景下，監(jiān)管原則要從單純機構監(jiān)管走向功能監(jiān)管與機構監(jiān)管相結合，同時央行要強化金融穩(wěn)定職能，出臺有效貨幣政策和匯率政策，從而打造一個比較穩(wěn)定的金融系統(tǒng)。

2018年7月召開的全國金融工作會議提出，強化人民銀行宏觀審慎管理和系統(tǒng)性風險防范職責。經(jīng)過反復研究與探討，最終的國務院機構改革方案于2019年3月敲定：銀保監(jiān)會合并，兩會擬訂設立銀行業(yè)、保險業(yè)重要性法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責劃入中國人民銀行。

一位監(jiān)管層人士曾向《財經(jīng)》記者表示，在深化金融體制改革上，監(jiān)管框架的改革至關重要。所以，最終還是要選擇一個符合中國國情、有利于金融業(yè)更好發(fā)展的方案。

圖3：中央銀行制度建設大事記修訂

新中國成立以來，我國在中央銀行制度建設方面，進行了一系列改革探索。

資料來源： 《財經(jīng)》記者根據(jù)公開資料整理。制圖：張玲

之所以將銀保合并，全國政協(xié)常委、外事委員會主任樓繼偉曾表示，在資本充足率、償付能力以及自身風險匹配能力方面，保險和銀行有類似性，都管理自身的資本收益匹配、風險收益匹配和久期匹配。

“強化宏觀審慎功能之后，宏觀審慎監(jiān)管與貨幣政策不容易區(qū)別?！辈苓h征解釋，因為宏觀審慎監(jiān)管和貨幣政策使用一套工具，但是動機完全是不一樣的，比如貨幣政策中，利率下行是利率的問題，但是這套工具使用在宏觀審慎管理上，它就是流動性成本問題。

在上述背景下，央行對《人民銀行法》修改指出三個必要性：第一，落實中央金融改革部署，建設現(xiàn)代中央銀行制度的需要;第二，推進金融供給側結構性改革，防范化解系統(tǒng)性金融風險的需要;第三，符合國際金融監(jiān)管改革的趨勢。

那么，現(xiàn)代央行制度是怎樣的呢？

中國人民銀行辦公廳課題研究小組今年發(fā)文表示，現(xiàn)代中央銀行制度更加注重金融監(jiān)管，其形成的背景是，2008年國際金融危機以來，西方發(fā)達經(jīng)濟體開始重新審視中央銀行職責定位和金融監(jiān)管制度，紛紛強化了中央銀行維護金融穩(wěn)定和統(tǒng)籌宏觀審慎監(jiān)管的職能。

防范系統(tǒng)性風險

國務院機構改革方案曾強調，金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，必須高度重視防控金融風險、保障國家金融安全，為深化金融監(jiān)管體制改革，解決現(xiàn)行體制存在的監(jiān)管職責不清晰、交叉監(jiān)管和監(jiān)管空白等問題，強化綜合監(jiān)管，優(yōu)化監(jiān)管資源配置，更好統(tǒng)籌系統(tǒng)重要性金融機構監(jiān)管，逐步建立符合現(xiàn)代金融特點、統(tǒng)籌協(xié)調監(jiān)管、有力有效的現(xiàn)代金融監(jiān)管框架，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線。

市場分析人士認為，在金融監(jiān)管體制改革逐步推進、完善中，金融監(jiān)管的權威性、統(tǒng)一性與威懾力得到加強。近年來的P2P、校園貸和現(xiàn)金貸等金融亂象，很難重演。

央行權責變化對于金融市場的影響和意義如何？

董希淼認為主要有三個方面的影響和意義：第一，央行處于金融監(jiān)管體系的核心，而此前只負責貨幣政策和支付體系;第二，金融監(jiān)管協(xié)調性更強，監(jiān)管漏洞減少，監(jiān)管套利更難;第三，一方面保持嚴監(jiān)管、強監(jiān)管趨勢，例如大幅度的金融違法處罰力度，另一方面支持金融機構自主經(jīng)營，例如與商業(yè)銀行法修訂強調利率市場化呼應。

對于將銀、保兩會的行業(yè)監(jiān)管規(guī)制權劃歸央行，穆迪公司認為，這將使貨幣政策與監(jiān)管政策更加協(xié)調一致，有利于維護金融穩(wěn)定。

部分業(yè)界人士認為，當前央行的職能權屬雖然未達成集貨幣政策、宏觀審慎、微觀審慎于一身的超級央行“雙峰”監(jiān)管的模式，但央行的重要性已被顯著提升。一位經(jīng)濟學家曾向《財經(jīng)》記者表示，“在強勢央行下，銀保監(jiān)會配合工作。”

此外，根據(jù)《人民銀行法》修訂意見，人民銀行需要履行“負責金融業(yè)綜合統(tǒng)計、調查、分析和預測”的職責。

在金融監(jiān)管改革的大背景下，金融業(yè)綜合統(tǒng)計制度建設尤為迫切。全國人大代表、中國人民銀行鄭州中心支行行長徐諾金曾在全國“兩會”提案建議加快推進金融業(yè)綜合統(tǒng)計制度建設。

徐諾金提出，上述建議的原因在于，近年來中國以跨市場、跨機構資管產(chǎn)品為代表的交叉性金融創(chuàng)新產(chǎn)品規(guī)模擴張迅速，但金融統(tǒng)計分散在各行業(yè)監(jiān)管，數(shù)據(jù)收集、信息統(tǒng)計、風險監(jiān)測等方面沒有形成統(tǒng)一標準，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調，造成了數(shù)據(jù)的“條塊化”“瑣碎化”“片段化”，難以滿足監(jiān)管需求，存在緊迫的現(xiàn)實性問題，唯有妥善解決，才能更好地促進中國金融業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

事實上，央行新權責的金融市場效果已經(jīng)頗有顯現(xiàn)。

曹遠征指出，宏觀審慎管理政策在今年疫情中已經(jīng)有所體現(xiàn)，例如支持小微企業(yè)應延盡延、應貸盡貸等政策，因為在疫情沖擊下，杠桿收縮，必須得用監(jiān)管的政策避免杠桿過快收縮，支持小微企業(yè)應延盡延、應貸盡貸政策在某種意義上是貨幣政策和宏觀政策管理的一個具體使用?！斑@已經(jīng)變?yōu)楸O(jiān)管機構的監(jiān)管標準，這是宏觀審慎的監(jiān)管要求，微觀化的結果，這遠遠超出過去傳統(tǒng)央行僅是貨幣政策的概念?！?/p>

宏觀審慎的效果如何？市場看法存在一定的差異，有分析人士指出，如果從銀行的角度看，銀行的壞賬肯定會增長，銀行的盈利肯定會減弱，因為這是違背銀行的正常商業(yè)化的一個行為，但是這是宏觀審慎管理的要求，市場角度和宏觀審慎角度評價是不同的，這也真正體現(xiàn)了逆周期的作用。

“宏觀審慎管理的概念出現(xiàn)十年左右，目前還在實踐過程中，而且中國目前在實踐中走在前列，那么未來如何進行宏觀審慎管理，使其更有效率，以及如何與貨幣政策更好地配合，還在實踐中，法律的確定為這個實踐開辟了新的空間，但是未來如何還要看實證與檢驗。”曹遠征說。

在金融控股公司的監(jiān)管問題上，央行也已有動作。9月13日，人民銀行發(fā)布了《金融控股公司監(jiān)督管理試行辦法》（以下簡稱《金控辦法》），依據(jù)《國務院關于實施金融控股公司準入管理的決定》，自2020年11月1日起施行。

作為今年人民銀行審慎監(jiān)管方面最重要的兩項工作之一，《金控辦法》正式出臺意味著監(jiān)管補短板，是完善監(jiān)管制度的標志性事件。因為，業(yè)內普遍認為，金融的一大風險便是大型金控集團在經(jīng)營過程中出現(xiàn)違法違規(guī)問題，并形成巨大的風險隱患。

編輯：袁滿