安紅昌

(中國勞動關(guān)系學(xué)院安全工程學(xué)院 北京 100048)

0 引言

2003年“非典”之前就存在公共安全問題，也存在公共衛(wèi)生、社會安全、自然災(zāi)害、事故災(zāi)難等問題，只是普遍認為公共安全問題幾乎都是“天災(zāi)”，所以很難談得上管理問題[1]。但2003年“非典”促使政府、社會、學(xué)者和人們開始思考公共安全管理問題，因為那時社會經(jīng)濟的發(fā)展以及黨和政府的強大已不同往日，已具備了戰(zhàn)勝“非典”的信心和能力，也具備了解決其他公共安全問題的信心和能力，因此公共安全管理開始進入人們的視野。

但公共安全問題是復(fù)雜的，《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定了四大類突發(fā)事件，四大類又包括數(shù)十小類，一時全部解決是有難度的，特別是全過程解決是很難的，我們還沒有完全的能力全過程、全員、全時空、全方位、全災(zāi)種等進行公共安全管理。因此，政府、社會、部分學(xué)者等選擇了應(yīng)急這個環(huán)節(jié)進行突破，應(yīng)急管理變得盛行。雖然也有認為應(yīng)急管理是全過程、全員、全時空、全方位、全災(zāi)種等，但其實應(yīng)急管理，顧名思義就是應(yīng)對緊急的管理，絕不是公共安全管理，所以代替公共安全管理是種愿望。部分知名專家也在不同的場合使用著范圍不同的應(yīng)急管理，范維澄院士的知名公共安全三角形理論就把應(yīng)急管理當(dāng)作其中的一部分。

1 應(yīng)急管理體系現(xiàn)狀

“非典”之后我們經(jīng)歷了建立公共安全體系、健全公共安全體系、健全應(yīng)急體系的發(fā)展，其中管理體系是核心。2003年“非典”之后設(shè)置的應(yīng)急辦系統(tǒng)的應(yīng)急管理組織體系是應(yīng)急管理體系的核心，即便存在一些不足，整體看還是比較系統(tǒng)、完善的。但是隨著社會經(jīng)濟的進一步發(fā)展和人們對美好生活的急切期盼，加強應(yīng)急辦系統(tǒng)的呼聲越來越高，因此在經(jīng)過一系列的大部制改革后，2018年國務(wù)院機構(gòu)改革中組建了應(yīng)急管理部，這是對加強應(yīng)急辦系統(tǒng)的回應(yīng)，但就兩年來的運行看，應(yīng)急體系、應(yīng)急管理體系的核心應(yīng)急管理組織體系還處于高度混亂狀態(tài)，這使得健全應(yīng)急管理體系舉步維艱。

2003年“非典”后，“一案三制”促進了應(yīng)急管理體系的建立完善，促進了應(yīng)急體系的完善，促進了公共安全管理體系的完善，促進了公共安全體系的完善，但隨著社會的發(fā)展，“一案三制”的邏輯已不適應(yīng)當(dāng)今的社會經(jīng)濟發(fā)展，因此有些學(xué)者極其抵觸“一案三制”，當(dāng)然也有極力信奉者[2-4]。筆者認為“一案三制”仍不過時，但過時的是“一案三制”的邏輯。2003年“非典”后，率先出臺的是《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，隨后出臺了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，因為預(yù)案的理念，直到現(xiàn)在預(yù)案的理念地位依然不減，實則預(yù)案的價值因各種原因?qū)崒儆邢?。再后出臺了《突發(fā)事件應(yīng)對法》，這本是規(guī)范突發(fā)事件、突發(fā)公共事件、公共安全事件的強力抓手和法律保障，但由于在貫徹執(zhí)行過程中不到位、有折扣，這也促使了國務(wù)院應(yīng)急辦合并其他部門組建應(yīng)急管理部成為必然。但由于總體預(yù)案在先，總體預(yù)案已經(jīng)規(guī)定了應(yīng)對法中的一些原則和基調(diào)，所以一直以來強調(diào)“一案三制”和預(yù)案，預(yù)案理念上的地位甚至高過了應(yīng)對法，但遠沒有達到期望的結(jié)果?！耙话溉啤敝蟹ㄖ票慌旁陬A(yù)案、體制、機制之后，可見法制的地位之低，這也是公共安全體系、公共安全管理體系、應(yīng)急體系，甚至應(yīng)急管理體系一直沒有健全的重要原因。體制和機制在“一案三制”中占有理論和實踐上的重要位置，但體制和機制并不是預(yù)案和法制出現(xiàn)之后才出現(xiàn)的，而體制和機制遠比預(yù)案和法制出現(xiàn)得早，且一直在起著作用和不斷調(diào)整與適應(yīng)。但體制的核心組織體系一直未有效建立，機制中的重要環(huán)節(jié)預(yù)警機制一直未發(fā)揮良好作用。

應(yīng)急管理部成立后，部分官員和學(xué)者試圖通過廢除《突發(fā)事件應(yīng)對法》和新立《應(yīng)急管理法》來解決當(dāng)前的困境，可以預(yù)見這是徒勞的。還有一部分專家支持應(yīng)急管理部系統(tǒng)應(yīng)急管理部門充當(dāng)原應(yīng)急辦的角色承擔(dān)所有四類突發(fā)事件的應(yīng)急管理工作，體現(xiàn)“名副其實”的職責(zé)，這是不切實際的。

總之，現(xiàn)在健全公共安全體系、健全公共安全管理體系、健全應(yīng)急體系、健全應(yīng)急管理體系最核心的問題是缺乏系統(tǒng)頂層設(shè)計和落實，當(dāng)然“一案三制”的邏輯也要調(diào)整為“三制兩案”：法制、體制、機制、預(yù)案、案例[5-6]。

2 總體國家安全觀視域

構(gòu)建一個體系的策略往往有3種模式：自上而下，自下而上，先中間后兩端。就實踐來看，自上而下模式比較容易。例如，當(dāng)年設(shè)立應(yīng)急管理辦公室體系，就是自上而下，非常順利?，F(xiàn)如今組建應(yīng)急管理部廳局體系也是自上而下，但由于涉及面較廣，也沒有給予規(guī)范組建標準，所以直到現(xiàn)在并沒有組建完成。就預(yù)案來說，采用的也是自上而下的模式，預(yù)案體系很快完成了，但問題在于預(yù)案的基礎(chǔ)是什么，它們構(gòu)建的如何。就體制來講，2018年后的體制都比較系統(tǒng)。就機制來講，理論上已明確規(guī)范，但科學(xué)性、完整性是最大的障礙。就法制而言，法制體系健全緩慢，且無實務(wù)部門貫徹執(zhí)行。因此，當(dāng)前的應(yīng)急管理體系處在尷尬的境地。隨著新冠肺炎疫情的發(fā)生，健全突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系引起重視和高度關(guān)注，如何才能總體性地健全突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系是需要慎重考慮的，頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳的做法是不可取的。就當(dāng)前國家、社會、經(jīng)濟、政治、文化等發(fā)展來看，堅持總體國家安全觀就是不可避免和必須堅持的指導(dǎo)[7]。

2.1 總體國家安全觀的發(fā)展

中央國家安全委員會，俗稱“國安委”、“中央國安委”，全稱為“中國共產(chǎn)黨中央國家安全委員會”，是中國共產(chǎn)黨中央委員會下屬機構(gòu)。經(jīng)由中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議后，于2013年11月12日決定成立。中央國家安全委員會由中共中央總書記任主席，國務(wù)院總理、人大委員長任副主席，下設(shè)常務(wù)委員和委員若干名。中央國家安全委員會作為中共中央關(guān)于國家安全工作的決策和議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，向中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會負責(zé)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)涉及國家安全的重大事項和重要工作。委員會辦公室設(shè)在中央辦公廳，辦公廳主任兼任辦公室主任，副主任有若干名，部分來自不同部委。

2014年4月15日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央國家安全委員會主席習(xí)近平在主持召開中央國家安全委員會第一次會議時提出，堅持總體國家安全觀，走出一條中國特色國家安全道路。首次提出總體國家安全觀，并首次系統(tǒng)提出“11種安全”。新冠肺炎疫情發(fā)生后，習(xí)近平總書記提出要把生物安全納入國家安全體系。

2.2 國家體系框架視域

健全中國特色應(yīng)急管理體系也離不開國家體系，必須在國家體系的框架內(nèi)開展。國家體系是基于國土之上的政治、經(jīng)濟、文化、社會、科技、軍事、信息、生態(tài)、資源、核、生物等體系，每個領(lǐng)域還可細分。國家治理體系是對國家體系的維護和發(fā)展，每個領(lǐng)域的治理體系是對每個領(lǐng)域的維護和發(fā)展。但不管是國家體系還是每個領(lǐng)域的體系，最大的威脅是安全，最大的任務(wù)是發(fā)展，其治理體系就是維護安全和推動發(fā)展。總體國家安全觀和治理體系就是維護安全的頂層設(shè)計。

2.3 總體國家安全觀與公共安全

總體國家安全觀維護的12個領(lǐng)域的安全都是公共安全問題。中央國家安全委員會就是國家層面公共安全的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，也即國家公共安全委員會。各級地方國家安全委員會就是地方公共安全委員會。目前，公共安全體系、公共安全管理體系的核心組織體系基本完善，需更加明確和全面發(fā)揮作用。

3 健全中國特色應(yīng)急管理體系的范疇

自2003年以來，我國的應(yīng)急管理取得了很大進展，也發(fā)生了很大變化，但它始終在公共安全體系、公共安全管理體系、應(yīng)急體系的框架內(nèi)發(fā)展，并應(yīng)適應(yīng)公共安全體系、公共安全管理體系、應(yīng)急體系的發(fā)展，如圖1所示。

圖1 應(yīng)急管理體系的范疇

4 健全中國特色應(yīng)急管理體系的路徑

基于上述健全中國特色應(yīng)急管理體系的范疇，提出健全中國特色應(yīng)急管理體系的路徑如下[8-11]：

(1)基于中國國情，遵循憲法和政治體制，設(shè)計既維持當(dāng)前應(yīng)急管理體系穩(wěn)定，又促進應(yīng)急管理體系跨越式發(fā)展的中國特色應(yīng)急管理組織體系。

應(yīng)摒棄應(yīng)急管理部廳局統(tǒng)籌各級四類突發(fā)事件應(yīng)急管理的想法，應(yīng)急管理部廳局建議更名為安全與應(yīng)急管理部廳局，全力做好自然災(zāi)害和事故災(zāi)難應(yīng)急管理工作，健康衛(wèi)生委系統(tǒng)做好公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理工作，公安系統(tǒng)做好社會安全事件應(yīng)急管理工作，其他系統(tǒng)做好相應(yīng)職責(zé)范圍內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)急管理工作。

(2)提出突發(fā)事件應(yīng)對法修訂建議與修訂內(nèi)容，構(gòu)建和完善以突發(fā)公共事件應(yīng)對法為應(yīng)急根本大法的法律法規(guī)體系。

以修訂法律法規(guī)體系為契機，規(guī)范應(yīng)急管理術(shù)語、標準和規(guī)程，確保內(nèi)容一致性。應(yīng)急法律法規(guī)體系如圖2所示。

圖2 應(yīng)急法律法規(guī)體系

(3)以修訂和完善突發(fā)事件應(yīng)對法為契機，科學(xué)制定應(yīng)急管理機制，特別是明確預(yù)警機制。

對比《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》中關(guān)于應(yīng)急管理機制，還是有些出入，特別是預(yù)警機制。大量的突發(fā)事件應(yīng)對告訴我們，預(yù)警做得好，應(yīng)對基本都好，但預(yù)警做得不好，即使盡力應(yīng)對，效果也不盡如人意。因此，科學(xué)制定應(yīng)急管理機制，特別是預(yù)警機制非常重要。

(4)加強預(yù)案建設(shè)的實效性及評估的科學(xué)性。在我國“一案三制”框架中，預(yù)案的地位無與倫比，但現(xiàn)實中預(yù)案幾乎是文字游戲，因此，健全應(yīng)急管理體系必須加強預(yù)案建設(shè)，使預(yù)案成為落實法制、體制、機制的手冊，成為保護生命、健康、財產(chǎn)、環(huán)境安全的最后一張導(dǎo)圖。

(5)加強案例建設(shè)，強化預(yù)案和案例學(xué)習(xí)、教育、培訓(xùn)，使人們避免和預(yù)防事件發(fā)生及發(fā)生后自救、互救、他救和有效應(yīng)急指揮與救援。

每一次事件都要求“四不放過”，但幾乎每一次事件都“四不放過”不徹底，所以事件才不斷發(fā)生，且未能很好應(yīng)對。因此，案例與預(yù)案學(xué)習(xí)、教育、培訓(xùn)和落實才能使法制、體制、機制成為預(yù)防和應(yīng)對突發(fā)公共事件的武器，才能建立健全應(yīng)急管理體系，促進公共安全水平提高。

5 結(jié)論

新冠肺炎疫情的突然襲擊使人們對于突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系給予了更多關(guān)注，得到了黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的高度重視，力促盡快健全突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系。同時，健全中國特色應(yīng)急管理體系也再次成為爭論和關(guān)注焦點。

通過對2003年以來應(yīng)急管理體系發(fā)展和文獻研究，提出健全中國特色應(yīng)急管理體系應(yīng)該以堅持總體國家安全觀為統(tǒng)領(lǐng)，在國家體系和公共安全體系框架下，以“三制兩案”建設(shè)完善為核心，以應(yīng)急管理組織體系和預(yù)警機制完善為重心。我國湖北武漢疫情得到快速控制以及北京疫情第一時間響應(yīng)和防控印證了相關(guān)設(shè)想，國外疫情的蔓延以及不可控制也反面印證了設(shè)想的可行性和必要性。