李 濤

(柳州市融安縣林業(yè)局，廣西 融安 545400)

1 引言

森林是陸地上功能最完善、結(jié)構(gòu)最復(fù)雜、生物產(chǎn)量最大的生物庫、基因庫和綠色水庫，是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，是維護(hù)地球生態(tài)平衡的最主要的調(diào)節(jié)器。生態(tài)公益林保護(hù)是生態(tài)環(huán)境建設(shè)的主要內(nèi)容之一，特別是對于陸地上已被破壞生態(tài)系統(tǒng)的重建、更新和恢復(fù)更具重要的現(xiàn)實(shí)意義。隨著我國經(jīng)濟(jì)、社會的快速發(fā)展，國家對生態(tài)環(huán)境的建設(shè)要求越來越高，對公益林的保護(hù)要求越來越精細(xì)化，資金投入也逐年提高，但隨著社會、經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，生態(tài)公益林保護(hù)中存在一些不容忽視的問題亟需解決。現(xiàn)以融安縣生態(tài)公益林的建立和發(fā)展為例進(jìn)行解讀分析。

2 生態(tài)公益林保護(hù)現(xiàn)狀

融安縣土地總面積289943.8 hm2，其中林地面積235409.6 hm2，占土地總面積的81.2%，國家從1999年開始將林地進(jìn)行森林資源分類經(jīng)營區(qū)劃工作(林地兩大類：公益林地和商品林地)，至2001年全縣區(qū)劃界定生態(tài)公益林面積97772.2 hm2，占全縣土地總面積的33.7%，占全縣林地面積的41.5%。同年開展區(qū)級以上生態(tài)公益林補(bǔ)償試點(diǎn)工作，至2006年底國家按67.5元/hm2·年的標(biāo)準(zhǔn)對生態(tài)公益林進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償試點(diǎn)面積37376 hm2，占全縣區(qū)劃界定生態(tài)公益林面積97772.2 hm2的38.2%； 2007年該縣新增公益林補(bǔ)償面積20380 hm2，補(bǔ)償面積增至57756 hm2，占全縣區(qū)劃界定生態(tài)公益林面積的59.1%；2008～2009年國家補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為71.25元/hm2；2010～2012年國家補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為146.25元/hm2。2013～2018年國家補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為221.25元/hm2；2019年國家補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為236.25元/hm2。隨著時間的推移，生態(tài)公益林補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn)有所提高。目前，全縣最新區(qū)劃界定的生態(tài)公益林面積5.79萬hm2，占全縣土地總面積的20%和林地面積的24.6%，十多年來，每隔幾年都有對公益林進(jìn)行小調(diào)整一次，為什么生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高了面積卻減少了？主要是在生態(tài)公益林保護(hù)及管理過程中存在著各種各樣的問題造成的。

3 生態(tài)公益林保護(hù)中存在的問題

3.1 范圍劃定不夠科學(xué)

劃定生態(tài)公益林區(qū)范圍時，對公益林區(qū)劃未作深入科學(xué)研究、調(diào)查論證，僅強(qiáng)調(diào)公益林區(qū)劃的整體性，缺乏實(shí)地全面考察勘驗(yàn)，未能充分考慮到群眾的生產(chǎn)生活區(qū)域。劃定存在任意性，擴(kuò)大了公益林范圍。很多林地適宜發(fā)展為用材林和經(jīng)濟(jì)林等商品林卻劃為公益林，特別是為追求公益林地的整體性，還將農(nóng)村集體林地和集體成員的自留山、責(zé)任山、其他承包山等，按相關(guān)法律法規(guī)可經(jīng)營商品林的范圍也劃為公益林范圍，這與《森林法》、《土地承包經(jīng)營法》等法律規(guī)定是不相符的，欠缺科學(xué)性和合理性。

3.2 采伐制度不夠合理

按現(xiàn)行政策，凡劃定為公益林區(qū)內(nèi)的天然林一律禁采，生態(tài)公益林區(qū)內(nèi)的人工過熟林可以更新采伐，但審批極其嚴(yán)格和繁瑣，需要很長時間，且“十三五”期間公益林年采伐限額僅3209 m3，該縣現(xiàn)有公益林86萬多畝，有1/10為杉、松、桉林等人工造林，即8.6萬畝人工造林分布于公益林中，成過熟林又占約一半，總蓄積量在40萬m3以上，年采伐限額量過低，造成公益林區(qū)內(nèi)自然死亡林木和災(zāi)害林木得不到正常利用，特別是自然條件好、林木生長快的林區(qū)，極大浪費(fèi)了林木資源，公益林經(jīng)濟(jì)價值未得到有效利用，其經(jīng)濟(jì)利益和生態(tài)效益得不到最大平衡。

3.3 補(bǔ)償制度不夠完善

國家設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，對生態(tài)公益林實(shí)行補(bǔ)償制度，但制度顯現(xiàn)出多方面的不完善。

3.3.1 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，公益林區(qū)群眾增收受到制約

(1)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未適時進(jìn)行調(diào)整?，F(xiàn)行森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金對生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是年均221.25元/hm2(14.75元/畝)，未隨著國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價變化進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。

(2)實(shí)行補(bǔ)償?shù)墓媪峙c商品林之間存在巨大收益差距。公益林區(qū)群眾普遍認(rèn)為年均14.75元/畝的生態(tài)效益補(bǔ)償基金的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，還不及一株桉樹價格(約40元)的一半。按現(xiàn)實(shí)衡量，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于木材和林地經(jīng)濟(jì)利用價值，按本縣木材生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)效益為參照標(biāo)準(zhǔn)測算，經(jīng)營16年的成熟杉木用材林，畝產(chǎn)木材約8 m3，現(xiàn)行價格約900元/ m3，畝產(chǎn)值約7200元，年均直接經(jīng)濟(jì)增長價值約450元/畝(還不算林副產(chǎn)品的年價值)，是年均14.75元/畝的生態(tài)林補(bǔ)償基金標(biāo)準(zhǔn)的30.5倍。另外，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也遠(yuǎn)低于林地出租收入，該縣大部分商品林地每畝年租金約120元，地理位置和自然條件好的超過180元，分別是年均14.75元/畝的基金補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的8.1倍和12.2倍。

(3)補(bǔ)償未能償付公益林區(qū)造林投入和收益。生態(tài)效益補(bǔ)償基金僅對公益林的保護(hù)和管理等進(jìn)行補(bǔ)償，未能滿足對造林投入和收益的相應(yīng)補(bǔ)償，遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)此類經(jīng)濟(jì)投入損失。將林區(qū)大部分林地都劃為公益林，特別是集體林地和集體成員自留山、責(zé)任山、其他承包山劃入公益林范圍后實(shí)行禁伐政策，林區(qū)經(jīng)營主體無法通過木材收益回收造林投入和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益，造成生態(tài)返貧現(xiàn)象。所以大多數(shù)林區(qū)業(yè)主都想退出公益林而轉(zhuǎn)為商品林經(jīng)營，這是公益林面積減少的最主要原因。

3.3.2 補(bǔ)償資金渠道單一

目前，森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金的渠道全部來源于省級和國家級財(cái)政[1]。決定了在生態(tài)效益補(bǔ)償上資金來源渠道的單一，該縣年均1400多萬元的補(bǔ)償資金全部來源于上級財(cái)政撥款，除此外尚未有其他渠道資金來源。

3.3.3 補(bǔ)償執(zhí)行難度太大，林農(nóng)利益受到影響

目前基本上都是跟村或屯集體簽訂公益林管護(hù)合同而無法簽訂到戶，主要原因是林權(quán)確權(quán)不是很到位。該縣森林生態(tài)效益補(bǔ)償，每年按管護(hù)面積撥付涉及公益林區(qū)的國有林場和以集體為單位的的村民小組，實(shí)行直接補(bǔ)貼方式大部分只到集體單位。國有林場因管理規(guī)范、人員少對職工利益無影響，而直補(bǔ)給集體的補(bǔ)償款大多數(shù)作為集體各類公益事業(yè)建設(shè)之用而未能補(bǔ)償?shù)搅洲r(nóng)個人，影響到林農(nóng)的實(shí)際生產(chǎn)生活和其對生態(tài)公益林建設(shè)的有力支持。

3.3.4 公益林補(bǔ)償面積未全覆蓋

補(bǔ)償未覆蓋全部生態(tài)公益林面積范圍。該縣區(qū)劃界定生態(tài)公益林總面積5.73萬hm2，但是已簽訂管護(hù)合同森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金補(bǔ)償面積為5.44萬hm2，目前尚有0.29萬hm2未實(shí)行補(bǔ)償，占公益林總面積的5%(如管護(hù)合同簽訂到個人，簽訂率將更低)，主要原因是林權(quán)確權(quán)不是很到位造成林地存在糾紛而無法與群眾個體簽訂合同。

3.4 建設(shè)投入極為不足

3.4.1 正常建設(shè)投入極少

現(xiàn)今，實(shí)際除了對生態(tài)公益林管護(hù)實(shí)行有限的森林生態(tài)效益補(bǔ)償外，由于財(cái)政財(cái)力的限制，公益林營造、撫育等正常建設(shè)事實(shí)上投入極少，受自然災(zāi)害和火災(zāi)影響而需開展正常建設(shè)的公益林每年約需資金300萬元以上，實(shí)際每年對此投入不足5萬元。

3.4.2 自然災(zāi)害和火災(zāi)蟲災(zāi)等恢復(fù)重建基本上依靠自然恢復(fù)

2008年和2019年初雨雪冰凍災(zāi)害后，公益林受到嚴(yán)重破壞，特別是一些地處高海拔偏遠(yuǎn)山區(qū)的屬水源涵養(yǎng)林性質(zhì)的公益林破壞最為嚴(yán)重，要恢復(fù)至災(zāi)前生態(tài)水平需要很長時間。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅僅2008年雨雪冰凍災(zāi)害本縣受災(zāi)公益林面積達(dá)1500 hm2，需恢復(fù)重建面積約900 hm2，約需資金1100萬元；2019年雨雪冰凍災(zāi)害受災(zāi)公益林面積達(dá)1000 hm2，需恢復(fù)重建面積約600 hm2，約需資金700萬元。而這兩次嚴(yán)重冰凍災(zāi)害的恢復(fù)重建資金投入為零。

4 對策與建議

4.1 科學(xué)界定生態(tài)公益林保護(hù)對象

(1)要深入研究制定我國公益林界定標(biāo)準(zhǔn)。對不同的地理環(huán)境和自然條件要結(jié)合當(dāng)?shù)氐纳鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展情況，在實(shí)地全面考察、研究論證的基礎(chǔ)上科學(xué)界定公益林和商品林[2]。

(2)實(shí)行商品林與公益林合理轉(zhuǎn)化政策。根據(jù)時間、地域、氣候、水土、森林資源等因素變化，及時調(diào)整森林資源的用途，生態(tài)脆弱林區(qū)轉(zhuǎn)化為生態(tài)公益林區(qū)，生態(tài)富足區(qū)適當(dāng)轉(zhuǎn)化為商品林區(qū)。

4.2 積極探索經(jīng)營利用政策

制訂出臺公益林區(qū)合理采伐政策，在有效保護(hù)和不會帶來生態(tài)大影響前提下，對于自然條件較好、生態(tài)區(qū)位不十分敏感的公益林，合理放寬禁采或限采政策；出臺生態(tài)公益林延伸產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，充分利用生態(tài)公益林的景觀和林下資源開展非木質(zhì)化的經(jīng)營利用、產(chǎn)業(yè)開發(fā)等項(xiàng)目，目的是增加其所有者或經(jīng)營者的經(jīng)濟(jì)效益，使公益林也能進(jìn)入自我良性循環(huán)發(fā)展之中，減少目前資金投入不足的困境，也是提高公益林充分發(fā)揮生態(tài)效益和社會效益的最有效途徑之一，做到生態(tài)效益、社會效益和經(jīng)濟(jì)效益三大效益的有機(jī)結(jié)合[3]。

4.3 健全生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制

4.3.1 提高基金補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并實(shí)行分類補(bǔ)償

加大公益林補(bǔ)償力度，公平合理的補(bǔ)償生態(tài)公益所有者和森林經(jīng)營管理者。建議按財(cái)力情況提高中央財(cái)政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立按質(zhì)論價的投入補(bǔ)償機(jī)制，綜合考慮森林質(zhì)量、管護(hù)難度、建設(shè)投入等指標(biāo)，按照林種、林分質(zhì)量不同對現(xiàn)有全部公益林進(jìn)行分類補(bǔ)償(如石山區(qū)、土山區(qū)和難耕作經(jīng)營區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該有所區(qū)別)，調(diào)動林權(quán)所有者保護(hù)者保護(hù)和管理公益林的積極性[4]。

4.3.2 多渠道籌集資金或開征生態(tài)補(bǔ)償稅

建立和完善自治區(qū)、市、縣三級地方補(bǔ)償基金制度，形成三級財(cái)力生態(tài)補(bǔ)償聯(lián)動機(jī)制，基金來源除政府財(cái)政預(yù)算外，建議國家發(fā)行生態(tài)補(bǔ)償基金彩票或開征面向公益林保護(hù)受益地區(qū)和行業(yè)的生態(tài)補(bǔ)償稅，用于補(bǔ)償公益林區(qū)域。

4.3.3 建立多渠道生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

(1)建立市場經(jīng)濟(jì)條件下對森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)氖袌龌\(yùn)作機(jī)制。研究探索利用市場機(jī)制補(bǔ)償森林生態(tài)效益的途徑，逐步建立公益林資源保護(hù)所有者和林經(jīng)營管理者的直接補(bǔ)償體系，研究森林生態(tài)效益受益區(qū)域償付機(jī)制，森林生態(tài)效益補(bǔ)償綜合考慮各流域上游與下游的補(bǔ)償關(guān)系，落實(shí)受益的下游地區(qū)對上游地區(qū)的補(bǔ)償政策，在相關(guān)產(chǎn)業(yè)的稅費(fèi)中提取一定比例作為上游地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償資金的來源。

(2)探索國家回購補(bǔ)償受益機(jī)制。探索特別是重點(diǎn)公益林的國家收購政策，根據(jù)國家生態(tài)安全需要，對部分生態(tài)地位重要區(qū)域的非國有投資主體或個人所有的公益林特別是重點(diǎn)公益林，由國家進(jìn)行收購或贖買。盡快研究制定政策，確定收購標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)收購資金，在充分試點(diǎn)的基礎(chǔ)上逐步推開實(shí)施。

4.3.4 實(shí)行資金補(bǔ)償方式改革

在實(shí)行現(xiàn)行補(bǔ)償制度情況下，考慮實(shí)施對公益林所有者、投資者、經(jīng)營者的直接補(bǔ)貼政策，提高公益林所有者、投資者、經(jīng)營者對公益林保護(hù)的支持力度。

4.4 加大生態(tài)公益林建設(shè)投入力度

建立穩(wěn)定的公共財(cái)政投入體系，提高對公益林屬地政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，加大生態(tài)公益林正常建設(shè)投入，除了對生態(tài)公益林管護(hù)實(shí)行補(bǔ)償外，多渠道籌集資金，增加對公益林營造、撫育管理等正常建設(shè)的投入[5]。同時，出臺市場化籌資融資政策，采取財(cái)政貼息、低息、投資補(bǔ)貼、減免稅收等政策，按照“誰投資、誰受益”原則，支持鼓勵社會資金參與生態(tài)建設(shè)，引入民間資金投入公益林建設(shè)，并科學(xué)界定投資者經(jīng)營、管理和受益的方式。加大對生態(tài)公益林遭受自然災(zāi)害恢復(fù)重建的投入，使受災(zāi)公益林盡快恢復(fù)生態(tài)功能。使生態(tài)公益林的生態(tài)效益、社會效益和經(jīng)濟(jì)效益這三大效益充分形成良性循環(huán)的局面，為我國的經(jīng)濟(jì)全面騰飛保駕護(hù)航。