文=王瑞民 申現杰

珠三角地區(qū)融資平臺通過剝離政府性債務、拓展新的融資渠道、提升資本運作能力、盤活土地等閑置資產、在傳統(tǒng)平臺業(yè)務基礎上開展市場化經營集團化運作等方式加速謀求市場化轉型。

在城市化與工業(yè)化發(fā)展進程中，地方政府融資平臺曾發(fā)揮了積極的作用，但也因此形成了大量的政府隱性債務。2014年，中央為防范地方隱性債務風險，出臺《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》，明確要求剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。這意味著融資平臺公司的政府信用被抽離，地方政府不再允許新增融資平臺類隱性債務。同年，修訂后的新《預算法》明確了發(fā)行地方政府債券為地方政府融資的主要方式。融資政策的全面收緊，倒逼地方政府融資平臺進行市場化轉型。

為了解地方政府融資平臺市場化轉型進展、轉型過程中遇到的突出問題，我們選擇珠三角地區(qū)的廣州、珠海、陽江、江門四地市進行調研，與政府相關部門、融資平臺企業(yè)進行了座談，并實地考察了廣州水務集團、珠海城建集團等投融資企業(yè)。在此基礎上，提出了加速地方政府融資平臺轉型的相關政策建議。

珠三角地方政府融資平臺市場化轉型進展

珠三角地區(qū)的地方政府融資平臺大多數崛起于2008年國際金融危機爆發(fā)后國內提出四萬億元刺激計劃期間，部分融資平臺企業(yè)在43號文之前就已經開始探索市場化轉型路徑。廣州市城投集團、廣州水投集團分別在2011年、2013年退出了銀監(jiān)會的融資平臺監(jiān)管目錄。

總體來看，珠三角地區(qū)在地方政府融資平臺市場化轉型中，不搞一刀切，而是根據原融資平臺公司資產結構、主營業(yè)務及經營狀況的差異，分類推進其市場化轉型。對于只具備單一融資功能，償債完全靠財政資金的“殼”類融資平臺，主要采取“關、停、并、轉”的改革方式。對于從事城市基礎設施的融資、建設與運營，資產組合中兼有經營性、準經營性和公益性項目的企業(yè)，繼續(xù)發(fā)揮其在城市建設中的作用。對于主營業(yè)務、核心優(yōu)勢突出的平臺公司，則支持其做大做強，實現企業(yè)發(fā)展與公共服務相結合。接下來，將對除了“殼”類平臺公司外的市場化轉型舉措進行梳理。

一是剝離政府性債務，退出銀監(jiān)會融資平臺監(jiān)管目錄。沉重的債務負擔是阻礙融資平臺公司轉型的重要因素。融資平臺前期積累的存量政府性債務通過分批發(fā)行政府債券置換。如，廣州水務投資集團在亞運會治水期間形成的190.2億元政府性債務，于2018年4月全部通過政府債券置換完畢。市場化轉型后債務負擔大大減輕，可以“輕裝上陣”，參與市場競爭。與此同時，通過政府注入資產、完善公司治理結構等舉措，達到退出政府融資平臺的條件，使其具備投資、運營準經營性項目的能力。廣州向其所屬的各投融資集團注入優(yōu)質的國有經營性資產，改善其資產結構與現金流，使其債務規(guī)模與償債能力相匹配。

二是拓展新的融資渠道，提升資本運作能力。廣州市通過開展PPP項目資產證券化、發(fā)行企業(yè)債券、申請國家資本金專項建設資金等方式拓展新的融資渠道，資本運作能力大大提升。2018 年上半年，廣州地鐵集團、廣州發(fā)展集團等投融資企業(yè)累計獲批發(fā)行企業(yè)債券16支，金額561.1億元。上述企業(yè)債券的發(fā)行，提高了融資平臺公司直接融資比例，有效降低了融資成本，增強了企業(yè)自身的競爭力。

三是盤活土地等閑置資產。通過盤活土地等閑置資產，為融資平臺市場化轉型提供資金支持。廣州水務投資集團在建設石井凈水廠時，將凈水設施建在地下，而地上整治、開辟為環(huán)境優(yōu)美的公園，在公園周邊的地塊開發(fā)房地產，用公園的一流環(huán)境為房地產提供溢價，用房地產開發(fā)的收益來補貼污水處理資金的不足。珠海城建集團在建設珠海大劇院的過程中，配套建設了相應的商場、超市等商業(yè)設施，用出租商業(yè)設施帶來的穩(wěn)定現金流應對大劇院建設后的償債壓力。

四是在傳統(tǒng)平臺業(yè)務基礎上開展市場化經營、集團化運作。針對經營收費不足以覆蓋投資成本、僅靠市場難以達到供求平衡，需要政府補貼部分資金、資源的準經營性項目，廣州市以資本金注入方式支持所屬國企開展市場化融資。2017年，廣州市實施城市軌道、鐵路、城際軌道、綜合樞紐、高速公路、糧食基礎設施等資本金注入項目42個，年度計劃投資450億元。其中，廣州市本級財政注入資本金189億元，引導帶動社會資本投資261億元。

市場化轉型中遇到的突出問題

一是基礎設施建設資金不足。融資平臺公司政府融資職能被剝離后，發(fā)行地方政府債券成為唯一的舉債方式。目前地方政府債券發(fā)行采取限額管理，發(fā)債限額經“撒胡椒面”式的分配后，一個地級市往往僅能拿到幾億元的發(fā)債額度，與地方政府城市更新、城市片區(qū)建設與工業(yè)園區(qū)建設中的基礎設施需求相比，實為杯水車薪。如，江門市“五大萬畝園區(qū)”基礎設施的資金需求達752億元，目前僅到位10億元。

轉型中的融資平臺公司主營業(yè)務受政府價格管制等原因，往往容易出現政策性虧損，難以靠自身的收益推進基礎設施的建設與運營。就近年來興起的PPP模式而言，由于每年從一般公共預算安排的PPP項目支出責任不超過一般公共預算的10%，在各個地市基本為吃飯財政的情況下，能夠提供的建設資金也極為有限。值得注意的是，2018年以來PPP政策收緊，市場化轉型中的融資平臺公司通過PPP方式參與城市基礎設施建設的渠道也被堵死。財金【2018】54號文《關于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規(guī)范管理的通知》中明確規(guī)定：“國有企業(yè)或者地方政府融資平臺公司不得代表政府方簽署PPP項目合同，地方政府融資平臺公司不得作為社會資本方”。

二是“融資平臺”摘帽難。如前所述，不少融資平臺公司通過政府注入資產等方式，達到相關監(jiān)管要求，已經退出了銀監(jiān)會的融資平臺目錄。但是向金融機構進行融資時，仍然被當作融資平臺，即仍戴著融資平臺的帽子。融資受到很大限制，資金成本較高，成為其市場化轉型的掣肘。如，珠海城建集團在《中國銀監(jiān)會關于加強2013年地方政府融資平臺貸款風險監(jiān)管的指導意見（銀監(jiān)發(fā)【2013】10號）》中被劃分為“退出為一般公司類”，即已具備商業(yè)化貸款條件，自身具有充足穩(wěn)定的經營性現金流量，能夠全額償還貸款本息，已整體轉化為一般公司類客戶管理的融資平臺。珠海市國資委也公開下發(fā)證明函證明，珠海城建集團不再承擔政府融資職能。但部分銀行等金融機構為規(guī)避政治風險和經濟風險，仍然將珠海城建集團劃分為“仍按平臺管理類”類別，貸款審核標準收緊，不借或放款額度較低。相關企業(yè)負責人表示：“摘掉形式上的帽子容易，但是想真正徹底摘掉這頂帽子，消除在金融機構和社會公眾心中的政府投融資平臺的形象，仍然任重道遠。”

三是薪酬待遇體系不夠市場化阻礙轉型。轉型中的融資平臺企業(yè)，其薪酬體系未與市場接軌，導致其“人才引入困難、流失嚴重、存量不足”，阻礙并延緩了企業(yè)本身的市場化進程。融資平臺時期，主要承擔為政府融資任務，不需要太強的專業(yè)技能與知識。轉向市場后，必須依靠優(yōu)質的人力資本為企業(yè)提供源源不斷的活力，保持并增強其競爭力。而這些企業(yè)往往對人力成本采取“以崗定薪”而非“以人定薪”的方式，一年幾萬元的薪酬難以延攬優(yōu)秀的人才加盟，在市場化轉型中缺乏關鍵驅動力與競爭力。如，陽江恒財投融資集團在轉型發(fā)展中，增設了金融板塊，但其提供的待遇與當地金融企業(yè)的待遇相差甚遠，難以招到理想的人才。

促進融資平臺市場化轉型的政策建議

合理定位地方政府融資平臺職能。地方政府融資平臺市場化轉型，首要任務是合理定位地方政府融資平臺職能。理順政府與融資平臺的關系，建立健全考核機制，通過注資、獎勵、補助等方式促進融資平臺轉型。通過股權劃轉等方式，將市場化經營的國資企業(yè)股權劃轉至融資平臺，擴充其現金流。建議在符合中央大政方針的前提下，部分基礎設施和公共服務項目（尤其是投資大、回報率低、對社會資本缺乏吸引力的項目），可由政府直接委托基礎設施領域的國有企業(yè)建設。此外，繼續(xù)大力支持市場化轉型中的融資平臺公司積極擴展營利性業(yè)務板塊，如三舊改造等，增強其自身的市場競爭力。

徹底摘帽，拓寬融資渠道。首先，對于已經退出融資平臺目錄的企業(yè)，應恢復其平等融資主體的地位，金融機構不應對其進行融資歧視。其次，積極拓寬融資渠道，尤其是直接融資渠道。一是降低債券融資門檻。對發(fā)行企業(yè)債券解決基礎設施和公共服務項目的國有企業(yè)，適當放寬發(fā)行企業(yè)債券門檻準入、適當延長債券償還時間。二是創(chuàng)新企業(yè)債券融資品種。目前，企業(yè)債券發(fā)債規(guī)模都比較大，通常都在5億-6億元以上，對應的發(fā)債平臺凈資產規(guī)模達24億元以上，對于市、縣級的國資平臺而言，可考慮發(fā)行低市值的債券融資品種。

分類探索市場化的薪酬體系。對退出為一般企業(yè)類的融資平臺，分類探索市場化的薪酬體系，積極引進一流的運營人才與技術人才。大力整合與引進人才相關的服務、培訓、安居，以及子女教育、健康醫(yī)療等產業(yè)資源。尤其是對于傳統(tǒng)平臺業(yè)務之外的純市場化業(yè)務板塊，應在企業(yè)內部建立有別于融資平臺傳統(tǒng)業(yè)務板塊的激勵與考核制度，根據業(yè)務性質與業(yè)務能力，“以人定薪”，充分激發(fā)員工的積極性與創(chuàng)造力，為企業(yè)的市場化轉型提供內生動力與可靠支撐。