隋玉明

（哈爾濱欣榮集團(tuán)股份有限公司，哈爾濱 150080）

一、新基建PPP 項(xiàng)目投資概述

新基建是新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的簡(jiǎn)稱(chēng)，它是指支撐5G、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字化信息技術(shù)以及外延的特高壓等技術(shù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。新基建覆蓋信息基礎(chǔ)設(shè)施、融合基礎(chǔ)設(shè)施、創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施三個(gè)方面，主要包括5G基站建設(shè)、特高壓、城際高速鐵路和城市軌道交通、新能源汽車(chē)充電樁、大數(shù)據(jù)中心、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)七大領(lǐng)域。與傳統(tǒng)意義上的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相比，新基建打破了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、生活體驗(yàn)的時(shí)空局限，構(gòu)建線上與線下、制造與服務(wù)、數(shù)據(jù)與價(jià)值、場(chǎng)景與內(nèi)容相結(jié)合的數(shù)字經(jīng)濟(jì)新模式、新業(yè)態(tài)。新基建將為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供強(qiáng)力支撐，能夠有效促進(jìn)社會(huì)萬(wàn)物互聯(lián)互通，引領(lǐng)拓展新空間，推動(dòng)創(chuàng)新激發(fā)新動(dòng)能。

近年來(lái)，“新基建”已逐漸發(fā)展成為資本市場(chǎng)的熱名詞。事實(shí)上，中央很早就開(kāi)始了新基建的布局與謀劃。2018年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上就已經(jīng)明確提出了要加強(qiáng)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2019 年底，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議中再次強(qiáng)調(diào)要從網(wǎng)絡(luò)的角度和戰(zhàn)略的高度開(kāi)展新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2020年黨中央主持召開(kāi)的多次會(huì)議中，也不同程度地強(qiáng)調(diào)了新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在此基礎(chǔ)上，各級(jí)政府也陸續(xù)發(fā)布了新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。例如，多個(gè)省份在政府工作報(bào)告中把“推進(jìn)5G 通信網(wǎng)絡(luò)建設(shè)”列為重點(diǎn)。在黨中央、各級(jí)政府及社會(huì)各界的共同努力下，新基建工作正在有條不紊的推進(jìn)。

新基建以技術(shù)創(chuàng)新為底色，既可短期創(chuàng)造就業(yè)和增長(zhǎng)，也可促進(jìn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)的中長(zhǎng)期健康發(fā)展。相對(duì)于傳統(tǒng)基建地方政府主導(dǎo)的投資模式，新基建更加注重政府與市場(chǎng)的通力合作，民間資本投資在新基建中占據(jù)重要位置。因此，新基建的投融資機(jī)制創(chuàng)新至關(guān)重要，既要能權(quán)衡政府與社會(huì)企業(yè)雙方的責(zé)任義務(wù)，又要能充分調(diào)動(dòng)雙方的建設(shè)積極性，以最大化利用各方優(yōu)勢(shì)推動(dòng)新基建建設(shè)進(jìn)程。

PPP 模式與P2P 模式是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)中兩種新興的投融資模式。其中，PPP 模式是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，從而使得政府與私人組織（一般為企業(yè)）間達(dá)成合作關(guān)系，確保項(xiàng)目較好實(shí)行的一種合作模式。實(shí)踐中，由于PPP 模式獨(dú)特的投融資結(jié)構(gòu)，其在擴(kuò)大內(nèi)需、提升有效投資等方面展現(xiàn)出了極大的優(yōu)勢(shì)，對(duì)提高政府的公共服務(wù)水平具有很好的促進(jìn)作用，因此受到了我國(guó)各級(jí)政府的積極推動(dòng)與支持。自2014 年以來(lái)，國(guó)家發(fā)改委等相關(guān)部門(mén)陸續(xù)出臺(tái)了一系列關(guān)于促進(jìn)PPP 模式發(fā)展的文件。可見(jiàn)，PPP 模式也是新基建進(jìn)程中投融資模式的最佳選擇之一。

然而，作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一部分，新基建本身也具有建設(shè)周期長(zhǎng)、資本需求大、相關(guān)主體多等特征，與PPP融資模式相融合之后，新基建PPP 項(xiàng)目的主體結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜，很多潛在的不確定因素都會(huì)直接影響PPP 項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，甚至直接導(dǎo)致PPP 項(xiàng)目失敗。因此，在開(kāi)展新基建PPP 項(xiàng)目之前，要對(duì)其進(jìn)行科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)管控，以確保項(xiàng)目的順利開(kāi)展，同時(shí)保障各方權(quán)益不受損害。在內(nèi)外部環(huán)境不斷變化下，哈爾濱市很多政府部門(mén)及企業(yè)在新基建PPP項(xiàng)目投資中的風(fēng)險(xiǎn)控制能力較差，極大地阻礙了哈爾濱市新基建的建設(shè)進(jìn)程。因此，充分研究PPP 投融資模式在傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的優(yōu)勢(shì)與不足，探究哈爾市新基建PPP 項(xiàng)目投融資模式可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，制定出合理的PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管控策略及有效方法，對(duì)哈爾濱市政府相關(guān)部門(mén)及企業(yè)更好地推進(jìn)新基建進(jìn)程具有極其重要的作用。

二、哈爾濱市新基建PPP 項(xiàng)目投資可能存在的風(fēng)險(xiǎn)

PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)一般是指在PPP 項(xiàng)目實(shí)施的全過(guò)程中，可能出現(xiàn)在項(xiàng)目建設(shè)各個(gè)階段（如項(xiàng)目決策、項(xiàng)目審批、工程建設(shè)、資金籌措和運(yùn)營(yíng)管理等）的不確定性因素導(dǎo)致項(xiàng)目遭受損失，致使結(jié)果不能達(dá)到預(yù)期，甚至可能導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。

（一）風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)別

受各種內(nèi)外部因素的共同影響，哈爾濱市新建PPP 項(xiàng)目可能面臨政治風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、法律法規(guī)風(fēng)險(xiǎn)、合同風(fēng)險(xiǎn)、自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、建造風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)以及環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)等多種風(fēng)險(xiǎn)。

1.政治風(fēng)險(xiǎn)

政治風(fēng)險(xiǎn)是指各級(jí)政府部門(mén)利用自身權(quán)力直接或間接地影響PPP 項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。最具代表性的影響因素包括：特許權(quán)收回和違背、土地征用或公有化、政府PPP 項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)不足、政府官員腐敗、政局穩(wěn)定性等，這些潛在的政治風(fēng)險(xiǎn)會(huì)直接影響到新基建PPP 項(xiàng)目的合法性、審批過(guò)程及相關(guān)文件的有效性以及PPP 項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量及建設(shè)進(jìn)程，甚至直接危害社會(huì)公共安全。如政府特許權(quán)的收回會(huì)直接影響PPP 項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)程；政府由于管理經(jīng)驗(yàn)不足導(dǎo)致審批程序反復(fù)，審批過(guò)程冗長(zhǎng)，會(huì)嚴(yán)重影響PPP項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)程；政府官員貪污受賄審批通過(guò)不達(dá)標(biāo)的PPP項(xiàng)目，會(huì)直接威脅到公眾的生命安全；政府以監(jiān)督為由過(guò)度干涉PPP 項(xiàng)目的建設(shè)和審批過(guò)程，會(huì)嚴(yán)重耽誤新基建PPP項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)程，大幅度增加項(xiàng)目的建設(shè)成本。

另外，公眾反對(duì)風(fēng)險(xiǎn)也屬于政治風(fēng)險(xiǎn)的范疇，它是指因PPP 項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)過(guò)程直接或間接地影響到了公眾的利益，導(dǎo)致公眾采取游行示威等手段反對(duì)PPP 項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。常見(jiàn)的誘因有PPP 項(xiàng)目建設(shè)破壞當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境、河流上游PPP 項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)污染下游水體、PPP 項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生大量噪音或輻射等。這些因素都有可能導(dǎo)致公眾反對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

2.金融風(fēng)險(xiǎn)

金融風(fēng)險(xiǎn)又稱(chēng)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，主要是指一個(gè)國(guó)家、區(qū)域或世界范圍內(nèi)整體的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化對(duì)PPP 項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生的不利影響。由于宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)對(duì)PPP 項(xiàng)目的影響主要體現(xiàn)在金融領(lǐng)域，該類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)被稱(chēng)之為金融風(fēng)險(xiǎn)。常見(jiàn)的金融風(fēng)險(xiǎn)主要包括利率風(fēng)險(xiǎn)、通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)和匯率風(fēng)險(xiǎn)三類(lèi)：利率風(fēng)險(xiǎn)是指在項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，由于利率變動(dòng)直接或間接地帶來(lái)項(xiàng)目投資成本的增加和項(xiàng)目收益受到損失的風(fēng)險(xiǎn)。由于PPP 項(xiàng)目一般涉及的金額較大，即使較小的利率變化也可能造成項(xiàng)目成本或未來(lái)現(xiàn)金流的大幅度變化。通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)是指因物價(jià)總體水平的上升所帶來(lái)的貨幣購(gòu)買(mǎi)力下降或投資成本上升的風(fēng)險(xiǎn)。通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)通常會(huì)造成原材料價(jià)格和員工工資上漲，從而增加PPP 項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本。匯率風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源于貨幣兌換比例的變動(dòng)或兌換失敗，該類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)是針對(duì)需要引入外資的PPP 項(xiàng)目來(lái)說(shuō)的。雖然PPP 項(xiàng)目通常不涉及其他國(guó)家，但近幾年來(lái)國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度加大，尤其是在“一帶一路”理念的推動(dòng)下，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也大向國(guó)外有輸出的趨勢(shì)，因此，在未來(lái)新基建進(jìn)程中，與其他國(guó)家發(fā)生交叉的可能性極大，不可避免的會(huì)面臨匯率風(fēng)險(xiǎn)。金融風(fēng)險(xiǎn)通常是偶然發(fā)生的，但往往具有一定的周期，金融風(fēng)險(xiǎn)會(huì)影響資金鏈的延續(xù)性及原材料價(jià)格，導(dǎo)致PPP 項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)受阻。

3.法律法規(guī)風(fēng)險(xiǎn)

法律法規(guī)風(fēng)險(xiǎn)是指由于法律法規(guī)體系不完善而影響PPP項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。該類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)源于兩個(gè)方面：一是法律體系的不完善導(dǎo)致PPP 項(xiàng)目各方主體的權(quán)益無(wú)法得到充分保障。雖然近幾年國(guó)家及各級(jí)政府陸續(xù)發(fā)布了一系列規(guī)范，如2019 年3 月財(cái)政部發(fā)文《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)金[2019]10 號(hào)）中嚴(yán)格限制了項(xiàng)目入庫(kù)管理、完善“能進(jìn)能出”動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，對(duì)新簽約PPP 項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出來(lái)源進(jìn)行了限制。2019 年4 月財(cái)政部發(fā)文《關(guān)于梳理PPP 項(xiàng)目增加地方政府隱性債務(wù)情況的通知》（財(cái)辦金[2019]40 號(hào)）中強(qiáng)調(diào)了全國(guó)PPP 綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)項(xiàng)目規(guī)范管理。2019 年6 月國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)文《關(guān)于依法依規(guī)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理的通知》（發(fā)改投資規(guī)[2019]1098 號(hào)）中提出全面、深入開(kāi)展PPP 項(xiàng)目可行性論證、審查和監(jiān)管[6]，但PPP 項(xiàng)目相關(guān)的法律法規(guī)還存在很多不足，無(wú)法切實(shí)保障各方權(quán)益。二是在法律法規(guī)的完善過(guò)程中，可能會(huì)出現(xiàn)法律法規(guī)與地方文件相沖突的情況。這些潛在的法律風(fēng)險(xiǎn)會(huì)嚴(yán)重影響PPP 項(xiàng)目的合法性與建設(shè)進(jìn)程。

4.合同風(fēng)險(xiǎn)

合同風(fēng)險(xiǎn)是指因合同某一方未履行合同規(guī)定的責(zé)任和義務(wù)，或在合同編制過(guò)程中未充分研讀相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)章制度導(dǎo)致PPP 項(xiàng)目在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中因合同各方權(quán)責(zé)劃分不清或與法律法規(guī)相矛盾而對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生負(fù)面影響。如政府資金未按合同規(guī)定時(shí)間到賬耽誤項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程，建設(shè)公司未按合同規(guī)定的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)導(dǎo)致后期大量的環(huán)境修復(fù)成本等。

5.自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)

自然災(zāi)害類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)是指因各種突發(fā)自然災(zāi)害（如火山噴發(fā)、滑坡、泥石流、暴雨、火災(zāi)等）導(dǎo)致PPP 項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)受損。哈爾濱常見(jiàn)的自然災(zāi)害包括洪澇災(zāi)害、暴雪和冰凍災(zāi)害。尤其是哈爾濱冬季時(shí)間較長(zhǎng)，暴雪和冰凍災(zāi)害發(fā)生的概率極大。自然災(zāi)害的發(fā)生時(shí)間和風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)都是不可預(yù)見(jiàn)的，而且自然災(zāi)害通常影響的范圍較大，造成的后果也極其嚴(yán)重，因此需要重點(diǎn)防范PPP 項(xiàng)目中自然災(zāi)害類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)。

6.建造風(fēng)險(xiǎn)

建造風(fēng)險(xiǎn)是指在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中因?yàn)橹饔^因素產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。引發(fā)該類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)的因素通常包括設(shè)計(jì)不當(dāng)、工程設(shè)計(jì)質(zhì)量不達(dá)標(biāo)、建造成本超支、工程運(yùn)營(yíng)變更、工期延誤、土地使用不當(dāng)、勞資設(shè)備獲取不合理、征地拆遷風(fēng)險(xiǎn)等。該類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)的誘因是主觀因素，因此，原則上來(lái)說(shuō)該類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)是可以避免的。

7.運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)是指項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中因人力資源、資金或設(shè)備管理不當(dāng)產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。如因運(yùn)營(yíng)成本超支、服務(wù)質(zhì)量較低、維護(hù)成本過(guò)高、設(shè)備維護(hù)狀態(tài)不合理等導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率低下或經(jīng)營(yíng)失敗。運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的根本原因是運(yùn)營(yíng)企業(yè)的管理能力不足或管理方法不科學(xué)，該類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)原則上來(lái)說(shuō)與建造風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)似，都屬于主觀原因?qū)е?，能夠通過(guò)科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)管控措施加以規(guī)避。

8.其他風(fēng)險(xiǎn)

除了以上主要幾類(lèi)主要風(fēng)險(xiǎn)外，哈爾濱市PPP 項(xiàng)目還存在其他潛在的風(fēng)險(xiǎn)。如環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)和審批風(fēng)險(xiǎn)，環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)是指在整個(gè)項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程中對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影響，如建設(shè)過(guò)程中對(duì)自然環(huán)境的破壞、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中產(chǎn)生大量垃圾等。近幾年來(lái)，國(guó)家和社會(huì)各界越來(lái)越重視環(huán)境的修復(fù)與保護(hù)，如在PPP 項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)過(guò)程中破壞了生態(tài)環(huán)境，損失是無(wú)法估量的，其影響也往往無(wú)法預(yù)測(cè)。審批風(fēng)險(xiǎn)是指在項(xiàng)目審批過(guò)程中因文件細(xì)節(jié)錯(cuò)誤、企業(yè)審查不到位等導(dǎo)致PPP 項(xiàng)目審批不通過(guò)的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)

PPP 項(xiàng)目因參與主體多元、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)、投資回報(bào)低等，具有多樣性、不確定性、長(zhǎng)期性、階段性、偶然性與可預(yù)見(jiàn)性等特征。

1.多樣性

由上文內(nèi)容可知，新建PPP 項(xiàng)目存在多種類(lèi)型的風(fēng)險(xiǎn)。首先，不同種類(lèi)的PPP 項(xiàng)目可能會(huì)面臨不同數(shù)量和不同類(lèi)別的風(fēng)險(xiǎn)。如與江河湖海相關(guān)的PPP 項(xiàng)目會(huì)面臨洪澇災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)；與征地相關(guān)的PPP項(xiàng)目可能會(huì)面臨公眾反對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)；與大量土工相關(guān)的PPP 項(xiàng)目可能會(huì)面臨環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等。其次，在新基建PPP 項(xiàng)目不同的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)階段可能面臨不同的風(fēng)險(xiǎn)。即使在同一階段，不同類(lèi)型的合作形式，不同風(fēng)格的經(jīng)營(yíng)模式也會(huì)面臨不同的風(fēng)險(xiǎn)。最后，同一項(xiàng)目不同的外部環(huán)境，也會(huì)面臨不同的風(fēng)險(xiǎn)，如新基建PPP 項(xiàng)目在西方發(fā)達(dá)國(guó)家及廣大發(fā)展中國(guó)家會(huì)面臨不同風(fēng)險(xiǎn)；開(kāi)明政府環(huán)境下和貪污腐敗政府環(huán)境下的PPP 項(xiàng)目會(huì)面臨不同風(fēng)險(xiǎn)；不同的地質(zhì)地理環(huán)境條件下，PPP 項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)別和危險(xiǎn)程度也存在較大差異。因此，新基建PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)具有多樣性的特征。

2.不確定性

PPP 項(xiàng)目投資模式在中國(guó)的實(shí)踐時(shí)間并不長(zhǎng)，雖然國(guó)外如英國(guó)、法國(guó)等國(guó)有一定的PPP 項(xiàng)目投資經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，但國(guó)內(nèi)的政治經(jīng)濟(jì)體制與其他各國(guó)差異較大，相應(yīng)的法律保障體系也相對(duì)落后，這就意味著相同的PPP 項(xiàng)目投資模式可能會(huì)產(chǎn)生截然不同的效果，沒(méi)有固定的模式可循，因此，產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)具有高度不確定性。

3.長(zhǎng)期性

新基建PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)期性體現(xiàn)在該類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)PPP項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生不利影響的影響時(shí)長(zhǎng)上。一方面，風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后，對(duì)PPP 項(xiàng)目的影響是長(zhǎng)期的。如新基建PPP 項(xiàng)目在建設(shè)與運(yùn)營(yíng)過(guò)程中對(duì)自然環(huán)境產(chǎn)生了破壞，將需要花費(fèi)很長(zhǎng)時(shí)間取修復(fù)環(huán)境；如官員腐敗貪污了部分新基建PPP項(xiàng)目的建設(shè)資金，導(dǎo)致工期延誤，項(xiàng)目質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，項(xiàng)目建成后就需要長(zhǎng)時(shí)間對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)控和維護(hù)，甚至該項(xiàng)目因質(zhì)量不達(dá)標(biāo)需要拆除重建。另一方面，PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)潛在的誘因會(huì)長(zhǎng)期存在。PPP 項(xiàng)目從采購(gòu)到執(zhí)行涉及多個(gè)環(huán)節(jié)，潛在的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)通過(guò)各環(huán)節(jié)之間的內(nèi)在機(jī)制進(jìn)行不斷的傳導(dǎo)，尤其是少量新基建PPP 項(xiàng)目在項(xiàng)目開(kāi)始和建設(shè)初期就埋下的不確定因素，往往會(huì)造成巨大的損失甚至直接導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。如在采購(gòu)文件編制過(guò)程和合約簽訂的初始環(huán)節(jié)中出現(xiàn)應(yīng)該示意進(jìn)行約束而遺漏的情形，會(huì)對(duì)項(xiàng)目的執(zhí)行乃至移交都產(chǎn)生較大影響。

4.階段性

新基建PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的階段性體現(xiàn)在不同的風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型通常存在于PPP 項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的不同階段。有的風(fēng)險(xiǎn)只存在于特定的階段，而有的風(fēng)險(xiǎn)則存在于不同的項(xiàng)目階段，甚至有的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)貫穿項(xiàng)目的全周期。如建造風(fēng)險(xiǎn)僅存在于PPP 項(xiàng)目的建設(shè)階段；市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)可能僅存在于PPP 項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理階段，也可能存在于PPP 項(xiàng)目建造階段；政策風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)則會(huì)貫穿PPP 項(xiàng)目的全過(guò)程。

5.偶然性與可預(yù)見(jiàn)性

PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)是無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)知的，具有偶然性。但項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生也不是毫無(wú)根據(jù)的，隨著項(xiàng)目的逐漸推進(jìn)，部分可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)隨著外界環(huán)境、自身規(guī)律和建設(shè)運(yùn)營(yíng)條件逐漸暴露出來(lái)，不同的風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型通常也會(huì)有所預(yù)兆，具有可預(yù)見(jiàn)性。另外，很多主觀因素導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)可以通過(guò)加強(qiáng)監(jiān)管等措施，降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率。

6.關(guān)聯(lián)性

新基建PPP 項(xiàng)目不同的風(fēng)險(xiǎn)之間并非相互獨(dú)立，而是存在一定的關(guān)聯(lián)性，往往某一風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生會(huì)產(chǎn)生連鎖反應(yīng)引發(fā)其他風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。如經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致原材料價(jià)格大幅度上漲，影響PPP 項(xiàng)目建設(shè)工期，引發(fā)工期延誤風(fēng)險(xiǎn)；如合同風(fēng)險(xiǎn)中政府資金不能及時(shí)到位也屬于政治風(fēng)險(xiǎn)。

三、哈爾濱市新基建PPP 項(xiàng)目投融資風(fēng)險(xiǎn)管控方法

新基建PPP 項(xiàng)目投資存在的風(fēng)險(xiǎn)不可能被完全規(guī)避和去除，因此，哈爾濱市需要從宏觀和微觀的角度雙管齊下，盡可能降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率，減少風(fēng)險(xiǎn)隱患對(duì)哈爾濱市新建PPP 項(xiàng)目的不利影響。

（一）風(fēng)險(xiǎn)管控策略

新基建PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的管控策略包括風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)緩解和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避。

1.風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防是在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生以前，采取適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)管控措施降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性。該策略是針對(duì)所有潛在風(fēng)險(xiǎn)的。

2.風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則主要是指在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生前后政府與PPP 項(xiàng)目其他參與主體共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)隱患與風(fēng)險(xiǎn)后果。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)需要遵循一定的原則，即：風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的比例與項(xiàng)目收益呈正相關(guān)；社會(huì)企業(yè)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)需要有上限。一般而言，合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)具備兩個(gè)功能：一是培養(yǎng)各參與方的理性和謹(jǐn)慎的行為；二是減少各種風(fēng)險(xiǎn)管理的成本、降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性和風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后造成的損失。

3.風(fēng)險(xiǎn)緩解

風(fēng)險(xiǎn)緩解是指在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后采取適當(dāng)?shù)墓芸卮胧┙档惋L(fēng)險(xiǎn)對(duì)PPP 項(xiàng)目的負(fù)面影響后果，縮短影響時(shí)長(zhǎng)。

4.風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避

風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避策略主要針對(duì)由主觀因素導(dǎo)致的PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，即盡量避免主觀因素導(dǎo)致的PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

（二）風(fēng)險(xiǎn)管控方法

在風(fēng)險(xiǎn)管控策略的引導(dǎo)下，需要通過(guò)切實(shí)可行的管控方法對(duì)PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行嚴(yán)格管控。具體管控措施包括以下幾個(gè)方面。

1.多元化融資渠道

新基建PPP 項(xiàng)目往往資金需求量較大，與傳統(tǒng)基建項(xiàng)目相比，新建PPP 項(xiàng)目中更加注重參與主體的多元化。這就要求構(gòu)建多元化的融資渠道和融資方法，一方面能夠確保項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)資金的連續(xù)性，降低資金方面的風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，能夠有效促進(jìn)PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)，避免因資金來(lái)源單一導(dǎo)致的融資成本和融資風(fēng)險(xiǎn)增加而引發(fā)其他一系列風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。

2.進(jìn)行科學(xué)論證與決策

在新基建PPP 項(xiàng)目開(kāi)展的前期工作中，進(jìn)行科學(xué)的論證與決策至關(guān)重要。首先要符合政府整體規(guī)劃的要求；其次要滿足項(xiàng)目本身科學(xué)性的要求；最后要貼近群眾的現(xiàn)實(shí)需求。在此基礎(chǔ)上，充分收集政府部門(mén)、相關(guān)技術(shù)專(zhuān)家、參與企業(yè)及社會(huì)各界意見(jiàn)并進(jìn)行科學(xué)的論證，確保決策的科學(xué)性與可行性，降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

3.充分研讀現(xiàn)行政策

充分研讀現(xiàn)行政策是為了有效降低政策風(fēng)險(xiǎn)與合同風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率。建議PPP 項(xiàng)目參與各方主體充分研讀PPP項(xiàng)目相關(guān)現(xiàn)行政策，對(duì)理解不清晰的政策條款需要及時(shí)與相關(guān)部門(mén)溝通，確保項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程中相關(guān)文件、項(xiàng)目建設(shè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)、建設(shè)質(zhì)量等滿足現(xiàn)行政策的要求。除此之外，參與主體還需要對(duì)政策的發(fā)展方向進(jìn)行科學(xué)的預(yù)測(cè)，以確保新基建PPP 項(xiàng)目在滿足現(xiàn)行政策的同時(shí)，也能與國(guó)家及各級(jí)政府的未來(lái)發(fā)展方向很好地?cái)M合，以降低未來(lái)潛在的政策風(fēng)險(xiǎn)。

4.提升項(xiàng)目投資規(guī)范性

新建PPP 項(xiàng)目的投資過(guò)程、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)過(guò)程都必須嚴(yán)格遵循相關(guān)法律的要求，各項(xiàng)指標(biāo)也必須滿足相關(guān)規(guī)范的要求。因此，在PPP 項(xiàng)目的審批、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)過(guò)程中都必須嚴(yán)格依照相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)范行事，必要時(shí)需要成立準(zhǔn)備的法務(wù)部門(mén)，確保新基建PPP 項(xiàng)目投融資過(guò)程合法合規(guī)，盡可能規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。切不可因?yàn)檎块T(mén)的參與而忽略法律法規(guī)的約束。

除了“依法”之外，相關(guān)政府部門(mén)還需要在“立法”上投入足夠的時(shí)間和精力。就目前而言，國(guó)內(nèi)新基建PPP 項(xiàng)目相關(guān)的法律保障還存在諸多不足。因此，國(guó)家及各級(jí)政府需要加快新基建PPP 項(xiàng)目的立法進(jìn)程及相關(guān)規(guī)范的編制過(guò)程，完善新基建PPP 項(xiàng)目法律保障體系和相關(guān)規(guī)范，確保有法可依，才能進(jìn)一步提升PPP 項(xiàng)目的規(guī)范性。

5.合理把控政府監(jiān)管尺度

適當(dāng)?shù)恼O(jiān)管能夠有效約束和激勵(lì)PPP 項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，降低政治風(fēng)險(xiǎn)、合同風(fēng)險(xiǎn)、建造風(fēng)險(xiǎn)等多類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率。但過(guò)度的政府監(jiān)管則會(huì)產(chǎn)生繁瑣的審批流程，增加審批風(fēng)險(xiǎn)、合同風(fēng)險(xiǎn)，甚至延誤工期產(chǎn)生建造風(fēng)險(xiǎn)等。因此，政府需要合理把控監(jiān)控的尺度，既不能監(jiān)管不力，也不能過(guò)度監(jiān)管。

除了監(jiān)管項(xiàng)目相關(guān)主體外，政府還需要對(duì)自身加強(qiáng)監(jiān)管，防止貪污腐敗、不作為等行為導(dǎo)致的政治風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。因此，政府需要組織法律和技術(shù)專(zhuān)家成立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管部門(mén)，對(duì)項(xiàng)目的合法性及項(xiàng)目質(zhì)量進(jìn)行有效監(jiān)管。

6.加強(qiáng)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防

哈爾濱市高緯度、近江河的地理特征決定了哈爾濱市新基建PPP 項(xiàng)目必然要面臨冰凍災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、暴雪災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)，因此，哈爾濱市在新基建PPP 項(xiàng)目開(kāi)展之前，需要充分研究各種可能的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)對(duì)新基建PPP 項(xiàng)目產(chǎn)生的影響，并制定合理有效的應(yīng)對(duì)措施及預(yù)案，強(qiáng)化新基建PPP 項(xiàng)目自然災(zāi)害類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)的防控。必要時(shí)，可為發(fā)生概率較高的自然災(zāi)害類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)，降低自然災(zāi)害類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)造成的損失。

7.有效應(yīng)對(duì)審批風(fēng)險(xiǎn)

科學(xué)評(píng)估新建PPP 項(xiàng)目各個(gè)環(huán)節(jié)，地毯式反復(fù)審查新建項(xiàng)目各個(gè)組成部分，避免細(xì)微之處存在的問(wèn)題。重視主觀因素所引發(fā)的建造風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避，首先，需要充分掌握招標(biāo)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，確保PPP 項(xiàng)目資金來(lái)源的連續(xù)性；其次，要重點(diǎn)審查招標(biāo)企業(yè)的相關(guān)資質(zhì)，確保承包商能夠滿足新基建PPP 項(xiàng)目的質(zhì)量要求；最后，需要科學(xué)評(píng)估新基建PPP項(xiàng)目的市場(chǎng)需求，確保新基建供給滿足需求側(cè)需求。