陳加彭

(昭通市森林和草原資源管理站，云南 昭通 657000)

1 新一輪退耕還林實施情況

2019年國家共下達昭通市新一輪退耕還林建設任務72773.33 hm2，其中：第一批25°以上陡坡耕地退耕還林45106.67 hm2，第二批貧困地區(qū)退耕還林任務27666.67 hm2，截止目前，全市215760 hm225°以上陡坡耕地已全部納入退耕還林還草計劃。項目的實施改善了生態(tài)環(huán)境、助推了脫貧攻堅、調(diào)整了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

1.1 改善生態(tài)環(huán)境

通過退耕還林，林地面積大幅增加，林地固土、涵養(yǎng)水源能力進一步增強，有效地減少了水土流失面積，生態(tài)環(huán)境得到明顯修復[1]。昭通市通過實施新一輪退耕還林，直接增加林地面積214506.67 hm2，使徑流量下降82%，泥沙含量下降98%，還喬木林地有機質(zhì)比未退耕地增加41.7%，有效防止和減少了滑坡、泥石流的發(fā)生，改善了生態(tài)環(huán)境。

1.2 助推脫貧攻堅

目前昭通已實施的141733.33 hm2新一輪退耕還林共涉及建檔立卡貧困戶11.40萬戶，46.74萬人，通過項目實施，貧困戶5年均可獲現(xiàn)金補助6724元，人均可獲1602元。

1.3 調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

在已實施的141733.33 hm2新一輪退耕還林建設任務中，發(fā)展林業(yè)主導產(chǎn)業(yè)113786.67 hm2，其中新增竹子35053.33 hm2、花椒20153.33 hm2、核桃22046.67 hm2，其他經(jīng)濟林36533.33 hm2。

新一輪退耕還林項目實施，有效推動了農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，促進了退耕農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營由原來以種植、養(yǎng)殖為主向多元化格局的轉(zhuǎn)變，拓寬了增收渠道，并大大減輕了工程區(qū)的生態(tài)壓力，為生態(tài)恢復和鞏固成果創(chuàng)造了條件[2]。

2 存在的困難和問題

2.1 年度任務重、實施難度大

昭通有25°以上陡坡耕地215800 hm2，因長期耕作，水土流失極為嚴重，生態(tài)極其脆弱，急需退耕還林。2019年國家共下達昭通市新一輪退耕還林72773.33 hm2，符合退耕的地塊小而分散，立地條件差，各種地類相互交錯，要落實地塊，實施退耕難度大，同時，受國土25°以上坡耕地的限制，林業(yè)部門束手束腳[3]。

2.2 保存率低，成效差

2018年國家對2014年實施退耕還林進行核查，抽中昭通市昭陽、巧家、永善3 縣，其中：昭陽區(qū)保存率72.88%，巧家縣保存率87.56%，永善縣保存率97.5%。2019年國家對2015年實施退耕還林進行核查，抽中昭通市鎮(zhèn)雄、彝良2縣，其中：鎮(zhèn)雄縣保存率僅為60.9%，彝良縣保存率僅為73.1%。其余未被抽查到的縣區(qū)也不同程度地存在造林成活率、保存率低下、高強度間種高桿農(nóng)作物復耕現(xiàn)象。

2.3 補助低，兌現(xiàn)遲緩，農(nóng)戶積極性不高

新一輪退耕還林工程在建設時存在補助資金下發(fā)周期長的問題，在此種情況下，導致農(nóng)戶缺少資金支持，難以促進后續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，久而久之，就會使農(nóng)戶降低對退耕還林工作的積極性，為退耕還林工程的開展產(chǎn)生嚴重的負面影響[4]。目前上級共下達昭通市新一輪退耕還林補助資金338326萬元，僅兌現(xiàn)195186.32萬元。補助標準低，兌現(xiàn)遲緩，嚴重影響農(nóng)戶退耕積極性。此外，隨著近年種糧補貼的不斷增加，有些農(nóng)戶可能在退耕之后收入反而減少，致使農(nóng)戶退耕的熱情不夠[5]。

2.4 林產(chǎn)業(yè)“小散弱”，培育困難

昭通林產(chǎn)業(yè)多而雜、小而散，缺乏龍頭企業(yè)帶動，產(chǎn)業(yè)鏈不長，經(jīng)營水平不高，有效帶動退耕農(nóng)戶增收難度大。退耕還林培植產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為困難，退耕農(nóng)戶難以獲得穩(wěn)定的經(jīng)濟收入，退耕還林只能體現(xiàn)生態(tài)效益。

2.5 技術(shù)力量薄弱，工作推進慢

退耕還林建設從地塊落實、作業(yè)設計到種苗采購、造林施工、檢查驗收等程序多而復雜，需要投入大量資金、人力。昭通市基層林業(yè)部門隊伍不穩(wěn)定，分管領導更換頻繁，工作接續(xù)不上，縣鄉(xiāng)兩級工程管理和技術(shù)人員大部分被抽調(diào)參加扶貧工作，專業(yè)隊伍嚴重缺乏，工作推進遲緩。

2.6 助推脫貧攻堅任務重，難度大

昭通地處烏蒙山集中連片特殊貧困地區(qū)的腹心地帶，山高坡陡、土壤貧瘠、海拔高差大、氣候類型多樣，退耕還林樹種選擇限制大，多數(shù)為生態(tài)林樹種，以發(fā)揮生態(tài)效益為主，產(chǎn)生經(jīng)濟效益難度大、周期長，退耕還林作為生態(tài)脫貧的重要手段，其任務重、難度大。

3 對策和建議

3.1 加強部門間溝通協(xié)作

新一輪退耕還林涉及發(fā)改、財政、林業(yè)、國土、水利、扶貧等諸多領域和部門，部門須加強協(xié)作，研究解決影響工程推進中存在的突出問題，統(tǒng)籌安排扶貧、農(nóng)業(yè)、水利、交通等財政專項資金和地方生態(tài)建設投資，整合資源，集中資金，突出整體治理效果，改善退耕農(nóng)戶的生產(chǎn)生活條件，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、增加農(nóng)戶收入，鞏固退耕還林成果[6]。

3.2 創(chuàng)新機制加快建設，確保退耕成效

鼓勵和引導新型農(nóng)村經(jīng)營主體參與新一輪退耕還林工程建設，建立高度組織化經(jīng)營管理機制，享有同等退耕還林政策待遇。采用“公司+農(nóng)戶”、“公司+基地+農(nóng)戶”、“黨支部+造林專業(yè)合作社+農(nóng)戶”等經(jīng)營模式，采取“保底+分紅”等收益分配方式。充分保障了農(nóng)戶享有股份權(quán)利和收益，切實保障農(nóng)戶優(yōu)先務工權(quán)，努力增加農(nóng)戶的股份收入和工資性收入，實現(xiàn)三變改革(資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東)[7]。退耕還林達到了規(guī)?；l(fā)展、集約化經(jīng)營，實現(xiàn)生態(tài)改善、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民受益、企業(yè)得利的目標，同時也保障了退耕還林成效。

3.3 扶持林業(yè)產(chǎn)業(yè)

新一輪退耕還林工程在城市發(fā)展中具有重要意義，非常有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，進而提高地區(qū)經(jīng)濟收入[8]。按照退耕還林調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的原則在昭通適宜地區(qū)大力發(fā)展竹子、花椒、蘋果、天麻菌材林，實現(xiàn)生態(tài)建設產(chǎn)業(yè)化，產(chǎn)生建設生態(tài)化。

3.4 加強基層技術(shù)力量

要順利完成好退耕還林工作就必須加強林業(yè)工作站建設，充實基層技術(shù)人員。同時，應加強基層林業(yè)技術(shù)人員的業(yè)務技術(shù)和指導，提升其政策業(yè)務技術(shù)水平，從根本上確保退耕還林工程的實施及工程質(zhì)量[9]。

3.5 積極爭取國家政策傾斜支持

按照誰受益、誰補償?shù)脑瓌t，向國家申請將昭通市納入國家跨行政區(qū)域、跨流域森林生態(tài)效益補償試點市，將到期后的退耕還林納入公益林補償范圍，并提高補償標準及管護費標準。公益林補償標準從225元/hm2提高至1500元/hm2；管護費從75元/hm2提高至300元/hm2。適當擴大生態(tài)公益林補償?shù)姆秶瑢⑸鷳B(tài)價值較高的商品林在成林后至采伐前納入森林生態(tài)效益補償范圍。

3.6 建議增加補助，延長補助期

建議國家提高新一輪退耕還林補助標準，增加補助年限，進一步提高農(nóng)戶的積極性[10]。