欒英繼 朱文海 李夏燕

（1.山西轉型綜合改革示范區(qū)管理委員會，2.山西高等創(chuàng)新研究院，太原 030032）

引 言

“科技是國家強盛之基，創(chuàng)新是民族進步之魂?！彪S著我國綜合國力的不斷發(fā)展和提升，尤其是隨著傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結構和發(fā)展模式的轉型升級，科技驅動引領戰(zhàn)略的作用日益明顯。當前，我國許多地區(qū)在實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級和轉型發(fā)展的過程中，紛紛將科技創(chuàng)新引領驅動戰(zhàn)略作為引領未來發(fā)展的第一動力。

與沿海地區(qū)和發(fā)達城市相比，我國中西部許多地區(qū)無論是經(jīng)濟發(fā)展水平還是科技實力上仍處于后進隊伍。其中在科技實力上主要體現(xiàn)在多數(shù)中西部地區(qū)科技創(chuàng)新仍主要以高等院校和傳統(tǒng)科研機構為主，而作為本應作為市場主體的各類企事業(yè)單位反而在科技創(chuàng)新水平上整體偏低。同時，多數(shù)中西部地區(qū)在技術研發(fā)上投入不足，高水平人才相對欠缺，創(chuàng)新成果偏低，創(chuàng)新主體創(chuàng)新活力不足，創(chuàng)新生態(tài)不成熟等因素和現(xiàn)象普遍存在。

以山西省為例，山西省委書記樓陽生在分析山西省創(chuàng)新生態(tài)面臨的問題時指出，“創(chuàng)新主體偏少、企業(yè)創(chuàng)新火力不夠。創(chuàng)新平臺偏少、研發(fā)能力偏弱，科技人才總量不足、結構不優(yōu)等問題，在山西還不同程度存在。這些差距和不足，表面上看是山西科技創(chuàng)新存在的問題，本質上是山西創(chuàng)新生態(tài)的差距”。近年來，山西省在如何釋放科技創(chuàng)新活力，打造一流創(chuàng)新生態(tài)上采取了一系列積極而又大膽的嘗試和創(chuàng)新。以科技創(chuàng)新為例，在引入競爭機制，激發(fā)現(xiàn)有高等院校和科研機構活力，打造以太原理工大學等為重點的省內高等院校和科研機構科研“集群”的同時，山西省在省內科研機構體制機制改革上也邁出了堅實的一步，主要表現(xiàn)為：對現(xiàn)有部分偏應用研究和部分存在生產(chǎn)的傳統(tǒng)科研機構進行了“院/所轉企”，通過企業(yè)化改革，摘掉掉傳統(tǒng)“鐵飯碗”帽子；對部分高校和科研機構按照學科、科研方向等予以整合重組，突出集中精力辦大事，發(fā)揮社會主義舉國體制優(yōu)勢。同時，在學習和借鑒深圳、浙江、江蘇等沿海城市經(jīng)驗的基礎上，在山西省大膽開展了設立部分新型科研機構的嘗試，通過改變傳統(tǒng)基于事業(yè)單位性質的科研機構體制機制，逐步轉移到基于市場原則的全新科研機構運營模式，疏通長期以來存在的科學研究從理論到市場之間的“腸梗阻”，以圖實現(xiàn)“產(chǎn)學研”體系在省內的一體化和體系化。

2015 年，山西省政府和清華大學共同在省會太原設立了山西省首家新型科研機構“清華大學山西清潔能源研究院”。2018 年1 月，山西轉型綜改示范區(qū)結合區(qū)內技術創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)轉型升級的需要，在省內首次由示范區(qū)財政出資舉辦并聘請“院士團隊”專職負責運營管理的全新型科研機構“山西高等創(chuàng)新研究院”，并以山西高等創(chuàng)新研究院為試點，在借鑒國內新型機構和先進地區(qū)的基礎上，于2018 年6 月頒布了省內首個新型科研機構的管理辦法——《山西轉型綜合改革示范區(qū)新型科研機構管理辦法（試行）》。在山西省內首次以行政制度（辦法）方式對新型科研機構進行了系統(tǒng)梳理和規(guī)定。

一、新型科研機構在山西轉型綜改示范區(qū)的主要組織形式及運營特點

（一）新型科研機構在設置上主要基于市場化模式運作模式

與傳統(tǒng)體制下的科研機構和高等院校不同，劃分新型科研機構最基本的特點是新型科研機構按照市場化模式運作，新型科研機構的“新”就是在于體制新、機制新、模式新?！渡轿鬓D型綜改示范區(qū)新型科研機構管理辦法》對新型科研機構的定義為“在示范區(qū)內依法注冊，具有獨立法人資格，按照市場化模式運作，主要從事科技研發(fā)、檢驗檢測、項目中試、成果轉化、產(chǎn)業(yè)孵化等盈利性獲得的科研機構”。2019 年9 月12 日，國家科技部在《關于促進新型研發(fā)機構發(fā)展的指導意見》中進一步對新型科研機構進行了系統(tǒng)定義，“新型研發(fā)機構是聚焦科技創(chuàng)新需求，主要從事科學研究、技術創(chuàng)新和研發(fā)服務，投資主體多元化、管理制度現(xiàn)代化、運營機制市場化、用人機制靈活的獨立法人機構，可依法注冊為科技類民辦非企業(yè)單位（社會服務機構）、事業(yè)單位和企業(yè)”。

（二）堅持新型科研機構的投資主體多元化原則

與傳統(tǒng)科研機構主要由財政投資或國家投資不同，新型科研機構的投資主體應實現(xiàn)多元化投資模式，以綜改區(qū)為例，鼓勵社會自主投資創(chuàng)辦、政策控股或參股建設各類新型科研機構，其中又對政府控股和參股的新型科研機構鼓勵社會資本參與建設以實現(xiàn)新型科研機構的投資多元化。目前，在示范區(qū)內，已經(jīng)初步形成了以示范區(qū)財政投資、注冊為事業(yè)單位性質的山西高等創(chuàng)新研究院和以各類企事業(yè)單位獨資或由示范區(qū)參股（控股）的各類注冊為企業(yè)性質或民辦非性質的近新型研發(fā)機構十余家。并且隨著新型科研機構日益成熟，今后財政資金的逐步“退坡”，社會資本多元化投資和新型科研機構經(jīng)費來源的多元化將會越來越明顯，逐步改變以財政撥款為代表的傳統(tǒng)科研體制。

（三）運營模式上，強調“科學家治院”的原則

與傳統(tǒng)科研機構相比，新型科研機構的“新”在表現(xiàn)形式上，就是要盡最大可能減少行政力量對科研機構尤其是對科研人員的干涉，將科學家從煩瑣的事務中“解放”出來，賦予科研人員自主權，釋放科研人員科研活力。目前在山西轉型綜改示范區(qū)內，多數(shù)新型科研機構在組織形式上采取理事會或董事會決策制，院長、所長、總經(jīng)理（簡稱“院所長”）負責制，科研人員依據(jù)新型科研機構發(fā)展規(guī)劃和市場科研需求自主決定科研方向，尊重科學家專業(yè)的判斷，體現(xiàn)出“科學家治院”的精神。而行政人員則轉變行政智能，從過去的科研管理者轉變?yōu)榭蒲蟹照?，從平臺支撐、科研服務、市場調研、人力資源、資金保障等方面補齊科學家短板，理論上可以實現(xiàn)雙方優(yōu)勢互補，共同發(fā)展。

（四）推行有“指導”的人員配置與薪酬設置的市場化

與傳統(tǒng)高等院校和科研院所不同，山西轉型綜改示范區(qū)在推進新型科研機構伊始，便提出不論新型科研機構的組織形式和注冊形式，人員和薪酬的市場化是區(qū)別于傳統(tǒng)科研機構最核心的內容。具體就是所有政府獨資、控股或是市場化投資設立的各類新型科研機構，其核心人員均依據(jù)市場化原則予以聘任，執(zhí)行市場化薪酬，堅決在新型科研機構內部實現(xiàn)人員的進出機制和薪酬的浮動機制，打破傳統(tǒng)“鐵飯碗”和“大鍋飯”現(xiàn)象。但另一方面，為了規(guī)范管理團隊對資金的使用，尤其是對財政資金的使用，要求新型科研機構在人員配置和薪酬設置過程中，重點對非科研類人才執(zhí)行市場指導價控制原則，防止管理團隊潛在的“失控”風險。

（五）堅持以平臺引人，最終實現(xiàn)引人、用人、育人和留人的良性循環(huán)

與沿海城市和發(fā)達地區(qū)相比，以山西為代表的中西部地區(qū)，無論在經(jīng)濟實力和科研環(huán)境上，還是在“軟實力”和“硬實力”上，都存在很大的不足，往往在激烈的人才引進“大戰(zhàn)”中“落入下風”。在嘗試過高薪引人、“稱號”引人等一系列措施之后，我們發(fā)現(xiàn)在引人和留人上始終處于不利地位，不僅人才引進效果不佳，重要的是本地人才反而出現(xiàn)了一定程度的“擠出效應”。為此，山西轉型綜改示范區(qū)以山西高等創(chuàng)新研究院為例，傾全力打造了省內最先進的開放式生物學研究平臺，提出了“平臺引人”理念，即以國內外優(yōu)秀的中青年人才為引才重點，對于自身渴望發(fā)展，亟須優(yōu)質平臺提升的人才為重點目標，通過合適的薪酬、一流的平臺吸引一批正處于科研創(chuàng)造巔峰的中青年科研人才入駐。同時利用引進的人才加大對省內人才孵化力度，打破長期以來省內科研人員火力不足、創(chuàng)造力不足、科研視野狹小等問題。

（六）引入財政退坡機制，推動新型科研機構自我發(fā)展能力，實現(xiàn)自我“造血”功能

市場機制的引入是判斷新型科研機構與傳統(tǒng)科研機構區(qū)別的最主要的指標之一。目前，多數(shù)新型科研機構主要以財政資金引導或財政出資為主要的投資形式，尤其在中西部地區(qū)，以山西省為例，在民營經(jīng)濟和市場經(jīng)濟與沿海地區(qū)和發(fā)達地區(qū)相比還不成熟的情況下，對于新型科研機構的建設和發(fā)展，在初期多數(shù)以政府財政引導扶持或投資建設為主，引進管理團隊或第三方平臺，通過合作共建、團隊聘用等方式，采取“建設期—培育期（扶持期）—成長期（發(fā)展期）—成熟期”的漸進式發(fā)展模式，最終實現(xiàn)新型科研機構能夠具備獨立的自造血和發(fā)展能力。對于財政出資或參與的新型科研機構，山西綜改區(qū)明確規(guī)定，“探索財政補貼‘退坡機制’。鼓勵平臺不斷增強市場化服務能力和自我造血能力，平臺成立初期，以財政補貼為主，待3～5 年機構發(fā)展成熟后，停止給予補貼”，如此在新型科研機構內部也形成發(fā)展壓力，引導新型科研機構最終發(fā)展以市場需求為導向，走“政產(chǎn)學研金介用”道路。

二、新型科研機構在山西轉型綜改示范區(qū)運營實踐的總結及對中西部地區(qū)科研體制機制改革的啟示

以清華大學山西清潔能源研究院（簡稱“清華大學山西研究院”）設立為起始，以山西高等創(chuàng)新研究院（簡稱“山西高研院”）在山西轉型綜改示范區(qū)落地為標志，新型科研機構在山西的建設和發(fā)展已經(jīng)走過近五年的時光，如一池春水攪動了沉積許久的山西科技和教育領域。在此期間，清華大學山西研究院和山西高研院等新型科研機構也被給予厚望，期待能夠在山西由資源型地區(qū)轉型升級，以科技創(chuàng)新為驅動，通過引進國內外一流的科研管理團隊，提升省內科技創(chuàng)新水平，帶動省內科技創(chuàng)新活力。其中，取得了一定的成績，也暴露出大量的不足之處。而對新型科研機構在山西轉型綜改示范區(qū)建設的過程和實踐總結，對“十四五”期間中西部地區(qū)在推動科技創(chuàng)新體制機制改革，實現(xiàn)科技創(chuàng)新驅動引領發(fā)展戰(zhàn)略的實施有著重要的參考作用。

（一）新型科研機構的建設和發(fā)展，要以點帶面，循序漸進

新型科研機構作為新型事物，在我國出現(xiàn)的時間并不長。以1996 年深圳清華大學研究院首次以“四不像”名義設立的新型科研機構為標志，新型科研機構在國內走過了20 余年的歷史。以沿海地區(qū)為例，近年來許多新型科研機構包括傳統(tǒng)科研機構改制如雨后春筍般出現(xiàn)，其中有部分取得了一定的成功，但也有很多仍在不斷的探索，也有許多新型科研機構在經(jīng)歷過初期的“高光”時刻后由于各種因素歸于沉寂，甚至有的逐漸退出。在山西，新型科研機構在2018—2019 年的高峰期之后，目前也進入一個相對穩(wěn)定的調整期和培育期，部分之前設立的新型科研機構也從初期的“建設期”，逐步進入“發(fā)展期”階段。社會上對新型科研機構的認識也從初期的“追捧”到目前的“理性”看待階段，在省內基本上形成了將新型科研機構作為山西省整體科技創(chuàng)新驅動引領發(fā)展戰(zhàn)略中的一環(huán)來看待。

（二）新型科研機構自身定位要清晰，要體現(xiàn)新型科研機構在科技創(chuàng)新體系中的應有作用

初期，許多地方對新型科研機構的建設給予了高度的期望，希望新型科研機構的建設，尤其是國內外高水平團隊的引進能夠快速地形成人才聚集效應和科技創(chuàng)新的新高潮，但是卻忽視了科技創(chuàng)新發(fā)展的一般性規(guī)律，忽視了新型科研機構在我國科技創(chuàng)新體系中應有的價值和合理的定位。現(xiàn)實中，多數(shù)新型科研機構在科技創(chuàng)新體系中重點承擔著“科技創(chuàng)新向市場創(chuàng)新過渡”這一關鍵環(huán)節(jié)，其定位應該是打破我國長期以來存在的科研與市場、創(chuàng)新和應用存在的脫節(jié)問題，要實現(xiàn)科技和市場之間的強強鏈接。因此，地方政府在建設新型科研機構的過程中，一定要對新型科研機構在所在區(qū)域的定位要清晰，不能盲目地設立，不能跟風設立，要通過全面的調研和了解，找準所在區(qū)域在科技創(chuàng)新和經(jīng)濟發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮新型科研機構在科技創(chuàng)新轉移轉化中的關鍵作用。

（三）可優(yōu)先選擇依托國內外一流高等院校、科研機構或企業(yè)單位等合作建設新型科研機構

目前，部分地區(qū)在新型科研機構的設立上，主要分為兩大類，第一類是依托現(xiàn)有的高等院校、科研機構或企事業(yè)單位等，通過依托上述單位的成熟資源優(yōu)勢和人才優(yōu)勢，結合所在區(qū)域自身需求，實行強強聯(lián)合；第二類則是部分地方政府結合自身經(jīng)濟發(fā)展和科技創(chuàng)新需求，利用自身力量設立的新型科研機構。按照山西轉型綜改示范區(qū)實踐，整體而言，依托第三方機構設立的新型科研機構，由于第三方機構自身在科技創(chuàng)新、人才隊伍和經(jīng)濟技術實力上具有一定的儲備基礎，有相對成熟的運營模式可以復制（如清華大學山西清潔能源研究院），其發(fā)展相對比較快速，而重新設立的科研機構，因為建設周期長，管理團隊聘用及科研團隊的選擇上，往往存在較多的問題，所以發(fā)展相對滯緩。因此，對于中西部地區(qū)經(jīng)濟相對欠發(fā)達的情況，為了快速地促進新型科研機構的建設和發(fā)展，可以依托國內外已經(jīng)成熟的高等院校、科研機構或企業(yè)單位推進本地區(qū)新型科研機構的建設和發(fā)展。

（四）對新型科研機構的“第三方團隊”的考核和監(jiān)督仍有待強化

從示范區(qū)實踐來看，“第三方團隊”與地方政府自身對新型科研機構發(fā)展的定位“沖突”和“矛盾”，導致在實際運營過程中出現(xiàn)的管理團隊存在“失控”的風險，因此應加強管理團隊的專業(yè)性建設，強調管理團隊應符合新型科研機構的設立目的和發(fā)展方向，人員構成合理，應防止人員或機構臃腫，防止出現(xiàn)人為酬庸現(xiàn)象，應適當增加全職人員在管理團隊中的比重，探討投資單位在管理團隊在實行代表制。應合理優(yōu)化管理團隊組成，建立科學的、可靠的、可實施的團隊考核評價體制，對于無法履職、不稱職的或明顯不符合團隊要求、與新型科研機構發(fā)展目標相悖的團隊成員，投資單位或主辦單位可直接建立退出或淘汰機制。對新型科研機構應要求建立完善的法人治理結構，強調新型科研機構的法人主體責任，應建立完善的內部考核評價機制，實現(xiàn)內部運營的規(guī)范化和科學化，做到市場化運營、市場化取薪，堅持建立與創(chuàng)新績效相匹配的收入分配機制，形成個性化、差異化的人事管理和聘用形式。

三、山西轉型綜改區(qū)新型科研機構的建設對中西部地區(qū)新型科研機構建設具有重要的意義

長期以來，中西部許多地區(qū)主要以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主，經(jīng)濟結構比較單一，甚至許多中西部地區(qū)主要經(jīng)濟指標仍未走出資源經(jīng)濟的“陷阱”。習近平總書記于2020 年5 月11 日至12 日視察山西期間，對山西省推動轉型發(fā)展、實施創(chuàng)新驅動、打造創(chuàng)新生態(tài)，實現(xiàn)資源型地區(qū)轉型升級發(fā)展做出了重要指示，指出山西要“大力加強科技創(chuàng)新，在新基建、新技術、新材料、新裝備、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)上不斷取得突破”。當前，山西省廣大干部群眾在貫徹和落實山西省委“四為四高兩同步”總體思路和要求下，圍繞“111”“1331”“136”等重大工程，不斷優(yōu)化創(chuàng)新生態(tài)，創(chuàng)新驅動力顯著增強，在“創(chuàng)新為上”總體思路指導下，堅持“人才強省”，堅持人才是第一資源，堅持創(chuàng)新發(fā)展，探索釋放科技創(chuàng)新取得引領發(fā)展新模式、新動能。

山西轉型綜合改革示范區(qū)作為山西省資源型地區(qū)轉型升級的排頭兵和橋頭堡，承擔著艱巨的歷史使命，在貫徹科技創(chuàng)新驅動轉型升級戰(zhàn)略下，實現(xiàn)深化示范區(qū)科技體制機制改革，提升科技創(chuàng)新活力等均有著重要的意義。而以山西高等創(chuàng)新研究院等為代表的新型科研機構在示范區(qū)的運營實踐，也證明了山西省實施科技創(chuàng)新驅動、提升科技創(chuàng)新活力的正確性。我們通過對新型科研機構運營模式的實證研究，可以更為有效地針對現(xiàn)有模式存在的問題提出改善建議，對于山西省乃至全國新型科研的設立和運營有著重要的指導意義。