李 驊,周 偉,江承鳳

(1.湖州師范學(xué)院 社會(huì)發(fā)展與管理學(xué)院,浙江 湖州 313000;2.浙江大學(xué) 中國(guó)西部發(fā)展研究院,浙江 杭州 310058;3.塔里木大學(xué) 人文學(xué)院,新疆 阿拉爾 843300)

一、問(wèn)題的提出

當(dāng)前,許多家庭面臨著兒童照顧的壓力,影響到了父輩成員(尤其是兒童母親)的就業(yè)。為了緩解這一壓力,一些家庭選擇把孩子送入幼兒園。然而,公共照顧機(jī)構(gòu)的資源十分有限,私營(yíng)照顧機(jī)構(gòu)和雇傭保姆的費(fèi)用又比較高,普通家庭難以承受。同時(shí),被頻頻曝光的幼兒園安全事件減少了人們對(duì)機(jī)構(gòu)照顧的信任。一些家庭由此選擇隔代照顧的方式,使祖輩成為主要的兒童照顧者。但是,祖輩與父輩在育兒方式、生活習(xí)慣等方面的差異容易引發(fā)家庭矛盾。同時(shí),祖輩在缺少專業(yè)指導(dǎo)的條件下照顧孫輩的方式未必科學(xué),父母缺位也不利于兒童身心發(fā)展[1]664-678。所以,兒童照顧已然成為一個(gè)嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

對(duì)兒童成長(zhǎng)來(lái)說(shuō),家庭照顧是最基礎(chǔ)與最核心的方式。一些學(xué)者對(duì)此開(kāi)展了相關(guān)研究,主要包括四個(gè)方面。一是兒童家庭照顧困境的原因分析與家庭照顧需求調(diào)查。例如吳帆和牛劭君從社會(huì)結(jié)構(gòu)、家庭關(guān)系與工作—家庭沖突三個(gè)層次闡釋了兒童照料的“個(gè)人—家庭—社會(huì)”邏輯與博弈[2]79-86。二是兒童家庭照顧對(duì)照顧者福祉的影響,例如呂利丹指出家庭照顧不利于女性勞動(dòng)力參[3]109-117。三是家庭照料對(duì)兒童成長(zhǎng)的影響,例如姚嘉等認(rèn)為,缺乏父母照顧將對(duì)兒童的教育產(chǎn)生長(zhǎng)期負(fù)面影響[4]51-58。四是對(duì)兒童家庭照顧研究范式與政策理念的探討,例如岳經(jīng)綸、范昕提出由國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)、家庭共同參與的普惠型“混合照顧”的政策理念[5]92-111,206。這些研究為兒童福利政策的發(fā)展方向提供了重要的實(shí)證依據(jù)和學(xué)理基礎(chǔ)；但由于我國(guó)缺乏政策實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn),迄今為止國(guó)內(nèi)研究仍主要停留在對(duì)國(guó)內(nèi)外政策的比較與政策理念的構(gòu)想階段,而缺少針對(duì)基于當(dāng)前國(guó)情的具體政策方案的設(shè)計(jì)、可行性分析與可持續(xù)性評(píng)估。所以,在當(dāng)前照顧兒童與工作難以協(xié)調(diào)的背景下,進(jìn)行相關(guān)政策研究十分必要。

從政策操作便利性的角度來(lái)看,向兒童照顧者發(fā)放補(bǔ)貼是一種較為簡(jiǎn)單的方法[6]85-92。照顧補(bǔ)貼是對(duì)照顧者勞動(dòng)的補(bǔ)償與對(duì)其勞動(dòng)價(jià)值的認(rèn)可,這類政策在與我國(guó)文化背景相似的東亞國(guó)家中已經(jīng)得到了推行,例如日本和韓國(guó)的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度[7]104-110。也有一些國(guó)家通過(guò)支持機(jī)構(gòu)照顧來(lái)緩解兒童家庭照顧的壓力。這種方式并不直接向照顧勞動(dòng)者提供補(bǔ)貼,而是通過(guò)發(fā)展兒童照顧公共服務(wù)的方式給家庭照顧“減負(fù)”。在國(guó)家對(duì)兒童照顧機(jī)構(gòu)進(jìn)行補(bǔ)貼后,家庭通常只需要向其支付小額費(fèi)用,或者享受免費(fèi)的機(jī)構(gòu)照顧。在我國(guó),單位制盛行時(shí)期由國(guó)企提供的幼托服務(wù)與之相似。這種方式相當(dāng)于將兒童照顧津貼的發(fā)放對(duì)象從家庭向機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移,所以我們將其稱為對(duì)兒童家庭照顧的間接支持,而將補(bǔ)貼家庭照顧者的政策稱作直接支持。這兩種支持方式的補(bǔ)貼對(duì)象不同、成本不同,對(duì)照顧者與兒童產(chǎn)生的影響也有差異。但是,不論直接支持還是間接支持,前提是在公共財(cái)政資金能力上具備可行性,這對(duì)于處在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下的我國(guó)來(lái)說(shuō)格外重要。

對(duì)此,我們需要在直接支持和間接支持(或兩者按一定比例組合)的政策方案中進(jìn)行選擇,盡可能降低政策成本。針對(duì)這一目標(biāo),我們需要比較支持家庭照顧和支持機(jī)構(gòu)照顧的政策成本,同時(shí)我們也要考慮客觀條件的限制,所以需要將兒童家庭照顧的時(shí)間、照顧勞動(dòng)分工、收入水平、公共財(cái)政對(duì)學(xué)前教育的補(bǔ)貼水平等經(jīng)濟(jì)和社會(huì)方面的基本因素納入分析范圍。為此,本研究將采用線性規(guī)劃的方法并基于2016年(1)選擇這一期數(shù)據(jù)是因?yàn)镃FPS提供了每個(gè)個(gè)案的權(quán)數(shù),可以使分析結(jié)果更符合現(xiàn)實(shí)情況?！爸袊?guó)家庭追蹤調(diào)查”(CFPS)提供的兒童照顧方式數(shù)據(jù),以及同年的統(tǒng)計(jì)公報(bào)和統(tǒng)計(jì)年鑒提供的社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù),分析用于支持兒童照顧的公共資金在祖輩、父輩和機(jī)構(gòu)三方照顧者之間如何分配,才能使經(jīng)費(fèi)使用的總量最低。最后,本研究將對(duì)線性規(guī)劃求解所得方案進(jìn)行深入探討,分析這些方案的社會(huì)價(jià)值,并結(jié)合當(dāng)前與兒童照顧相關(guān)的政策存在的問(wèn)題,提出政策建議。

二、理論基礎(chǔ)、研究假設(shè)與研究方法

(一)理論基礎(chǔ)

公共財(cái)政對(duì)家庭照顧補(bǔ)償?shù)恼邔?shí)踐來(lái)源于女性主義理論的訴求。家庭照顧屬于家務(wù)勞動(dòng)的一項(xiàng)內(nèi)容,具有私領(lǐng)域?qū)傩?不同于勞動(dòng)力市場(chǎng)的生產(chǎn)性勞動(dòng),其經(jīng)濟(jì)價(jià)值難以得到社會(huì)的認(rèn)可。而家庭照顧者通常是女性,因此對(duì)照顧勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的確立成為了女性主義者的核心訴求之一,并形成了將家務(wù)勞動(dòng)社會(huì)化的理論[8]597-619。例如馬克思主義女性主義者認(rèn)為,雖然女性不直接參與市場(chǎng)勞動(dòng),但她們的家務(wù)勞動(dòng)為家庭中的男性勞動(dòng)力提供了生活支持,使他們能夠全心地投入市場(chǎng)勞動(dòng),因而產(chǎn)生了間接的市場(chǎng)價(jià)值[9]68-74。同時(shí),女性生育和照顧兒童的勞動(dòng)為社會(huì)提供了未來(lái)的勞動(dòng)力資源[10]479-501,從而間接創(chuàng)造了剩余價(jià)值,理應(yīng)獲得相應(yīng)的報(bào)酬[11]267-271。隨著兩性平權(quán)運(yùn)動(dòng)在一些國(guó)家的深入,男性也開(kāi)始承擔(dān)起兒童照顧者的責(zé)任,并能得到相應(yīng)的補(bǔ)貼與休假[12]343-364。因此在相關(guān)國(guó)家,照顧補(bǔ)貼漸漸弱化了性別色彩,成為一種普惠性的政策。對(duì)我國(guó)而言,主要的兒童照顧者并不局限于父輩,隔代照顧的現(xiàn)象也不少。因此,照顧者的性別化視角在本研究中需要拓展到包括祖輩在內(nèi)的兒童照顧者。

(二)研究假設(shè)

如前所述,我國(guó)兒童照顧者主要包括學(xué)前機(jī)構(gòu)、父輩和祖輩三類。對(duì)此,為了比較公共財(cái)政補(bǔ)貼三者的成本,本研究提出如下三個(gè)假設(shè)：

假設(shè)1：補(bǔ)貼學(xué)前機(jī)構(gòu)照顧的成本最低；

假設(shè)2：補(bǔ)貼祖輩照顧的成本僅次于補(bǔ)貼機(jī)構(gòu)照顧；

假設(shè)3：補(bǔ)貼父輩照顧的成本最高。

由于我國(guó)的學(xué)前照顧分為0～3歲(托兒所)和4～6歲(幼兒園)兩個(gè)階段。這兩個(gè)階段的家庭照顧需求與社會(huì)照顧需求也有所不同。所以,下文對(duì)上述三個(gè)假設(shè)的檢驗(yàn)也將分別針對(duì)0～3歲和4～6歲兩個(gè)年齡段的補(bǔ)貼成本進(jìn)行計(jì)算和比較。

(三)研究方法

本研究基于線性規(guī)劃的研究方法,采用優(yōu)化模型來(lái)進(jìn)行政策分析。這一模型可以表述如下：

minz=f(x)

s.t.gi(x)≤0,i=1,2,…,m

其中x=[x1,x2,…,xn]。在該式中,m表示約束條件的個(gè)數(shù),最優(yōu)解通常在可行域的邊界上取得。政策成本函數(shù)為z,它包括本研究的三個(gè)假設(shè)：對(duì)祖輩的補(bǔ)貼成本、對(duì)父輩的補(bǔ)貼成本以及對(duì)機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼成本。由于我們需要求出成本最低的方案,因此z取目標(biāo)函數(shù)的最小值。

根據(jù)勞動(dòng)時(shí)長(zhǎng)對(duì)應(yīng)報(bào)酬的公平性原則,為祖輩、父輩和學(xué)前機(jī)構(gòu)三方發(fā)放照顧補(bǔ)貼的多少取決于照顧的時(shí)長(zhǎng),在每日能夠提供的照顧時(shí)間的范圍內(nèi),任何一方照顧的時(shí)間越長(zhǎng)就能得到越多的補(bǔ)貼。由此,對(duì)照顧補(bǔ)貼的規(guī)劃就轉(zhuǎn)化成了對(duì)照顧時(shí)間規(guī)劃的問(wèn)題,目標(biāo)函數(shù)就是對(duì)三方補(bǔ)貼的總成本函數(shù),如下式子所示。其中x1,x2和x3分別是每個(gè)兒童每天接受祖輩、父輩和學(xué)前機(jī)構(gòu)照顧的小時(shí)數(shù)。

minz=ax1+bx2+cx3

x1,x2和x3需要滿足3個(gè)約束條件：(1)每天對(duì)祖輩、父輩和機(jī)構(gòu)不能超過(guò)公共財(cái)政對(duì)在幼兒園中的兒童人均每天的補(bǔ)貼；(2)基于休息的需要,三方照顧者每天照顧的總時(shí)長(zhǎng)必須低于一定的限制水平；(3)照顧時(shí)間需要滿足非負(fù)約束并且每一方的照顧時(shí)間都要低于某個(gè)水平。根據(jù)本研究的需要,使用線性規(guī)劃模型需要建立在如下前提條件的基礎(chǔ)之上：(1)祖輩已經(jīng)退休,照顧孫輩的時(shí)間可以自由選擇；(2)家庭照顧與市場(chǎng)中的其他勞動(dòng)都具備市場(chǎng)價(jià)值；(3)父輩都是勞動(dòng)力人口,并且能夠?qū)崿F(xiàn)就業(yè)；(4)祖輩、父輩和學(xué)前機(jī)構(gòu)三方在同時(shí)間段內(nèi)只有一個(gè)照顧者可以通過(guò)照顧兒童來(lái)獲取補(bǔ)貼。

三、數(shù)據(jù)來(lái)源

本研究采用的數(shù)據(jù)來(lái)源于CFPS 2016(2)最新一期的CFPS數(shù)據(jù)采自2018年,但該數(shù)據(jù)庫(kù)使用PPS抽樣,需要配合權(quán)數(shù)的使用。目前2018年的數(shù)據(jù)尚未公開(kāi)權(quán)數(shù)信息,所以本研究只能選用2016年的數(shù)據(jù)。年調(diào)查數(shù)據(jù)、《中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》等。為了確定線性規(guī)劃的模型和約束條件,我們?cè)谶@些資料中選取了如下數(shù)據(jù)：

第一,各類兒童照顧承擔(dān)者占有的比例。根據(jù)2016年CFPS數(shù)據(jù),祖輩和父輩在0～6歲兒童的照顧中扮演著十分重要的角色,而學(xué)前機(jī)構(gòu)主要在4～6歲兒童的日間照顧中超過(guò)了父輩和祖輩的日間照顧參與率。三類照顧者的分工情況如表1和表2所示。

表1 0～3歲兒童祖輩、父輩和學(xué)前機(jī)構(gòu)的照顧責(zé)任分擔(dān)比例

表2 4～6歲兒童祖輩、父輩和學(xué)前機(jī)構(gòu)的照顧責(zé)任分擔(dān)比例

第二,兒童照顧的定價(jià)。假定照顧兒童的報(bào)酬應(yīng)該與市場(chǎng)中其他勞動(dòng)力的價(jià)值相等,并且收入水平與勞動(dòng)時(shí)長(zhǎng)掛鉤。根據(jù)《2016年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》,全年全國(guó)居民人均可支配收入23 821元(3)數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《中華人民共和國(guó)2016年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》,中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局,2017年。。每年的法定工作日在250天左右(除去節(jié)假日),每日的法定工作時(shí)間不超過(guò)8小時(shí),由此計(jì)算出該年度國(guó)每小時(shí)人均勞動(dòng)可支配收入是12元。因此本研究假定2016年每位參與兒童照顧的勞動(dòng)者的報(bào)酬是每小時(shí)12元。

第三,機(jī)構(gòu)照顧的人力成本。按照1987年出臺(tái)的《全日制、寄宿制幼兒園編制標(biāo)準(zhǔn)(試行)》規(guī)定,全日制幼兒園的教師與幼兒的配比應(yīng)介于1:6至1:7之間,宿舍制幼兒園的教師與幼兒的配比應(yīng)介于1:4至1:5之間(4)數(shù)據(jù)來(lái)源：勞動(dòng)人事部,國(guó)家教委《全日制、寄宿制幼兒園編制標(biāo)準(zhǔn)》,1987年。。這一配比沿用至今對(duì)于當(dāng)前有關(guān)的規(guī)劃討論仍然具有參考意義?；诔杀咀钚』脑瓌t,本研究使用1:7這一教師與幼兒的配比值的下限,即假設(shè)在全國(guó)范圍內(nèi),平均每個(gè)幼兒園教師需要照顧7個(gè)兒童。那么,機(jī)構(gòu)照顧每個(gè)兒童的平均成本僅為1.71元。

第四,學(xué)前機(jī)構(gòu)的財(cái)政預(yù)算。國(guó)家對(duì)學(xué)前機(jī)構(gòu)的公共財(cái)政預(yù)算可作為兒童照顧補(bǔ)貼的上限標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù),2016年學(xué)前教育的在校生人數(shù)為4 413.9萬(wàn)人(5)數(shù)據(jù)來(lái)源：中華人民共和國(guó)教育部發(fā)展規(guī)劃司《中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒》,2017年,第3頁(yè),中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社。,全國(guó)的幼兒園總經(jīng)費(fèi)為2 426.7億元(6)數(shù)據(jù)來(lái)源：中華人民共和國(guó)教育部發(fā)展規(guī)劃司《中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒》,2017年,第664頁(yè),中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社。。按照每年250天工作日計(jì)算,國(guó)家對(duì)每一個(gè)在學(xué)前機(jī)構(gòu)的兒童的財(cái)政投入是22元。

第五,照顧時(shí)間。兒童照顧也是一項(xiàng)工作,需要滿足法定工作時(shí)長(zhǎng)不超過(guò)每日8小時(shí)的條件。但在實(shí)際中兒童照顧總時(shí)間往往超過(guò)這一時(shí)長(zhǎng)。因此本研究將日間照顧總時(shí)長(zhǎng)定為每日10小時(shí),并假定這10小時(shí)的價(jià)值與市場(chǎng)中的其他勞動(dòng)的平均價(jià)值相同。

四、補(bǔ)貼方案的線性規(guī)劃結(jié)果

基于這些假設(shè)和原則,我們將分別對(duì)0～3歲和4～6歲兒童補(bǔ)貼的最高成本和最低成本方案進(jìn)行計(jì)算,如下所示：

(一)方案一：針對(duì)0～3歲兒童照顧者補(bǔ)貼組合的最低成本方案

首先我們需要計(jì)算出目標(biāo)函數(shù)的系數(shù)。在全國(guó)范圍內(nèi)0～3歲兒童接受祖輩照顧的人數(shù)為1 582.8萬(wàn)人,每小時(shí)的補(bǔ)貼為12元,那么全國(guó)單位時(shí)間內(nèi)對(duì)祖輩照顧兒童的補(bǔ)貼總共為12*1 582.8=18 993.6萬(wàn)元。這一數(shù)值即為目標(biāo)函數(shù)中祖輩津貼成本的系數(shù)。同理,0～3歲兒童接受父輩照顧的人數(shù)為2 386.3萬(wàn)人,那么全國(guó)單位時(shí)間內(nèi)對(duì)父輩照顧兒童的補(bǔ)貼總共為12*2 386.3=28 635.6萬(wàn)元。這一數(shù)值即為目標(biāo)函數(shù)中父輩津貼成本的系數(shù)。相似地,由0～3歲兒童接受機(jī)構(gòu)照顧的228.0萬(wàn)人以及學(xué)前機(jī)構(gòu)的照顧者與幼兒的配比1:7,可以計(jì)算出全國(guó)單位時(shí)間內(nèi)對(duì)學(xué)前機(jī)構(gòu)照顧兒童的補(bǔ)貼,總共為12*228.0/7=390.9萬(wàn)元。這一數(shù)值即為目標(biāo)函數(shù)中照顧機(jī)構(gòu)津貼成本的系數(shù)。由此我們可以得到以下目標(biāo)函數(shù)和約束條件：

minz=18 993.6+28 635.6x2+390.9x3

求得唯一解為：x1=0,x2=0,x3=10

以上結(jié)果表明,在一天的照顧時(shí)間中,公共財(cái)政對(duì)祖輩照顧0小時(shí),父輩照顧0小時(shí)和學(xué)前機(jī)構(gòu)照顧10小時(shí)的補(bǔ)貼方案能使照顧津貼的總成本最低。接著,我們可以根據(jù)這三方的照顧時(shí)長(zhǎng)來(lái)計(jì)算津貼的成本：(1)對(duì)公共財(cái)政而言,這一方案所需的全國(guó)日均照顧津貼成本為3 908.6萬(wàn)元；(2)按250天工作日計(jì)算的全年照顧津貼總成本為97.71億元；(3)對(duì)受到補(bǔ)貼的個(gè)體來(lái)說(shuō),國(guó)家財(cái)政為每個(gè)0～3歲兒童照顧的日均投入為17.14元,未達(dá)到每日可提供的上限22元。

(二)方案二：針對(duì)0～3歲兒童照顧者補(bǔ)貼組合的最高成本方案

與上述目標(biāo)函數(shù)相似,該方案旨在規(guī)劃最高成本時(shí)對(duì)祖輩、父輩和學(xué)前機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼結(jié)構(gòu),由此,我們得到如下目標(biāo)函數(shù)與約束條件：

maxz=18 993.6x1+28 635.6x2+390.9x3

求得唯一解為：x1=0,x2=0.47,x3=9.53

以上結(jié)果表明,在一天的照顧時(shí)間中,公共財(cái)政對(duì)祖輩照顧0小時(shí),父輩照顧0.47小時(shí)和學(xué)前機(jī)構(gòu)照顧9.53小時(shí)的補(bǔ)貼方案使照顧津貼的總成本最高。接著,我們可以根據(jù)這三方的照顧時(shí)長(zhǎng)來(lái)計(jì)算該方案的津貼成本：(1)對(duì)公共財(cái)政而言,這一方案所需的全國(guó)日均照顧津貼成本為1.72億元；(2)按250天工作日計(jì)算的全年照顧津貼總成本為431.16億元；(3)對(duì)受到補(bǔ)貼的個(gè)體來(lái)說(shuō),國(guó)家財(cái)政為每個(gè)0～3歲兒童照顧的日均投入達(dá)到了每日可提供的最大值22元。

(三)方案三：針對(duì)4～6歲兒童照顧者補(bǔ)貼組合的最低成本方案

與上述方法相同,我們首先需要求出目標(biāo)函數(shù)的系數(shù)。由表1和表2可知,在全國(guó)范圍內(nèi)4～6歲兒童接受祖輩照顧的人數(shù)為1 017.6萬(wàn)人,那么全國(guó)單位時(shí)間內(nèi)對(duì)祖輩照顧兒童的補(bǔ)貼總共為12*1 017.6=12 211.2元。這一數(shù)值即為目標(biāo)函數(shù)中祖輩津貼成本的系數(shù)。同理,4～6歲兒童接受父輩照顧的人數(shù)為1 049.1萬(wàn)人,那么全國(guó)單位時(shí)間內(nèi)對(duì)父輩照顧兒童的補(bǔ)貼總共為12*1 049.1=12 589.2萬(wàn)元。這一數(shù)值即為目標(biāo)函數(shù)中父輩津貼成本的系數(shù)。相似地,由4～6歲兒童接受機(jī)構(gòu)照顧的1 461.4萬(wàn)人可以計(jì)算出全國(guó)單位時(shí)間內(nèi)對(duì)學(xué)前機(jī)構(gòu)照顧兒童的補(bǔ)貼,總共為12*1 461.4/7=2 505.3萬(wàn)元。這一數(shù)值即為目標(biāo)函數(shù)中照顧機(jī)構(gòu)津貼成本的系數(shù)。由此,我們得到如下目標(biāo)函數(shù)與約束條件：

minz=12 211.2x1+12 589.6x2+2 505.3x3

求得唯一解為：x1=0,x2=0,x3=10

以上結(jié)果表明在一天的照顧時(shí)間中,公共財(cái)政對(duì)祖輩照顧0小時(shí),父輩照顧0小時(shí)和學(xué)前機(jī)構(gòu)照顧10小時(shí)的補(bǔ)貼方案能使照顧津貼的總成本最低。接著,我們可以根據(jù)這三方的照顧時(shí)長(zhǎng)來(lái)計(jì)算該方案的津貼成本：(1)對(duì)公共財(cái)政而言,這一方案所需的全國(guó)日均照顧津貼成本為2.51億元；(2)按250天工作日計(jì)算的全年照顧津貼總成本為626.30億元；(3)對(duì)受到補(bǔ)貼的個(gè)體來(lái)說(shuō),國(guó)家財(cái)政為每個(gè)4～6歲兒童照顧的日均投入為17.14元(與0～3歲相同),未達(dá)到每日可提供的上限22元。

(四)方案四：針對(duì)4～6歲兒童照顧者補(bǔ)貼組合的最高成本方案

與上述目標(biāo)函數(shù)相似,該方案旨在規(guī)劃最高成本時(shí)對(duì)祖輩、父輩和學(xué)前機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼結(jié)構(gòu),由此,我們得到如下目標(biāo)函數(shù)與約束條件：

maxz=12 211.2x1+12 589.2x2+2 505.3x3

求得唯一解為：x1=0,x2=0.43,x3=9.57

以上結(jié)果表明,在一天的照顧時(shí)間中,公共財(cái)政對(duì)祖輩照顧0小時(shí),父輩照顧0.43小時(shí)和學(xué)前機(jī)構(gòu)照顧9.57小時(shí)的補(bǔ)貼方案使照顧津貼的總成本最高。接著,我們可以根據(jù)這三方的照顧時(shí)長(zhǎng)計(jì)算津貼的成本：(1)對(duì)公共財(cái)政而言,這一方案所需的全國(guó)日均照顧津貼成本為2.93億元；(2)按250天工作日計(jì)算的全年照顧津貼總成本為733.60億元；(3)對(duì)受到補(bǔ)貼的個(gè)體來(lái)說(shuō),國(guó)家財(cái)政為每個(gè)4～6歲兒童照顧的日均投入達(dá)到了每日可提供的最大值22元。

五、對(duì)四個(gè)規(guī)劃方案的討論

(一)資金上的可行性和補(bǔ)貼正式照顧的成本優(yōu)勢(shì)

從上述四個(gè)規(guī)劃方案中,我們發(fā)現(xiàn)公共財(cái)政補(bǔ)貼正式照顧的成本最低。以上每一項(xiàng)方案對(duì)祖輩、父輩和學(xué)前機(jī)構(gòu)照顧的規(guī)劃結(jié)果都表明,無(wú)論針對(duì)哪一年齡段,對(duì)公共財(cái)政來(lái)說(shuō)由學(xué)前機(jī)構(gòu)承擔(dān)最長(zhǎng)的照顧時(shí)間都可以比由祖輩或父輩照顧兒童更節(jié)省資金,這說(shuō)明了正式照顧具有無(wú)可比擬的成本優(yōu)勢(shì)。尤其是最低成本方案都沒(méi)有對(duì)祖輩和父輩進(jìn)行照顧時(shí)間的安排,而是把每天照顧兒童的10小時(shí)全部安排給了學(xué)前機(jī)構(gòu)。那么公共財(cái)政對(duì)兒童家庭照顧的支持應(yīng)該選擇間接的方式,即將大部分資金投入學(xué)前機(jī)構(gòu),促進(jìn)兒童公共照顧機(jī)構(gòu)的發(fā)展。這對(duì)于公共資金的使用來(lái)說(shuō)是最有效率的。

同時(shí),我們也可以看到無(wú)論對(duì)哪個(gè)年齡段的兒童來(lái)說(shuō),最高成本方案與最低成本方案之間的差額都十分巨大,家庭照顧的時(shí)間只要稍許增加,就會(huì)使津貼的總成本大幅提高,從而增加公共財(cái)政的壓力。這進(jìn)一步說(shuō)明了將兒童照顧津貼投入到學(xué)前機(jī)構(gòu)中可以起到非常顯著的節(jié)約成本的作用。所以,一些發(fā)達(dá)國(guó)家所采用的家庭照顧津貼政策對(duì)我國(guó)的財(cái)政來(lái)說(shuō)顯得過(guò)于奢侈。如果把本研究的最低成本方案的津貼總額納入當(dāng)年的財(cái)政預(yù)算,那么2016年0～3歲和4～6歲兒童照顧共需要補(bǔ)貼724.01億元,分別占當(dāng)年中央和地方一般公共預(yù)算支出以及教育經(jīng)費(fèi)總投入的0.4%和1.8%。同理,在高成本方案下,2016年0～3歲和4～6歲兒童照顧共需要補(bǔ)貼1 164.76億元,分別占當(dāng)年中央和地方一般公共預(yù)算支出以及教育經(jīng)費(fèi)總投入的0.7%和2.9%。由此可見(jiàn),發(fā)展學(xué)齡前兒童照顧補(bǔ)貼政策并不需要過(guò)高的公共財(cái)政成本,在當(dāng)年的經(jīng)濟(jì)條件下以本研究提供的方案來(lái)發(fā)放照顧津貼是較為合理的。

(二)家庭對(duì)直接支持與間接支持政策的接受度

從家庭的角度來(lái)說(shuō),將兒童交托給祖輩、父輩還是學(xué)前機(jī)構(gòu)來(lái)照顧是家庭的自由選擇,社會(huì)文化和家庭制度對(duì)于兒童照顧模式的選擇起著重要的影響作用[13]43-57。在我國(guó)傳統(tǒng)的家庭制度中,資源的代際流動(dòng)是撫育和贍養(yǎng)相互交換的“反饋模式”。而在西方社會(huì),家庭資源的代際流動(dòng)呈現(xiàn)出“恩向下移”的“接力模式”的特點(diǎn)[14]7-16。當(dāng)前我國(guó)的區(qū)域發(fā)展非常不平衡,人們的生活方式差異較大。在一些農(nóng)村地區(qū),傳統(tǒng)的家庭生活方式仍然占據(jù)著主導(dǎo)地位,“反饋模式”較為流行,代際互惠的氛圍較為濃厚,人們更傾向于選擇家庭照顧,因而更能接受直接支持家庭照顧兒童的津貼政策。而在一些較為現(xiàn)代化的城市中,傳統(tǒng)的家庭的功能已經(jīng)有所改變,“接力模式”變得越來(lái)越流行,甚至出現(xiàn)了與“反饋模式”相反的“逆反哺”現(xiàn)象[15]92-103。在這些地區(qū),父輩常常工作繁忙,這些家庭就傾向于選擇間接支持家庭而補(bǔ)貼機(jī)構(gòu)照顧的政策。同時(shí),家庭對(duì)兒童照顧津貼政策的偏好也會(huì)受到照顧服務(wù)市場(chǎng)發(fā)展水平的影響。當(dāng)前兒童機(jī)構(gòu)照顧方面的法律不夠完善,損害兒童身心健康的案件經(jīng)常被媒體曝光,這也減少了家庭對(duì)照顧機(jī)構(gòu)的信任[16]15。與之相比,我國(guó)的家庭主義氛圍在當(dāng)今仍然較為濃厚,家庭成員之間的信任程度較高[17]75-82,即使家庭照顧未必能達(dá)到專業(yè)化水平,一些家庭仍然更愿意信任家庭成員的照顧,因而更傾向于接受補(bǔ)貼家庭照顧者的政策。

(三)增加對(duì)0～3歲兒童正式照顧投入的社會(huì)價(jià)值

對(duì)機(jī)構(gòu)照顧投入的增加,不僅能夠幫助祖輩減少照顧孫輩的壓力,同時(shí)也能產(chǎn)生一些具有正外部性的社會(huì)價(jià)值。通過(guò)對(duì)比0～3歲和4～6歲兒童的照顧安排(表1和表2),我們發(fā)現(xiàn)母親照顧兒童的比例非常高,這樣的情況非常不利于女性就業(yè),從而加劇兩性的不平等。在此,我們需要進(jìn)一步審視本研究提供的規(guī)劃方案。側(cè)重對(duì)公共學(xué)前照顧機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼不僅可以節(jié)約成本,也可以促進(jìn)兩性平等。通過(guò)給予學(xué)前教育機(jī)構(gòu)更多的財(cái)政補(bǔ)助鼓勵(lì)發(fā)展兒童正式照顧,有助于減輕低齡兒童的母親和祖輩照顧的壓力,有助于為她們?cè)趧趧?dòng)力市場(chǎng)中創(chuàng)造更多的工作機(jī)會(huì),使她們?cè)诮?jīng)濟(jì)上保持更強(qiáng)的自主性和獨(dú)立性。

除了在性別方面促進(jìn)平等,發(fā)展機(jī)構(gòu)照顧對(duì)于促進(jìn)起點(diǎn)公平也發(fā)揮了重要的作用。出生于不同家庭的兒童,有著不同的家庭經(jīng)濟(jì)背景以及不同的家庭成員,而在不同的環(huán)境中成長(zhǎng),從來(lái)到世上就開(kāi)始接受不同的教育[18]80-98。這意味著祖輩和父輩自身的素質(zhì)對(duì)照顧乃至教育的質(zhì)量是很重要的影響因素。根據(jù)起點(diǎn)公平的原則,新生命理應(yīng)具有相同的起點(diǎn)[19]160-163,所以社會(huì)政策應(yīng)當(dāng)盡可能地減少因家庭階層背景不同而造成的兒童發(fā)展機(jī)會(huì)不平等問(wèn)題的發(fā)生。公共照顧機(jī)構(gòu)獨(dú)立于家庭之外,可以為來(lái)自于不同階層的兒童提供相似質(zhì)量的照顧服務(wù)。因此,在兒童早期大力支持公共學(xué)前機(jī)構(gòu)的發(fā)展，意味著盡早地為了維持社會(huì)公平而努力,其有助于減少后期不平等帶來(lái)的差距。這也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的本質(zhì)訴求。

六、啟示：對(duì)建立我國(guó)兒童照顧財(cái)政補(bǔ)貼政策的幾點(diǎn)建議

(一)優(yōu)先補(bǔ)貼機(jī)構(gòu)照顧

機(jī)構(gòu)照顧能夠節(jié)約公共財(cái)政資源,具有成本優(yōu)勢(shì),所以國(guó)家應(yīng)該大力鼓勵(lì)正式照顧的發(fā)展,加強(qiáng)對(duì)幼兒園、托兒所等學(xué)前照顧機(jī)構(gòu)的投入。早在2011年發(fā)布的《民政事業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》就提出了“探索建立兒童津貼制度”。但是迄今為止,這一政策設(shè)想尚未形成廣泛的地方性政策,也沒(méi)有形成全國(guó)性政策。近年來(lái),一些專家學(xué)者呼吁學(xué)習(xí)歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的兒童照顧津貼制度,其主張具有一定的合理性與先進(jìn)性,也有較多國(guó)家的政策經(jīng)驗(yàn)可供參考。例如荷蘭在2005年出臺(tái)了支持兒童非正式照顧的法案,對(duì)注冊(cè)成為“兒童看護(hù)員”的親屬進(jìn)行一定的獎(jiǎng)勵(lì)[20]42-48。在澳大利亞,一個(gè)成年人(不論父輩還是祖輩)每周照顧13歲以下或者14～18歲的殘疾兒童超過(guò)兩晚,就可以獲得由政府提供的按照家庭收入和照顧勞動(dòng)強(qiáng)度發(fā)放的補(bǔ)貼(7)資料來(lái)源：https://www.humanservices.gov.au/individuals/services/centrelink/child-care-subsidy。。德國(guó)則實(shí)行有著較強(qiáng)的普惠主義導(dǎo)向的兒童津貼制度,不論一個(gè)家庭收入是多少,如果有1～2個(gè)孩子,每個(gè)家庭每月可獲得政府對(duì)每個(gè)孩子204歐元的津貼,第三個(gè)孩子可獲得210歐元,第四個(gè)孩子或更多孩子能享受235歐元(8)資料來(lái)源：https://www.iamexpat.de/expat-info/social-security/child-benefits-germany-kindergeld。。在芬蘭,家庭享受兒童家庭照顧補(bǔ)貼的數(shù)額與兒童的年齡有關(guān),3歲以下的兒童每月可獲得338.34歐元,3歲以上到學(xué)齡前以下(通常是6～7歲)兒童的津貼則降至每月65.09歐元(9)資料來(lái)源：https://www.kela.fi/web/en/home-care-allowance-amount-and-payment。。在英國(guó),祖輩照顧12歲以下兒童可獲得一定的積分,積分?jǐn)?shù)根據(jù)祖輩個(gè)人的健康狀態(tài)、工作狀態(tài)、照顧強(qiáng)度等因素計(jì)算而來(lái)。這些積分會(huì)經(jīng)過(guò)一定的算法轉(zhuǎn)化為養(yǎng)老金增加的部分(10)資料來(lái)源：https://www.gov.uk/national-insurance-credits/eligibility。。此外,非政府組織Grandparents Plus會(huì)給一些低收入的祖輩發(fā)放一些救助性照顧津貼(11)資料來(lái)源：https://www.grandparentsplus.org.uk/benefits-and-tax-credits。。例如瑞典在1975年制定和實(shí)施的《國(guó)家學(xué)前法》規(guī)定,每個(gè)6歲的兒童享有至少每年525小時(shí)的免費(fèi)學(xué)前照顧[21]288。但是,在我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的背景下,我們必須考慮當(dāng)前經(jīng)濟(jì)資源的局限性,特別要節(jié)約公共財(cái)政資金。根據(jù)本研究的結(jié)果,國(guó)家對(duì)兒童照顧的補(bǔ)助應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)用于間接支持而非直接支持——這才是更具有可行性的政策方案。所以,對(duì)于家庭照顧津貼的政策設(shè)想,我們?nèi)匀恍枰３址浅Ｖ?jǐn)慎的態(tài)度,各地要根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制定可行的政策,切不可盲目向一些西方國(guó)家學(xué)習(xí)。

(二)因地制宜規(guī)劃津貼模式

本研究的計(jì)算結(jié)果由全國(guó)樣本而來(lái),代表了全國(guó)整體的情況,因而這些結(jié)果和方法可以為兒童照顧津貼政策提供方向性思路。但是,各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異很大,因此需要根據(jù)自身的具體情況對(duì)津貼政策進(jìn)行規(guī)劃。各地政府需要做好調(diào)研工作,摸清當(dāng)?shù)鼐用竦男枨?特別是不同經(jīng)濟(jì)條件的家庭對(duì)直接與間接支持方式的接受度,從而制定居民能夠接受的政策。Esping-anderson對(duì)丹麥家庭選擇兒童照顧支持模式的研究表明,經(jīng)濟(jì)條件較差的家庭更傾向于選擇金錢(qián)上的補(bǔ)助,而不是機(jī)構(gòu)照顧[22]55-189。同理,我國(guó)各地在進(jìn)行照顧津貼的具體規(guī)劃時(shí),也需要考慮到當(dāng)?shù)鼐用竦募彝ソ?jīng)濟(jì)條件,制定彈性政策。各地財(cái)政在祖輩、父輩和學(xué)前機(jī)構(gòu)之間規(guī)劃較為合適的津貼分配比例,也需要根據(jù)政策在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行不斷調(diào)整和完善,并及時(shí)對(duì)照顧津貼對(duì)照顧安排產(chǎn)生的影響進(jìn)行評(píng)估。

(三)加大對(duì)低齡幼兒的家庭照顧支持

近年來(lái),我國(guó)的學(xué)前教育有了很大的發(fā)展,但學(xué)前教育對(duì)象主要是4～6歲的兒童,學(xué)前教育的主體——幼兒園扮演了教育者和照顧者的雙重角色。但是,針對(duì)0～3歲兒童的照顧支持體系沒(méi)有發(fā)展起來(lái),既沒(méi)有普遍的照顧津貼制度,也缺少公共照顧機(jī)構(gòu),而民辦的機(jī)構(gòu)或保姆價(jià)格都較高,對(duì)普通家庭來(lái)說(shuō)是較大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。因而對(duì)于這一年齡段的兒童來(lái)說(shuō),照顧責(zé)任仍然歸屬于家庭。對(duì)此,本研究特別強(qiáng)調(diào)相關(guān)政策應(yīng)彌補(bǔ)0～3歲低齡兒童公共照顧的空缺。這對(duì)于作為主要照顧者的女性來(lái)說(shuō)有著更為重要的意義。

(四)提升機(jī)構(gòu)照顧的專業(yè)性

雖然本研究的測(cè)算結(jié)果支持公共資金更多地投入機(jī)構(gòu)照顧,但是這些資金應(yīng)該如何使用是另一個(gè)亟須探索的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。由于兒童群體在身心健康與發(fā)展方面具有自身特點(diǎn),所以兒童照顧具有較強(qiáng)的專業(yè)性,因此公共財(cái)政對(duì)機(jī)構(gòu)照顧的補(bǔ)貼需要將提升照顧質(zhì)量作為重點(diǎn)。然而我國(guó)當(dāng)前既沒(méi)有專門(mén)針對(duì)兒童家庭照顧的支持政策,專業(yè)化的社會(huì)工作發(fā)展也十分緩慢,所以提升兒童照顧質(zhì)量仍然任重道遠(yuǎn)。與之相關(guān)的支持措施主要集中在女性的產(chǎn)假、生育保險(xiǎn)政策以及兒童的學(xué)前教育政策。例如2017年,國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議將《女職工勞動(dòng)保護(hù)規(guī)定》的產(chǎn)假延長(zhǎng)到98天。然而我國(guó)各城市的幼兒園入園年齡一般是3～4歲,那么98天的時(shí)長(zhǎng)對(duì)于照顧入園前幼兒來(lái)說(shuō)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。同時(shí),產(chǎn)假與生育保險(xiǎn)政策都沒(méi)有涉及對(duì)兒童照顧的專業(yè)性支持,例如育兒的專業(yè)性指導(dǎo)。相比之下,一些發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)發(fā)展兒童社會(huì)工作的方式提升了兒童照顧政策的專業(yè)性,而我國(guó)在這方面存在空缺。對(duì)此,我國(guó)需要探索兒童社會(huì)工作與家庭社會(huì)工作方面的政策建設(shè)。這不僅需要提升從事幼兒照顧工作者的收入以及行業(yè)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),也需要加強(qiáng)日常考核與定期的資格復(fù)查,提升從事幼兒照顧工作者的整體素質(zhì)。同時(shí),幼兒照顧的職業(yè)教育也需要配合社會(huì)對(duì)人才的需求進(jìn)行發(fā)展,公共財(cái)政需要加大對(duì)相關(guān)人才培養(yǎng)的投入。