任文琴 李珍剛

(廣西民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 廣西 南寧 530006)

2020 年初以來(lái)，“新冠肺炎”疫情所引發(fā)的公共危機(jī)不可小覷。各地嚴(yán)格按照中央政府的部署精準(zhǔn)落實(shí)疫情防控工作，努力將此次危機(jī)帶來(lái)的負(fù)面影響降到最小，取得了顯著成效。在公共危機(jī)應(yīng)急處理過(guò)程中，堅(jiān)持跨地區(qū)數(shù)據(jù)互通共享，是落實(shí)相關(guān)責(zé)任、確保危機(jī)防控措施到位的基礎(chǔ)。在這方面，我們積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，但也存在著一些薄弱環(huán)節(jié)。因此，研究公共危機(jī)事件應(yīng)急管理過(guò)程中如何實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享，對(duì)危機(jī)管控具有重要的理論和實(shí)踐意義。本文擬以“新冠肺炎”疫情為研究背景，借鑒整體性治理思想，對(duì)公共危機(jī)事件應(yīng)急管理中的跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享問(wèn)題進(jìn)行探討。

一、數(shù)據(jù)共享問(wèn)題的研究

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，數(shù)據(jù)資源的戰(zhàn)略屬性已經(jīng)得到各國(guó)的認(rèn)可。互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、AI 等技術(shù)的發(fā)展應(yīng)用進(jìn)一步推動(dòng)了各類(lèi)數(shù)據(jù)的交叉融合，為國(guó)家治理現(xiàn)代化提供了新的思路。當(dāng)下，效率和科學(xué)是政府行政的關(guān)鍵詞?？焖侔l(fā)展的電子政務(wù)加速了政府部門(mén)對(duì)掌握的海量數(shù)據(jù)進(jìn)行開(kāi)放共享處理的進(jìn)程，這有助于政府應(yīng)對(duì)公共事務(wù)復(fù)雜化和公共危機(jī)偶發(fā)性的挑戰(zhàn)。為滿足國(guó)家整體性治理對(duì)數(shù)據(jù)共享的要求，我國(guó)將大數(shù)據(jù)發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略，國(guó)務(wù)院2015 年頒發(fā)的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》中肯定了數(shù)據(jù)共享在政府治理能力提升中的基礎(chǔ)性地位和作用[1]；同時(shí)，數(shù)字鄉(xiāng)村、政務(wù)一體化平臺(tái)、智慧城市等的設(shè)想、構(gòu)建與實(shí)施，成為國(guó)家實(shí)現(xiàn)數(shù)字治理進(jìn)行的初步探索。然而，2020 年初以來(lái)公共危機(jī)事件“新冠肺炎”疫情的突發(fā)，再次對(duì)我國(guó)公共危機(jī)應(yīng)急管理能力帶來(lái)了挑戰(zhàn)。在政府危機(jī)應(yīng)急管理調(diào)度過(guò)程中，跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享成為實(shí)現(xiàn)危機(jī)整體性應(yīng)急處理中的關(guān)鍵要素，并在推進(jìn)各層級(jí)各地區(qū)危機(jī)防控的過(guò)程中增添了國(guó)家數(shù)字化發(fā)展應(yīng)急處理的緊迫性。

數(shù)據(jù)共享是提高行政效率的基礎(chǔ)。圍繞數(shù)據(jù)共享問(wèn)題，國(guó)內(nèi)外學(xué)界已有大量的研究，不僅形成了豐富的理論成果，實(shí)踐中也取得了不同程度的突破。然而，數(shù)據(jù)共享問(wèn)題放置于政府的運(yùn)作中，就不再只是簡(jiǎn)單的信息技術(shù)問(wèn)題，而是需要綜合考慮公共管理領(lǐng)域以及與其他學(xué)科領(lǐng)域的結(jié)合，盡可能地借鑒多學(xué)科的理論和研究方法，推動(dòng)數(shù)據(jù)共享實(shí)現(xiàn)治理智能化?？偨Y(jié)專家學(xué)者對(duì)數(shù)據(jù)共享的研究，可以將其歸納為以下幾個(gè)主要觀點(diǎn)。其一是從信息技術(shù)與公共管理學(xué)科交叉層面分析數(shù)據(jù)共享的可能。簡(jiǎn)·芳汀從制度視角分析信息技術(shù)在政府組織中的應(yīng)用對(duì)制度和組織的反作用問(wèn)題，這開(kāi)辟了公共管理領(lǐng)域研究的新方向[2]。有學(xué)者在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步推導(dǎo)，將現(xiàn)代區(qū)塊鏈技術(shù)與公共管理領(lǐng)域的跨部門(mén)協(xié)作理論融合，提出多層級(jí)的數(shù)據(jù)共享框架、模式，探索數(shù)據(jù)共享的實(shí)現(xiàn)路徑[3]。還有學(xué)者基于對(duì)元數(shù)據(jù)的對(duì)象分析，旨在構(gòu)建具有三層服務(wù)架構(gòu)的跨部門(mén)政府信息共享協(xié)商系統(tǒng)，提高政府信息共享的程度和范圍[4]。其二是從法學(xué)層面探究政府信息共享的可能。政府?dāng)?shù)據(jù)共享實(shí)踐價(jià)值的重要性不言而喻，但在具體共享過(guò)程中依然面臨數(shù)據(jù)權(quán)屬問(wèn)題、數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)化帶來(lái)的弊端、共享主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系和數(shù)據(jù)泄露、風(fēng)險(xiǎn)等法治壁壘[5]。政府?dāng)?shù)據(jù)共享立法的探索應(yīng)當(dāng)?shù)玫疥P(guān)注，《貴陽(yáng)市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開(kāi)放條例》的頒布可提供借鑒依據(jù)，以管窺破解數(shù)據(jù)共享過(guò)程中法治問(wèn)題的治理之策，尋求數(shù)據(jù)共享開(kāi)放的法治路徑[6]。其三是圍繞數(shù)據(jù)本身引出政府?dāng)?shù)據(jù)共享中存在的影響因素、原因、安全問(wèn)題等障礙因子。數(shù)據(jù)共享的影響因素是多樣的，有學(xué)者總結(jié)出制度環(huán)境、組織網(wǎng)絡(luò)、信息技術(shù)和個(gè)人行為是四個(gè)主要的影響因素[7]。在原因方面，管理部門(mén)制度、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力、資源技術(shù)等是不可回避的阻滯因子[8]。數(shù)據(jù)共享過(guò)程中的安全需求是數(shù)據(jù)開(kāi)放共享的瓶頸，基于數(shù)據(jù)生命周期理論，數(shù)據(jù)流動(dòng)過(guò)程中各階段均會(huì)產(chǎn)生數(shù)據(jù)保護(hù)與數(shù)據(jù)安全問(wèn)題，綜合考慮、系統(tǒng)構(gòu)建數(shù)據(jù)安全防護(hù)措施是維護(hù)大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的重要手段[9][10]。

數(shù)據(jù)共享問(wèn)題研究視角的多樣性，為推動(dòng)數(shù)據(jù)資源在政府部門(mén)廣泛應(yīng)用打下了基礎(chǔ)。目前對(duì)數(shù)據(jù)共享的研究多集中于宏觀視角，側(cè)重于學(xué)科間的結(jié)合探討，但是基于公共管理領(lǐng)域結(jié)合理論基礎(chǔ)的分析相對(duì)較少。整體性治理關(guān)注的是公共管理視域下治理主體的多元性，其系統(tǒng)性的思維有助于打通數(shù)據(jù)共享壁壘，推動(dòng)治理走向現(xiàn)代化。因此，處理“新冠肺炎”疫情所引發(fā)的公共危機(jī)，應(yīng)當(dāng)抓住大數(shù)據(jù)的時(shí)代發(fā)展背景并結(jié)合整體性治理的基本框架，探究公共危機(jī)事件應(yīng)急處理過(guò)程中跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享機(jī)制的構(gòu)建，以繼續(xù)推進(jìn)我國(guó)數(shù)據(jù)共享問(wèn)題的研究。

二、整體性治理理論對(duì)跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享的回應(yīng)

整體性治理(Holistic Governance)的出現(xiàn)，針對(duì)的主要是新公共管理難以解決的治理困境。新公共管理雖然在一定程度上為當(dāng)時(shí)的政府管理帶來(lái)了活力；然而在后期的發(fā)展中，新公共管理原先處于優(yōu)勢(shì)的治理措施，逐漸顯現(xiàn)出其劣勢(shì)的一面。分權(quán)化和競(jìng)爭(zhēng)等的治理主張，要求政府在公共產(chǎn)品供給方面解除政府獨(dú)攬的局面，轉(zhuǎn)由非政府組織或私營(yíng)部門(mén)提供等。如此不僅導(dǎo)致政府的專業(yè)化功能迅速下降，公共產(chǎn)品提供者的轉(zhuǎn)移，也使政府和準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)等之間開(kāi)始出現(xiàn)“責(zé)任轉(zhuǎn)嫁”、項(xiàng)目沖突、政出多門(mén)等問(wèn)題；更嚴(yán)重的是政府部門(mén)機(jī)構(gòu)化和分散化的趨勢(shì)凸顯，政府條塊分割的碎片化管理問(wèn)題也逐漸惡化；此外，其他方面的重復(fù)問(wèn)題也在不斷滋生[11][12]。如同希克斯在提出整體性治理理論之前的案例研究所表明的，社會(huì)問(wèn)題的產(chǎn)生和嚴(yán)重分化正是政府職能部門(mén)之間缺乏應(yīng)有的協(xié)調(diào)、過(guò)度分割的結(jié)果，使政策制定和執(zhí)行之間出現(xiàn)了斷層[13]。

新公共管理走向衰退的同時(shí)，人們開(kāi)始重新審視公共行政的發(fā)展，并尋求克服新公共管理缺點(diǎn)的、適應(yīng)性的、新的治理范式。期間，佩里·?？怂购团羺s克·登力維為主要代表人物提出的整體性治理以其治理優(yōu)勢(shì)逐漸得到人們的關(guān)注。政府治理的重心逐漸向整體性政府治理過(guò)渡，用以解決過(guò)度分割的政府職能所帶來(lái)的目標(biāo)沖突或資源浪費(fèi)等問(wèn)題。因此，整體性治理作為一種新的治理方式，它所針對(duì)的是新公共管理改革造成的碎片化和分散化的行政事務(wù)復(fù)雜化和行政效率低下的問(wèn)題，其對(duì)立面是碎片化[14]。

關(guān)于什么是整體性治理，希克斯給出的解答是一種通過(guò)組織間的協(xié)調(diào)合作達(dá)成一致目標(biāo)以實(shí)現(xiàn)預(yù)定政策的治理行動(dòng)[15]。我國(guó)學(xué)者也對(duì)整體性治理作進(jìn)一步的解釋，認(rèn)為整體性治理是以滿足公眾需求為基礎(chǔ)，以信息技術(shù)為治理手段，強(qiáng)調(diào)政府與非政府組織間的溝通合作，以達(dá)成目標(biāo)的協(xié)同與整合，實(shí)現(xiàn)無(wú)縫隙服務(wù)的治理方式。整體性治理的核心思想在于“整合”，即在組織架構(gòu)之上的治理整合、功能整合和公私部門(mén)的整合[16]。其中，整合過(guò)程的關(guān)鍵因素是基于委托代理關(guān)系的信任，以誠(chéng)實(shí)效率和有效性為主要內(nèi)容的責(zé)任感；整合的目的則是消除政策之間的矛盾，更高效地利用資源(尤其是稀缺資源)，協(xié)調(diào)利益相關(guān)者之間的利益問(wèn)題以及盡可能地對(duì)民眾提供公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)善治[12]。當(dāng)然，整體性治理在克服官僚制理論和新公共管理理論弊端的同時(shí)，也可以看作是對(duì)“治理理念的重塑”“一定意識(shí)形態(tài)的折射”[17]，不僅能夠豐富政府治理的理論體系，也能在實(shí)踐中發(fā)揮一定的指導(dǎo)意義。

整體性治理能夠成為政府治理新的指導(dǎo)性理論，同時(shí)也是源于信息技術(shù)的支撐。信息技術(shù)的迭代發(fā)展是構(gòu)建虛擬政府、發(fā)展電子政務(wù)的技術(shù)基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)全面管控的前提。帕特里克·登力維通過(guò)實(shí)證研究認(rèn)為，信息系統(tǒng)是推動(dòng)公共行政變革的重要因素，信息技術(shù)將是當(dāng)代公共服務(wù)系統(tǒng)理性和現(xiàn)代化變革的中心[18]。換言之，信息技術(shù)的發(fā)展使整體性治理實(shí)踐成為可能。

信息技術(shù)發(fā)展到21 世紀(jì)，大數(shù)據(jù)技術(shù)、云計(jì)算、AI 等是信息技術(shù)發(fā)展的前沿?，F(xiàn)代信息技術(shù)推廣的重要一步是數(shù)據(jù)共享，數(shù)據(jù)共享是匯聚數(shù)據(jù)、挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值、實(shí)現(xiàn)治理智能化的有效途徑。將數(shù)據(jù)共享從技術(shù)層面遷移到國(guó)家治理層面，是當(dāng)下公共管理領(lǐng)域?qū)で蟀l(fā)展的突破點(diǎn)。整體性治理需要數(shù)據(jù)共享打破官僚制下政府層級(jí)、部門(mén)、地區(qū)之間體制隔閡，也需要數(shù)據(jù)共享克服新公共管理造成的碎片化問(wèn)題。當(dāng)下，為破除“新冠肺炎”疫情導(dǎo)致的公共危機(jī)，滿足數(shù)據(jù)共享在整體性政府中的應(yīng)用要求，以整體性治理理論為指導(dǎo)構(gòu)建跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享機(jī)制，是堅(jiān)持危機(jī)整體性應(yīng)急管理的關(guān)鍵一環(huán)。

三、基于整體性治理關(guān)鍵變量的跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享機(jī)制構(gòu)建

數(shù)據(jù)共享是減少數(shù)據(jù)重復(fù)收集、重復(fù)錄入、重復(fù)運(yùn)算的一種技術(shù)操作，國(guó)家治理現(xiàn)代化需要借助數(shù)據(jù)共享等信息技術(shù)手段的支持。因此，在借鑒前人研究的基礎(chǔ)上，可以從整體性治理理論的關(guān)鍵變量為切入口，構(gòu)建公共危機(jī)事件應(yīng)急管理中的跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享機(jī)制，推動(dòng)數(shù)據(jù)共享研究繼續(xù)向前發(fā)展。

(一)跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享機(jī)制構(gòu)建中的顯性變量描述

1.數(shù)據(jù)共享主體之間網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的重建

整體性治理中的“整合”，區(qū)別于傳統(tǒng)官僚制下以權(quán)威為紐帶在層級(jí)節(jié)制基礎(chǔ)上的整合，也有別于新公共管理當(dāng)中以提高公共部門(mén)效率為目標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)性整合。整體性治理的“整合”基礎(chǔ)則是針對(duì)過(guò)去治理理念下的過(guò)度專業(yè)化、部門(mén)主義、競(jìng)爭(zhēng)主義等的碎片化問(wèn)題而來(lái)的。因此，整體性治理的“整合”，既包括政府內(nèi)部層級(jí)之間、職能部門(mén)之間、政府之間的整合，也應(yīng)當(dāng)包括政府和外界的整合，諸如私營(yíng)部門(mén)、非政府組織和公民等之間的整合[13]。即在?？怂拐w性治理思想基礎(chǔ)上提出的“網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)”，以相互制約的耦合方式來(lái)克服官僚制的行政命令手段和新公共管理的合同制或契約關(guān)系[17]，在融入信息技術(shù)的同時(shí)，更好落實(shí)公共服務(wù)。當(dāng)下疫情危機(jī)應(yīng)急管理過(guò)程中跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享，在數(shù)據(jù)共享主體層面應(yīng)當(dāng)以整體性治理思想全盤(pán)考慮共享主體的角色定位，不僅要重點(diǎn)考慮政府的主體角色，還要考慮其他組織和公民個(gè)人的角色，重新構(gòu)想共享主體之間網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的重建問(wèn)題。如圖1 所示是整體性治理架構(gòu)下數(shù)據(jù)共享主體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的重建過(guò)程，通過(guò)重建以落實(shí)各主體數(shù)據(jù)共享責(zé)任，共享各方持有的數(shù)據(jù)，共同完成危機(jī)應(yīng)急處理。

圖1 數(shù)據(jù)共享主體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的重建

(1)府際關(guān)系范圍內(nèi)的整合

對(duì)政府這一治理主體進(jìn)行整合，厘清府際關(guān)系是實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享的前提。府際關(guān)系通常是指政府之間的關(guān)系，我國(guó)的政府層級(jí)是嚴(yán)格按照金字塔式結(jié)構(gòu)組織形成的，主要包括中央與地方政府之間的關(guān)系，各級(jí)地方政府之間的關(guān)系以及政府內(nèi)部的職能部門(mén)之間的關(guān)系等[16]。當(dāng)然，政府組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整，并不是簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)改革，而是需要在分析各個(gè)職能部門(mén)功能價(jià)值的基礎(chǔ)上，從縱向和橫向兩個(gè)維度做深度梳理，縱向打通上下層級(jí)壁壘、橫向破除部門(mén)隔閡，以構(gòu)建運(yùn)行通暢的整體性政府，提升政府?dāng)?shù)據(jù)共享能力。

在實(shí)際的整體性政府構(gòu)建過(guò)程中，地方保護(hù)主義、地方政府之間的博弈等，往往使數(shù)據(jù)共享的政府網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)變得困難。這是因?yàn)檎簿哂心撤N“經(jīng)濟(jì)人”理性，數(shù)據(jù)共享時(shí)會(huì)有自利性傾向，導(dǎo)致政府縱橫間的溝通變少，合作的難度加大，難以發(fā)揮“集體協(xié)作的優(yōu)勢(shì)”。因此，創(chuàng)設(shè)一個(gè)高于行政層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)組織，有助于對(duì)數(shù)據(jù)共享的目標(biāo)作更明確的分析和判斷，同時(shí)還能在完成自身組織目標(biāo)的前提下，引導(dǎo)整體性政府資源共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，實(shí)現(xiàn)政府運(yùn)行的協(xié)同性，克服政府當(dāng)下治理碎片化問(wèn)題，形成共同應(yīng)對(duì)復(fù)雜外部環(huán)境的能力。

在我國(guó)，黨組織可以發(fā)揮有效的整合作用。將“黨支部建在連上”的光榮傳統(tǒng)一直持續(xù)到現(xiàn)代國(guó)家事業(yè)的建設(shè)，黨在各項(xiàng)工作中處于領(lǐng)導(dǎo)地位。因此，黨組織的存在滿足整體性治理中組織結(jié)構(gòu)的要求，可以作為調(diào)動(dòng)各方共享主體進(jìn)行數(shù)據(jù)共享的調(diào)度者。在具體實(shí)踐中，還應(yīng)當(dāng)繼續(xù)擴(kuò)大授權(quán)，調(diào)動(dòng)中央部門(mén)和地方、上級(jí)和下級(jí)兩個(gè)積極性，實(shí)現(xiàn)權(quán)力、資源、數(shù)據(jù)信息的最優(yōu)化配置，按照整體性治理的原則逐漸消除數(shù)據(jù)共享壁壘。

(2)政府和非政府主體之間的整合

數(shù)據(jù)共享主體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)重建的另一個(gè)重要部分，就是政府和非政府主體之間的整合，非政府主體主要包括民營(yíng)部門(mén)、社會(huì)組織以及公民個(gè)體等。雖然政府是數(shù)據(jù)共享的主要治理主體之一，但是，公共管理是“公共”的管理，不應(yīng)當(dāng)只由單一主體實(shí)現(xiàn)，因此網(wǎng)絡(luò)狀的共享結(jié)構(gòu)應(yīng)該避免因治理主體的單一化導(dǎo)致利益不一致帶來(lái)的矛盾和沖突，應(yīng)當(dāng)重視民營(yíng)部門(mén)、社會(huì)組織和公民在數(shù)據(jù)共享環(huán)節(jié)的重要作用。

將民營(yíng)部門(mén)納入到數(shù)據(jù)共享的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，有利于國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)、金融、市場(chǎng)等多方面的把控，用以穩(wěn)定國(guó)家各方面的發(fā)展。公共危機(jī)事件應(yīng)急管理中，民營(yíng)部門(mén)共享的數(shù)據(jù)是國(guó)家調(diào)控商業(yè)市場(chǎng)、穩(wěn)定金融體系的判斷依據(jù)，在調(diào)整政策、穩(wěn)定民心方面發(fā)揮著突出作用。同樣，社會(huì)組織作為政府和民營(yíng)部門(mén)之間的志愿者組織，以其非營(yíng)利性、自治性和自愿性等特征在共享網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中貢獻(xiàn)獨(dú)有的數(shù)據(jù)信息資源。紅十字會(huì)作為我國(guó)發(fā)展規(guī)模較大的社會(huì)組織，在此次疫情危機(jī)防控的籌措防控物資、發(fā)放社會(huì)各界捐助等活動(dòng)中扮演了重要角色。此外，應(yīng)當(dāng)注意的是國(guó)家是人民的國(guó)家，中國(guó)特色社會(huì)主義制度是人民選擇的制度，取之于民用之于民是國(guó)家發(fā)展的根本目的。因此在數(shù)據(jù)共享環(huán)節(jié)，人民不可避免地應(yīng)當(dāng)成為共享主體。此次跨地區(qū)危機(jī)應(yīng)急防控，正是基于全國(guó)人民在個(gè)人數(shù)據(jù)共享方面的支持，才使得疫情危機(jī)得到及時(shí)控制。

數(shù)據(jù)共享網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的建議是對(duì)中央堅(jiān)持“全國(guó)一盤(pán)棋”戰(zhàn)略處理公共危機(jī)應(yīng)急管理實(shí)踐要求的回應(yīng)。將各方治理主體整合在網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)中，有助于通過(guò)大數(shù)據(jù)決策實(shí)現(xiàn)整體性治理，多主體數(shù)據(jù)共享有益于穩(wěn)定全國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)，保證國(guó)家的正常運(yùn)行。

2.信息技術(shù)在跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享中的驅(qū)動(dòng)作用

信息技術(shù)的更新迭代是整體性治理成為新的政府治理范式的技術(shù)基礎(chǔ)。信息技術(shù)的發(fā)展是不同治理主體由彼此疏遠(yuǎn)走向密切聯(lián)系的工具，也是整個(gè)國(guó)家治理走向網(wǎng)絡(luò)化的工具，對(duì)公共行政變革的推動(dòng)作用也更加明顯。信息技術(shù)的發(fā)展是數(shù)據(jù)共享的前提，同時(shí)，數(shù)據(jù)共享也推動(dòng)著信息技術(shù)的進(jìn)一步拓展應(yīng)用。

當(dāng)前，信息技術(shù)的使用，正在重建政府組織的架構(gòu)，通過(guò)數(shù)據(jù)信息的流通共享聯(lián)通各部門(mén)單位、各地區(qū)政府以及其他單位等，使政府層級(jí)和職能部門(mén)之間以及政府和外部主體等的關(guān)聯(lián)度和依賴性增強(qiáng)，利于解決政府行政過(guò)程中的碎片化問(wèn)題，更好應(yīng)對(duì)政府執(zhí)政的內(nèi)外部環(huán)境變化。同時(shí)，信息技術(shù)也致力于使組織結(jié)構(gòu)走向扁平化，權(quán)力結(jié)構(gòu)不再是單向的自上而下，而是雙向流通、全方位流通，讓政府與市場(chǎng)、社會(huì)主體之間不再單純是管理與被管理的關(guān)系，而更多是合作的網(wǎng)絡(luò)型伙伴關(guān)系[13]。這樣，數(shù)據(jù)共享的部門(mén)壁壘、層級(jí)壁壘和區(qū)域壁壘的消除，將極大地提高政府的決策能力、決策水平以及政策的貫徹執(zhí)行能力等。

需要指出的是，信息技術(shù)在推動(dòng)跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享實(shí)現(xiàn)疫情防控智能化、推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的同時(shí)，也需要強(qiáng)化信息技術(shù)本身，以滿足國(guó)家治理需求。目前，互聯(lián)網(wǎng)，大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)的應(yīng)用性有了很大的提升，政府?dāng)?shù)據(jù)共享的技術(shù)障礙正在逐漸消除。數(shù)據(jù)共享應(yīng)當(dāng)是實(shí)時(shí)、智能的共享，而非機(jī)械的、片段式的共享。這樣，一方面可通過(guò)建設(shè)數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)，用以聯(lián)結(jié)各地區(qū)、各部門(mén)的信息系統(tǒng)，作為開(kāi)展信息共享、整合數(shù)據(jù)的信息化基礎(chǔ)設(shè)施；另一方面可加快建立大型的國(guó)家級(jí)數(shù)據(jù)庫(kù)，用以整合收集的數(shù)據(jù)，作為數(shù)據(jù)存儲(chǔ)的信息化基礎(chǔ)設(shè)施，尤其是加快以公共危機(jī)為主題的應(yīng)急管理數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)。

(二)跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享機(jī)制構(gòu)建中的隱性變量闡釋

構(gòu)建跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享機(jī)制，單有顯性變量是不夠的，應(yīng)當(dāng)結(jié)合隱性變量，構(gòu)建全方位的數(shù)據(jù)共享機(jī)制。形容為隱性變量意在說(shuō)明那些容易被人們忽視，卻具有紐帶作用的因素。整體性治理理論認(rèn)為，信任與責(zé)任感是整體性治理整合過(guò)程中最重要的功能性要素[13]。限度競(jìng)爭(zhēng)、走向合作是政府治理的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)，應(yīng)急管理中的跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享也應(yīng)當(dāng)按照整體性治理要求，構(gòu)建信任機(jī)制和責(zé)任機(jī)制。

1.構(gòu)建跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享主體之間的信任機(jī)制

整體性治理意在通過(guò)解決碎片化的治理問(wèn)題實(shí)現(xiàn)公共領(lǐng)域的合作治理。因此，構(gòu)建合作組織之間的信任關(guān)系，是保障整體性治理落實(shí)的關(guān)鍵性整合。通常意義上的信任是在未知他人選擇或行動(dòng)的情況下對(duì)他人未來(lái)行動(dòng)的認(rèn)可[19]。整體性治理的信任，主要是在需要整合的各個(gè)治理主體之間建立可以產(chǎn)生信任感和安全感的信任機(jī)制，來(lái)達(dá)成對(duì)公共治理意見(jiàn)的一致認(rèn)可。因此，整體性治理要求改變政府、民營(yíng)部門(mén)、社會(huì)組織和公眾之間的聯(lián)系紐帶，重塑信任理念。?？怂惯€將信任機(jī)制解釋為一種委托代理關(guān)系，即委托人將自身利益委托與政府機(jī)構(gòu)或其他組織，以降低風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。

在跨界公共管理中，信任理念不僅是一種文化意識(shí)的一致性，還是一種政治形態(tài)上的統(tǒng)一性。政府作為主導(dǎo)者不僅應(yīng)與其他治理主體建立信任合作關(guān)系，還應(yīng)根據(jù)各治理主體在公共管理領(lǐng)域中的角色特征進(jìn)行職能安排[13]。就我國(guó)而言，這種整合是建立在我國(guó)傳統(tǒng)文化“大一統(tǒng)思想”以及對(duì)政府基于民主集中制的國(guó)家管理基礎(chǔ)上。因此，跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享過(guò)程中需要鞏固和維持共享主體之間的信任關(guān)系，從意識(shí)形態(tài)層面消除數(shù)據(jù)共享的思維壁壘。此次疫情防控過(guò)程中的跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享，在黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下各方治理主體之間的信任聯(lián)結(jié)關(guān)系穩(wěn)固，積極參與疫情防控，為遏制疫情蔓延筑起了堅(jiān)實(shí)的防護(hù)網(wǎng)。

2.強(qiáng)化跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享過(guò)程中的責(zé)任機(jī)制

在信任機(jī)制外，責(zé)任意識(shí)在整體性治理下對(duì)數(shù)據(jù)共享也是非常重要的。整體性治理中的責(zé)任感被劃分為公共財(cái)政使用中的正規(guī)性(誠(chéng)實(shí))、公共服務(wù)輸出過(guò)程中的效率以及公共干預(yù)結(jié)果的有效性[11]。整體性治理理論在指導(dǎo)數(shù)據(jù)共享機(jī)制構(gòu)建的過(guò)程中，責(zé)任意識(shí)可以看作數(shù)據(jù)共享過(guò)程中數(shù)據(jù)的直實(shí)性(正規(guī)性)、數(shù)據(jù)共享的及時(shí)性(效率)和大數(shù)據(jù)分析結(jié)果的應(yīng)用程度(有效性)。在?？怂箍磥?lái)，對(duì)責(zé)任意識(shí)的維護(hù)應(yīng)當(dāng)從“法”的視角定位來(lái)尋求。綜合到跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享，就是要將數(shù)據(jù)共享的各種保障問(wèn)題從法律范圍和法律層級(jí)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行確權(quán)和維護(hù)。值得注意的是，在整體性治理引導(dǎo)下，多元共享主體之間的責(zé)任邊界可能會(huì)逐漸變得模糊，成果共享的同時(shí)不免出現(xiàn)“責(zé)任轉(zhuǎn)嫁”的問(wèn)題。因此，數(shù)據(jù)共享應(yīng)當(dāng)既是一種權(quán)力，也是一種義務(wù)。應(yīng)當(dāng)針對(duì)共享內(nèi)容對(duì)組織目標(biāo)自上而下、由內(nèi)向外重新設(shè)定，建立新的責(zé)任機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，保障數(shù)據(jù)共享要求、滿足責(zé)任落實(shí)要求。在現(xiàn)下疫情危機(jī)應(yīng)急管理中，數(shù)據(jù)共享不只是一種自愿行為，更是各治理主體的一種責(zé)任行為。根據(jù)應(yīng)急管理現(xiàn)實(shí)需要，共享主體應(yīng)當(dāng)共享自身?yè)碛械臄?shù)據(jù)以支持公共危機(jī)的防控。

四、總結(jié)與討論

應(yīng)對(duì)公共危機(jī)，解決跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享的問(wèn)題不在朝夕之間，需結(jié)合國(guó)家發(fā)展的現(xiàn)狀以及危機(jī)處理對(duì)數(shù)據(jù)共享的要求，多層次、全方位考慮，在整體性治理框架下，從顯性變量和隱性變量?jī)蓚€(gè)維度構(gòu)建公共危機(jī)應(yīng)急管理跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享機(jī)制。目前，由于我國(guó)在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)管理過(guò)程中信息化建設(shè)的地區(qū)差異以及組織壁壘的存在，整體性治理在指導(dǎo)公共危機(jī)應(yīng)急管理跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享的同時(shí)，仍有許多問(wèn)題需做進(jìn)一步思考。

一是公共危機(jī)應(yīng)急管理中跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享的制度化問(wèn)題。希克斯在提出整體性治理之時(shí)，便認(rèn)為“制度化”是整體性治理的關(guān)鍵，然而卻沒(méi)有對(duì)具體的制度化措施進(jìn)行描述，這就引發(fā)了學(xué)者對(duì)“制度化”的分析和解讀，以促使整體性治理理論更加完善和充實(shí)以指導(dǎo)實(shí)踐。有學(xué)者從科技、組織、人員三個(gè)基礎(chǔ)方面對(duì)“制度化”進(jìn)行了定位[12]，但是學(xué)界關(guān)于“制度化”的內(nèi)在機(jī)理還未形成一致的意見(jiàn)。這就需要結(jié)合我國(guó)的國(guó)情，論證中國(guó)場(chǎng)景下的“制度化”問(wèn)題，具體到討論“公共危機(jī)應(yīng)急管理中跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享的制度化”問(wèn)題時(shí)，應(yīng)當(dāng)是在推進(jìn)整體性治理理論本土化的過(guò)程中以典型公共危機(jī)事件應(yīng)急管理的具體實(shí)踐為基礎(chǔ)，結(jié)合各地設(shè)立的大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局以及不同規(guī)模和專題的數(shù)據(jù)共享云平臺(tái)等，以管窺“公共危機(jī)應(yīng)急管理中數(shù)據(jù)共享制度化”的內(nèi)涵與要義，深入推進(jìn)公共危機(jī)應(yīng)急管理跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享機(jī)制的構(gòu)建。

二是公共危機(jī)應(yīng)急管理中跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享的限度問(wèn)題?？绲貐^(qū)數(shù)據(jù)共享，從“共享”的角度理解，應(yīng)當(dāng)是毫無(wú)保留地分享各個(gè)主體擁有的數(shù)據(jù)，以實(shí)現(xiàn)治理的數(shù)字化與智能化。但是，無(wú)節(jié)制的共享可能會(huì)帶來(lái)數(shù)據(jù)的濫用，甚至是造成數(shù)據(jù)犯罪、數(shù)據(jù)災(zāi)難等問(wèn)題，因此有學(xué)者提出數(shù)據(jù)共享應(yīng)當(dāng)是限度共享[20]。當(dāng)然，關(guān)于數(shù)據(jù)共享限度的爭(zhēng)論依舊存在，但無(wú)論是否有共享的限度，在公共危機(jī)應(yīng)急管理中跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享時(shí)都應(yīng)該注意這樣幾個(gè)問(wèn)題。首先是數(shù)據(jù)的使用應(yīng)當(dāng)在法律限度內(nèi)完成，“于法有據(jù)”。但目前我國(guó)就數(shù)據(jù)共享問(wèn)題可參考的法律還相對(duì)較少，因此在數(shù)據(jù)共享的同時(shí)應(yīng)該積極推動(dòng)數(shù)據(jù)立法，尤其是在公共危機(jī)領(lǐng)域需盡快對(duì)數(shù)據(jù)確權(quán)，解決數(shù)據(jù)的法律歸屬問(wèn)題，以消除數(shù)據(jù)共享的法律障礙。其次是數(shù)據(jù)共享的安全問(wèn)題。在公共危機(jī)治理中，各地政府部門(mén)及非政府部門(mén)等掌握的數(shù)據(jù)，多與普通群體的隱私有關(guān)，數(shù)據(jù)泄露造成的損失和對(duì)當(dāng)事人的危害是不可估量的，甚至?xí)?dòng)搖國(guó)家治理的穩(wěn)定性。因此，國(guó)家應(yīng)該主動(dòng)強(qiáng)化信息技術(shù)的使用，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)等技術(shù)手段作加密處理，從硬性條件方面保證數(shù)據(jù)共享的安全性。最后是數(shù)據(jù)共享的時(shí)效性問(wèn)題。根據(jù)數(shù)據(jù)生命周期理論，數(shù)據(jù)會(huì)經(jīng)歷一個(gè)“生命歷程”最終失去數(shù)據(jù)本身的價(jià)值，因此，公共危機(jī)應(yīng)急管理下的跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享更應(yīng)滿足及時(shí)性要求，通過(guò)設(shè)定共享的范圍和限度，作必要的共享，來(lái)保證數(shù)據(jù)的使用價(jià)值。

三是公共危機(jī)應(yīng)急管理中跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享的延伸問(wèn)題。數(shù)據(jù)共享對(duì)于實(shí)施整體性治理大有裨益，對(duì)于解決危機(jī)應(yīng)對(duì)過(guò)程中的部門(mén)分割、碎片化等問(wèn)題治理成效良好。但是，整體性治理作為一種治理范式，是否是指導(dǎo)公共危機(jī)應(yīng)急管理等國(guó)家治理現(xiàn)代化內(nèi)容的終點(diǎn)？答案顯然不是?？v觀公共管理改革的發(fā)展歷程，整體性治理理論的出現(xiàn)符合“鐘擺原理”，即整體性治理是一種新的改革方向，是探索更高效、更優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的一種嘗試，但無(wú)法回避的是該理論在發(fā)展完善與指導(dǎo)實(shí)踐的過(guò)程中本身的缺點(diǎn)也在逐漸顯現(xiàn)。因此，有學(xué)者在大數(shù)據(jù)背景下提出精準(zhǔn)治理的理論框架，以完善與拓展整體性治理的應(yīng)用架構(gòu)。精準(zhǔn)治理是在數(shù)據(jù)共享基礎(chǔ)上對(duì)公共管理范式的又一次創(chuàng)新。那么，進(jìn)一步而論，可以考慮借助信息技術(shù)手段將整體性治理與精準(zhǔn)治理結(jié)合，將公共危機(jī)治理中的跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享問(wèn)題做遷移應(yīng)用。這或許會(huì)為公共危機(jī)應(yīng)急管理體系帶來(lái)新的實(shí)踐路徑，推動(dòng)整個(gè)國(guó)家治理層面的數(shù)據(jù)共享，實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)應(yīng)急管理現(xiàn)代化目標(biāo)。