李曉東

(長(zhǎng)春大學(xué) 旅游學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130067)

1 建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系類(lèi)型和總體目標(biāo)

2019年6月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》(下稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》)，這是自2017年印發(fā)《建立國(guó)家公園體制總體方案》(下稱(chēng)《總體方案》)之后，指導(dǎo)國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確了指導(dǎo)思想、基本原則、總體目標(biāo)、功能定位、保護(hù)地類(lèi)型等關(guān)鍵問(wèn)題，為自然保護(hù)地體系建設(shè)指明了方向，提出了要求，提供了遵循。

1.1 保護(hù)地類(lèi)型

國(guó)家將自然保護(hù)地按生態(tài)價(jià)值和保護(hù)強(qiáng)度高低依次分為3類(lèi)。

1.1.1 國(guó)家公園

國(guó)家公園是指以保護(hù)具有國(guó)家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸域或海域，是我國(guó)自然生態(tài)系統(tǒng)中最重要、自然景觀最獨(dú)特、自然遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最富集的部分，保護(hù)范圍大，生態(tài)過(guò)程完整，具有全球價(jià)值、國(guó)家象征，國(guó)民認(rèn)同度高。

1.1.2 自然保護(hù)區(qū)

自然保護(hù)區(qū)是指保護(hù)典型的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動(dòng)植物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡的區(qū)域，具有較大面積，確保主要保護(hù)對(duì)象安全，維持和恢復(fù)珍稀瀕危野生動(dòng)植物種群數(shù)量及賴(lài)以生存的棲息環(huán)境。

1.1.3 自然公園

自然公園是指保護(hù)重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡和自然景觀，具有生態(tài)、觀賞、文化和科學(xué)價(jià)值，可持續(xù)利用的區(qū)域。確保森林、海洋、濕地、水域、冰川、草原、生物等珍貴自然資源，以及所承載的景觀、地質(zhì)地貌和文化多樣性得到有效保護(hù)。包括森林公園、地質(zhì)公園、海洋公園、濕地公園等各類(lèi)自然公園。

1.2 總體目標(biāo)

到2020年，提出國(guó)家公園及各類(lèi)自然保護(hù)地總體布局和發(fā)展規(guī)劃，完成國(guó)家公園體制試點(diǎn)，設(shè)立一批國(guó)家公園，構(gòu)建統(tǒng)一的自然保護(hù)地分類(lèi)分級(jí)管理體制；到2025年，完成自然保護(hù)地整合歸并優(yōu)化，提升自然生態(tài)空間承載力，初步建成以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系；到2035年，自然保護(hù)地規(guī)模和管理達(dá)到世界先進(jìn)水平，全面建成中國(guó)特色自然保護(hù)地體系。自然保護(hù)地占陸域國(guó)土面積18%以上[1]。

2 國(guó)家公園體系建立對(duì)旅游發(fā)展影響

從大的方面來(lái)講，旅游資源可以分為兩大類(lèi)，自然旅游資源和人文旅游資源。自然旅游資源的主體則是依托現(xiàn)有的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園、海洋公園、濕地公園、草原公園、沙漠公園、野生動(dòng)物重要棲息地等各類(lèi)自然保護(hù)地開(kāi)展，在我國(guó)旅游目的地接待游客中占有極大的比重。僅就5A級(jí)旅游景區(qū)來(lái)說(shuō)，截至2018年，我國(guó)共有259個(gè)國(guó)家5A級(jí)旅游景區(qū)，以自然資源為主體的約占80%，它們的資源背景都是依托于各類(lèi)自然保護(hù)地。按照《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，這些區(qū)域幾乎都要納入以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)之中，進(jìn)行統(tǒng)一歸類(lèi)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理，逐步形成以國(guó)家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類(lèi)自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地體系?？梢酝茢噙@一舉措，將對(duì)我國(guó)旅游業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，帶來(lái)自然旅游景區(qū)體制機(jī)制的變革，促進(jìn)我國(guó)旅游業(yè)向著創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享發(fā)展方向健康發(fā)展。

2.1 國(guó)內(nèi)知名自然旅游景區(qū)多將成為國(guó)家公園

2015年以來(lái)，國(guó)家公園體制試點(diǎn)工作穩(wěn)妥有序推進(jìn)，2017年國(guó)家出臺(tái)了《總體方案》，確定東北虎豹、祁連山、大熊貓、三江源、海南熱帶雨林(后經(jīng)調(diào)整進(jìn)入)、武夷山、神農(nóng)架、普達(dá)措、錢(qián)江源和南山10處作為國(guó)家公園體制試點(diǎn)，總面積約22萬(wàn)km2，占陸域國(guó)土面積的2.3%。2020年基本完成國(guó)家公園體制試點(diǎn)任務(wù)、正式設(shè)立一批國(guó)家公園。這10個(gè)試點(diǎn)區(qū)域有的是重要旅游景區(qū)所在地，每年接待大量游客來(lái)訪。據(jù)相關(guān)部門(mén)透露，國(guó)家正式啟動(dòng)國(guó)家公園標(biāo)準(zhǔn)的制定工作，全國(guó)最少將建國(guó)家公園60個(gè)，最多200個(gè)，覆蓋國(guó)土面積6%-9%的區(qū)域范圍[2]?？梢灶A(yù)測(cè)國(guó)內(nèi)知名自然旅游景區(qū)多將列其入中，如九寨溝、西雙版納雨林、長(zhǎng)白山、鼎湖山、泰山、天目山、廬山、張家界、神農(nóng)架、丹霞山、秦嶺、黃山、峨眉山、華山等，這些都是具有全球價(jià)值、國(guó)家象征，國(guó)民認(rèn)同度高的自然資源保護(hù)地，對(duì)于保護(hù)國(guó)土生態(tài)安全起著重要作用，基本符合建立國(guó)家公園的條件。隨著國(guó)家公園建設(shè)的深入進(jìn)行，必將會(huì)導(dǎo)致這些區(qū)域旅游管理體制的變革，區(qū)域主體功能的變化，規(guī)劃與布局的變化，旅游環(huán)境容量的變化及旅游產(chǎn)品類(lèi)型的變化等。為此，即將加入到國(guó)家公園行列的旅游景區(qū)管理部門(mén)，都需要認(rèn)真考慮自身的定位問(wèn)題，對(duì)照建立國(guó)家公園“保護(hù)為主、全民公益性”的要求，查找自身發(fā)展模式、管理體制與國(guó)家公園所不相適應(yīng)的方面，未雨綢繆，積極面對(duì)。雖然參加試點(diǎn)的10個(gè)國(guó)家公園進(jìn)展的比較順利，總體來(lái)說(shuō)這些國(guó)家公園自然保護(hù)與旅游發(fā)展的矛盾并不突出，隨著后續(xù)國(guó)家公園體系建設(shè)全面推開(kāi)，更多旅游景區(qū)的加入，攻堅(jiān)之戰(zhàn)將隨之展開(kāi)。國(guó)家旅游管理部門(mén)也必須認(rèn)真開(kāi)展相關(guān)問(wèn)題研究，以應(yīng)對(duì)即將發(fā)生的變革，包括這些地方是不是還應(yīng)該還按照“旅游景區(qū)”模式進(jìn)行管理，如何進(jìn)行旅游評(píng)價(jià)，如何進(jìn)行監(jiān)管等問(wèn)題。

2.2 自然旅游資源將得到有效保護(hù)，實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展

《總體方案》明確指出：國(guó)家公園是我國(guó)自然保護(hù)地最重要類(lèi)型之一，屬于全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，納入全國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域管控范圍，實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)。這就明確了保護(hù)與發(fā)展旅游的關(guān)系，就是在確保自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性的基礎(chǔ)上開(kāi)展與其相適宜的旅游活動(dòng)。這些活動(dòng)應(yīng)該限制在非核心區(qū)極小的范圍內(nèi)，產(chǎn)品類(lèi)型要有嚴(yán)格限制，在保護(hù)自然資源的同時(shí)實(shí)現(xiàn)旅游資源的有效保護(hù)。回顧旅游景區(qū)建設(shè)與開(kāi)發(fā)過(guò)程中，時(shí)有破壞旅游資源現(xiàn)象，不乏出現(xiàn)在重點(diǎn)旅游景區(qū)(自然保護(hù)區(qū))，如：泰山索道建設(shè)問(wèn)題、張家界武陵源電梯建設(shè)問(wèn)題、長(zhǎng)白山高爾夫球場(chǎng)建設(shè)問(wèn)題、秦嶺南北穿越問(wèn)題等。國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系建立后，國(guó)家將采取更加嚴(yán)厲的管理措施，適當(dāng)開(kāi)展生態(tài)旅游，嚴(yán)格控制開(kāi)發(fā)區(qū)域、旅游設(shè)施的種類(lèi)、旅游產(chǎn)品的類(lèi)型，實(shí)現(xiàn)旅游資源可持續(xù)利用，為子孫后代留下寶貴的自然財(cái)富。

2.3 旅游資源由分散多頭經(jīng)營(yíng)，向集中統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變

國(guó)家公園體制為主體的自然保護(hù)地體系的建立，對(duì)當(dāng)今旅游管理體制和運(yùn)營(yíng)機(jī)制將產(chǎn)生較大影響。我國(guó)已建立各級(jí)各類(lèi)自然保護(hù)地超過(guò)1.18萬(wàn)個(gè)，占國(guó)土面積18%以上。其中包括國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)474處，國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)244處，世界自然遺產(chǎn)17項(xiàng)，世界、國(guó)家地質(zhì)公園249處。這些保護(hù)地不僅對(duì)維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全、保護(hù)生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)和改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等方面發(fā)揮了重要作用，也為旅游者提供了生態(tài)體驗(yàn)、觀光游憩、康樂(lè)保健的機(jī)會(huì)。但是，在旅游資源的經(jīng)營(yíng)方面長(zhǎng)期存在諸多問(wèn)題，最主要的是管理范圍重疊，職責(zé)不清、多頭管理等問(wèn)題。許多景區(qū)(特別是5A級(jí)景區(qū))，同一地塊同時(shí)掛了幾個(gè)牌子，如：自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園等，且隸屬不同的部門(mén)管轄，各部門(mén)各自有相應(yīng)的規(guī)劃，對(duì)同一區(qū)域主體功能定位并不相同。在旅游產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)方面存在諸多問(wèn)題，多頭管理、多頭審批、重復(fù)建設(shè)、惡性競(jìng)爭(zhēng)、過(guò)度開(kāi)發(fā)，生態(tài)環(huán)境不可避免的遭到一定程度的破壞，隨之而來(lái)的是旅游資源的破壞。進(jìn)行以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系改革，就是將對(duì)同一自然地理單元內(nèi)相鄰、相連的各類(lèi)自然保護(hù)地，按照自然生態(tài)系統(tǒng)完整、物種棲息地連通、保護(hù)管理統(tǒng)一的原則進(jìn)行合并重組，合理確定歸并后的自然保護(hù)地類(lèi)型和功能定位，做到一套機(jī)構(gòu)、一塊牌子。實(shí)施后上述現(xiàn)象將不再發(fā)生，對(duì)旅游資源保護(hù)、開(kāi)發(fā)，對(duì)旅游產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)、管理實(shí)行統(tǒng)一管理，同時(shí)將改變?cè)匈Y金機(jī)制和經(jīng)營(yíng)機(jī)制。由多頭經(jīng)營(yíng)、分散經(jīng)營(yíng)模式，轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一管理模式，通過(guò)社會(huì)各方力量取得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)參與保護(hù)地內(nèi)內(nèi)旅游項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)。經(jīng)營(yíng)區(qū)域也將發(fā)生變化，有些景區(qū)將被撤銷(xiāo)；有些旅游活動(dòng)(產(chǎn)品)將被禁止；景區(qū)的管理部門(mén)將發(fā)生變化；目前正在經(jīng)營(yíng)旅游的一些企業(yè)也可能退出。如何應(yīng)對(duì)即將帶來(lái)的變化，是需要認(rèn)真研究解決的問(wèn)題。特別是對(duì)于一些上市公司，如：黃山旅游、張家界、長(zhǎng)白山需要改革的地方應(yīng)該更多。

2.4 帶動(dòng)周邊乃至全國(guó)的全域旅游開(kāi)展，有利于大旅游格局的形成

我國(guó)開(kāi)展以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)，就是要采取最嚴(yán)厲的保護(hù)措施，把應(yīng)該保護(hù)的地方保護(hù)起來(lái)，提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力。這些保護(hù)地就好比一個(gè)個(gè)“生態(tài)綠核”，不僅實(shí)現(xiàn)內(nèi)部生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)，而且可以通過(guò)“生態(tài)效益外溢”，帶動(dòng)周邊生態(tài)環(huán)境的改善，山更青，水更綠，空氣更清新，景色更優(yōu)美，居住更舒適，將成為旅游者向往的旅游休閑目的地。而且，這些保護(hù)地多位于山區(qū)、林區(qū)，有著豐富的特色資源，比如：茶、野生藥材、林下食品、水產(chǎn)品、石產(chǎn)品、木產(chǎn)品等，通過(guò)開(kāi)發(fā)利用，服務(wù)于旅游經(jīng)濟(jì)，形成豐富多彩的新業(yè)態(tài)，實(shí)現(xiàn)綠水青山向金山銀山轉(zhuǎn)化。這樣就達(dá)到了讓旅游走出景區(qū)，景區(qū)內(nèi)外呼應(yīng)，實(shí)現(xiàn)全域旅游，達(dá)到一個(gè)保護(hù)地，影響一大片，帶動(dòng)一大片。按照國(guó)家保護(hù)地面積達(dá)到18%的規(guī)劃設(shè)想，可以輻射帶動(dòng)全國(guó)大部地區(qū)。

2.5 促進(jìn)旅游特色小鎮(zhèn)建設(shè)，合理配置旅游要素

《總體方案》明確指出：周邊社區(qū)建設(shè)要與國(guó)家公園整體保護(hù)目標(biāo)相協(xié)調(diào)，引導(dǎo)當(dāng)?shù)卣趪?guó)家公園周邊合理規(guī)劃建設(shè)入口社區(qū)和特色小鎮(zhèn)。建設(shè)入口社區(qū)和特色小鎮(zhèn)基本思路是“區(qū)內(nèi)游、區(qū)外住”[3]，按照國(guó)家自然保護(hù)地總面積占18%以上的基本設(shè)想，周邊將有大量的旅游特色小鎮(zhèn)亟待建設(shè)。建設(shè)入口社區(qū)和特色小鎮(zhèn)對(duì)于發(fā)展旅游業(yè)有著重要的意義。一是，可以合理配置旅游要素，滿足旅游者吃、住、行、游、購(gòu)、娛需要，彌補(bǔ)保護(hù)地內(nèi)要素不足。二是，可以實(shí)現(xiàn)自然資源與人文資源有機(jī)結(jié)合，文旅融合，使小鎮(zhèn)更具特色。三是，實(shí)現(xiàn)三產(chǎn)融合，有利于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。四是，根據(jù)乘數(shù)效應(yīng)，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)人員就業(yè)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

2.6 促進(jìn)自然旅游景區(qū)盈利模式的轉(zhuǎn)型發(fā)展

目前，我國(guó)以自然保護(hù)地為資源基礎(chǔ)的旅游景區(qū)，盈利模式主要以門(mén)票收入為主，即門(mén)票占利潤(rùn)的絕大部分，也被稱(chēng)為“門(mén)票經(jīng)濟(jì)”?！犊傮w方案》明確指出：“國(guó)家公園堅(jiān)持全民共享，著眼于提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，開(kāi)展自然環(huán)境教育，為公眾提供親近自然、體驗(yàn)自然、了解自然以及作為國(guó)民福利的游憩機(jī)會(huì)?！边@就對(duì)國(guó)家公園旅游發(fā)展給予明確的定位，集中體現(xiàn)了 “公益性”的基本原則，實(shí)行旅游資源全民共享。在這一基本原則的指導(dǎo)下，各類(lèi)自然保護(hù)地降低門(mén)票價(jià)格勢(shì)在必行，實(shí)現(xiàn)由“門(mén)票經(jīng)濟(jì)”向“旅游經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)型發(fā)展是必由之路，要積極探索新的盈利模式，在有效保護(hù)的前提下，構(gòu)建新型的高品質(zhì)、多樣化的生態(tài)旅游產(chǎn)品體系。

2.7 開(kāi)展生態(tài)教育，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)

《中國(guó)生物物種名錄》收錄了已知物種有86575種，其中動(dòng)物界35905種、植物界41940種、真菌界3488種，各類(lèi)自然保護(hù)地是它們主要的棲息、分布地。世界陸地生態(tài)系統(tǒng)的7個(gè)類(lèi)型，即熱帶雨林、亞熱帶常綠闊葉林、溫帶落葉闊葉林、北方針葉林、草原、沙漠、苔原凍原，在我國(guó)均有分布。構(gòu)成自然保護(hù)地類(lèi)型的多樣性和生物多樣性，為開(kāi)展生態(tài)教育提供了基礎(chǔ)。無(wú)論是國(guó)家公園，還是其他自然保護(hù)地，都有著豐富的動(dòng)、植物資源，有些堪稱(chēng)“國(guó)寶級(jí)”的或者處于食物鏈頂端物種，這里有著良好的生態(tài)系統(tǒng)，為保障國(guó)土生態(tài)安全起著重要作用，是進(jìn)行生態(tài)教育的良好場(chǎng)所。在這里不但可以體驗(yàn)到動(dòng)物的生機(jī)、植物的艷麗，也可以體驗(yàn)到食物鏈、食物網(wǎng)與物質(zhì)循環(huán)，認(rèn)識(shí)生態(tài)系統(tǒng)，體驗(yàn)到生物在生態(tài)系統(tǒng)中的重要作用，及生態(tài)平衡給人類(lèi)帶來(lái)的益處，激發(fā)游客熱愛(ài)自然、保護(hù)自然的熱情，激發(fā)起投身生態(tài)文明建設(shè)的熱情。這將對(duì)游客旅游體驗(yàn)產(chǎn)生深刻影響，是開(kāi)展旅游活動(dòng)最重要目的之一。

3 建議與對(duì)策

3.1 國(guó)家要盡快出臺(tái)《國(guó)家公園總體布局方案》

回顧國(guó)家公園試點(diǎn)歷程，也曾經(jīng)歷了盲目跟風(fēng)到冷靜思考的過(guò)程。國(guó)家公園體制改革試點(diǎn)初期，許多地區(qū)紛紛要求參加，后來(lái)得知國(guó)家公園將采取最嚴(yán)厲的生態(tài)保護(hù)措施，有些地區(qū)就主動(dòng)退出了。原因之一是這些地區(qū)(景區(qū))現(xiàn)有旅游開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，旅游產(chǎn)品類(lèi)型，旅游管理模式與建立國(guó)家公園要求不相適應(yīng)，這種不適應(yīng)在也在參加試點(diǎn)的國(guó)家公園中出現(xiàn)。如：2018年青海省決撤銷(xiāo)定果洛州瑪沁縣阿尼瑪卿景區(qū)、久治縣年保玉則景區(qū)、玉樹(shù)州玉樹(shù)縣隆寶灘景區(qū)旅游景區(qū)資質(zhì)，景區(qū)內(nèi)原有停車(chē)場(chǎng)、游步道、標(biāo)識(shí)牌等旅游基礎(chǔ)設(shè)施已拆除，原因是三家景區(qū)均被納入三江源國(guó)家公園核心區(qū)范圍內(nèi)，屬于禁止開(kāi)展旅游活動(dòng)區(qū)域[4]。據(jù)國(guó)家林業(yè)和草原局官方網(wǎng)站披露，目前國(guó)家正在編制《國(guó)家公園總體布局方案》，該方案已經(jīng)首次通過(guò)專(zhuān)家論證，正在修改之中。應(yīng)當(dāng)盡快完成該方案的編制，盡早向社會(huì)公布，以便使相關(guān)各景區(qū)了解國(guó)家總體布局規(guī)劃情況，使之早做準(zhǔn)備，提前采取相應(yīng)的措施，不至于產(chǎn)生更大波動(dòng)。

3.2 國(guó)家公園要制定旅游專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃

首先，需要指出的是規(guī)劃的名稱(chēng)問(wèn)題，是不是叫“旅游專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃”，回答是肯定的。2015年國(guó)家開(kāi)展國(guó)家公園試點(diǎn)以來(lái)，一直伴隨者“國(guó)家公園能不能開(kāi)展旅游活動(dòng)”進(jìn)行著爭(zhēng)論，好像是一提到“旅游”就是要進(jìn)行大建設(shè)、大開(kāi)發(fā)。在已經(jīng)出臺(tái)的幾個(gè)國(guó)家公園總體規(guī)劃征求意見(jiàn)稿中也刻意回避了旅游的提法[5]，出現(xiàn)了“游憩展示”、“生態(tài)體驗(yàn)”等字樣，但是不論提法如何也改變不了其旅游的基本屬性，難道“游憩展示”、“生態(tài)體驗(yàn)”不是旅游嗎？。關(guān)鍵問(wèn)題并不是叫不叫“旅游”，而是要提供什么樣的旅游產(chǎn)品，確?！氨Ｗo(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性”，“為公眾提供親近自然、體驗(yàn)自然、了解自然以及作為國(guó)民福利的游憩機(jī)會(huì)”的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，就必須做到有章可循。目前已經(jīng)出臺(tái)的試點(diǎn)的國(guó)家公園總體規(guī)劃征求意見(jiàn)稿，都編制了相關(guān)規(guī)劃章節(jié)，但是，由于是總體規(guī)劃，規(guī)劃內(nèi)容是宏觀的、粗線條的，其深度不可能涉及到具體層面，給實(shí)施帶來(lái)難度，實(shí)施過(guò)程也可能帶來(lái)新的生態(tài)環(huán)境破壞，所以必須要有下一級(jí)規(guī)劃——專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃支持。通過(guò)編制旅游專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，進(jìn)一步明確旅游發(fā)展目標(biāo)定位、允許開(kāi)展旅游區(qū)域，旅游產(chǎn)品類(lèi)型，旅游開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，旅游環(huán)境容量，旅游體制機(jī)制，具體安排等關(guān)鍵問(wèn)題。

3.3 修編地方旅游總體規(guī)劃，適應(yīng)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略

各地方的旅游總體規(guī)劃與要與上一級(jí)規(guī)劃接軌，下級(jí)規(guī)劃要服從于上級(jí)規(guī)劃。即將出臺(tái)的《國(guó)家公園總體布局方案》，屬于國(guó)家層面規(guī)劃，涉及全國(guó)各個(gè)地區(qū)，將影響各地區(qū)旅游發(fā)展進(jìn)程，應(yīng)該跟進(jìn)修編地方旅游總體規(guī)劃，適應(yīng)國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展布局。同時(shí)開(kāi)展配套規(guī)劃編制，包括旅游特色小鎮(zhèn)規(guī)劃，及國(guó)家公園周邊區(qū)域旅游規(guī)劃等。

3.4 旅游管理模式需要?jiǎng)?chuàng)新

我國(guó)有5A級(jí)的自然旅游景區(qū)200余個(gè)，占全部5A級(jí)景區(qū)的80%左右，多數(shù)是依托各類(lèi)自然保護(hù)地資源開(kāi)展的旅游活動(dòng)。建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，是一個(gè)涉及面積具大，涉及景區(qū)眾多的大事，對(duì)現(xiàn)行旅游管理模式將提出了挑戰(zhàn)，一直沿用的“旅游景區(qū)”管理模式在這里也不一定繼續(xù)適用。因?yàn)?，?guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系與“旅游景區(qū)”主體功能定位并不相同。前者是以保護(hù)生物多樣性與地質(zhì)地貌景觀多樣性，維護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)健康穩(wěn)定，提高生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能為主要目的，以為全社會(huì)提供科研、教育、體驗(yàn)、游憩等公共服務(wù)為次要目的。后者是以旅游及其相關(guān)活動(dòng)為主要功能或主要功能之一的區(qū)域場(chǎng)所，能夠滿足游客參觀游覽、休閑度假、康樂(lè)健身等旅游需求，并具備相應(yīng)的旅游設(shè)施并提供相應(yīng)的旅游服務(wù)的獨(dú)立管理區(qū)。而且“旅游服務(wù)的獨(dú)立管理區(qū)”也不適合前者，《旅游景區(qū)質(zhì)量等級(jí)的劃分與評(píng)定》GB/T 17775-2003把自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等各類(lèi)保護(hù)地也列入旅游景區(qū)之中，隨著國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的建立，這些保護(hù)地繼續(xù)按旅游景區(qū)管理，顯然并不合適。如何管、怎樣管，從旅游監(jiān)管的角度不應(yīng)出現(xiàn)管理上的真空，這就需要旅游管理模式上的創(chuàng)新，提出有效的適應(yīng)國(guó)家公園體系的旅游管理模式。

3.5 認(rèn)真實(shí)施旅游項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)制度

《指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，制定自然保護(hù)地控制區(qū)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)管理辦法，建立健全特許經(jīng)營(yíng)制度。在旅游經(jīng)營(yíng)機(jī)制方面，旅游項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)是在自然保護(hù)地控制區(qū)開(kāi)展旅游活動(dòng)基本要求，也是保護(hù)地科學(xué)、合理開(kāi)展旅游活動(dòng)的根本保證。要認(rèn)真實(shí)施旅游項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)制度，在自然資源有效保護(hù)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)旅游活動(dòng)正常進(jìn)行。旅游項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)應(yīng)該遵循以下原則。一是對(duì)旅游項(xiàng)目進(jìn)行開(kāi)發(fā)論證，保證其產(chǎn)品類(lèi)型、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、經(jīng)營(yíng)模式符合保護(hù)要求；二是堅(jiān)持自然資源有償使用原則，經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)繳納適當(dāng)?shù)馁Y源費(fèi)用；三是堅(jiān)持公益性原則，處理好盈利與公益關(guān)系，不能把特許經(jīng)營(yíng)變成搖錢(qián)樹(shù)；四是規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為，有效保護(hù)自然資源，授權(quán)主體要加強(qiáng)監(jiān)督，建立生態(tài)保護(hù)評(píng)估體系，制止不合理經(jīng)營(yíng)行為。

3.6 確定各種類(lèi)型保護(hù)地旅游環(huán)境容量計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)

科學(xué)、合理制定保護(hù)地旅游環(huán)境容量計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于有效保護(hù)自然資源，使旅游資源不受破壞，處理好生態(tài)保護(hù)與旅游發(fā)展的關(guān)系，維系好保護(hù)地生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)尤為重要。現(xiàn)行旅游環(huán)境容量計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)《自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游規(guī)劃技術(shù)規(guī)程》(GB/T20416—2006)和《風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》( GB 50298—1999)等。這些標(biāo)準(zhǔn)由于頒布的時(shí)間較早，不一定能滿足對(duì)建立國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的需要。旅游容量計(jì)算方法有多種，如空間環(huán)境容量、生態(tài)環(huán)境容量、心理環(huán)境容量、社會(huì)環(huán)境容量等，國(guó)家明確規(guī)定旅游環(huán)境容量以各種容量算得的最小值為準(zhǔn)。但是由于具體操作層面問(wèn)題，目前各景區(qū)計(jì)算旅游環(huán)境容量，主要以“空間環(huán)境容量”為主要確定依據(jù)?？臻g環(huán)境容量計(jì)算方法分為面積法、游路法、卡口法，這些方法制定的出發(fā)點(diǎn)主要考慮安全、旅游體驗(yàn)方面問(wèn)題[6，7]。下面具體分析一下武夷山國(guó)家公園的旅游環(huán)境容量計(jì)算。在公布的《武夷山國(guó)家公園總體規(guī)劃(征求意見(jiàn)稿)》中，用以上三種方法確定旅游環(huán)境容量達(dá)到年1291.3萬(wàn)人次，這與2016年該景區(qū)實(shí)際接待游客數(shù)量327.54萬(wàn)人次，還多了近4倍。換句話說(shuō)，武夷山這樣一個(gè)已經(jīng)很成熟的旅游景區(qū)，再擴(kuò)大游客接待量4倍，生態(tài)環(huán)境仍然能夠保持良好狀態(tài)，這樣的計(jì)算不能不讓人擔(dān)心，如此“發(fā)展”下去，建立國(guó)家公園的根本目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)。另外一個(gè)很重要的問(wèn)題，就是局部區(qū)域超載問(wèn)題?，F(xiàn)在很多自然保護(hù)區(qū)(旅游景區(qū))，表面上看總接待量不超過(guò)旅游環(huán)境容量，但是，局部超載現(xiàn)象嚴(yán)重，游客密度大，旅游體驗(yàn)不佳，生態(tài)環(huán)境不良。因此，要改變旅游環(huán)境容量確定以“空間環(huán)境容量”標(biāo)準(zhǔn)為主的計(jì)算方法，要科學(xué)合理計(jì)算可游面積，同時(shí)考慮到游客的空間分布，以及研究科學(xué)合理的生態(tài)環(huán)境容量的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，是規(guī)劃必須解決的首要問(wèn)題。應(yīng)該分層次、分類(lèi)型制定各種類(lèi)型保護(hù)地旅游環(huán)境容量計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。