趙楠

濟南市土地儲備中心 山東濟南 250000

1 現(xiàn)行土地儲備運作模式概況

近年來，政府土地儲備的對象由過去的新增為主逐步轉(zhuǎn)向盤活存量為主。A 市主城區(qū)范圍內(nèi)的中原油田供應(yīng)處中心庫、龍豐熱電等國有存量、低效利用土地，城市舊工業(yè)區(qū)廠房、倉儲用地等利用率較低土地，在經(jīng)過重新整合、依照相關(guān)規(guī)定和程序進行收儲后，將土地進行歸類整理并實施有償出讓，既實現(xiàn)了對土地市場的直接調(diào)控，又能有效地防止國有資產(chǎn)的流失。目前，A 市土地儲備運作模式屬于政府主導(dǎo)型，即行政指導(dǎo)和市場運行相結(jié)合的運作模式。運作程序由新增建設(shè)用地批準征收或存量建設(shè)用地收回、收購，前期開發(fā)達到“凈地”“熟地”條件，根據(jù)市場情況實施供應(yīng)三個階段組成。該模式在政府主導(dǎo)前提下充分發(fā)揮市場機制配置功能，把土地儲備作為政府對土地市場的宏觀調(diào)控手段，規(guī)定市城區(qū)范圍內(nèi)的住宅用地均由政府收購、儲備，并統(tǒng)一由政府向社會公開供應(yīng)，實現(xiàn)政府主導(dǎo)與市場運作的有效結(jié)合，從而保證政府對土地一級市場的高度控制，有利于城市土地市場的規(guī)范和城市化的有序發(fā)展。與此同時，由于該模式帶來的巨大收儲量，也給土地儲備機構(gòu)帶來了巨大的資金壓力[1]。

2 土地儲備現(xiàn)狀及問題

2.1 A 市土地儲備現(xiàn)狀

2016-2019 年，A 市共出讓住宅用地81 宗，出讓總金額91.98 億元，出 讓 總 面 積4938.78 畝。其中，2017 年為出讓高峰，成交總面積2422.55 畝，住宅、商住用地占總出讓面積的比重超66%。2019 年，A 市主城區(qū)共出讓土地18 宗，面積845.85畝，同比2018 年減少22.58%；成交金額24.39 億元，同比2018年增加7.6%，單宗土地成交價格略有漲幅。

2.2 可使用土地資源較少

A 市面積比較大，地形地貌復(fù)雜多變，不是所有的土地資源都能利用。以目前的技術(shù)，無法將這些土地轉(zhuǎn)化成可利用的資源，再加上一些凹凸不平的高原、山丘、丘陵等，加之環(huán)境的影響，導(dǎo)致A 市可利用的土地資源遠遠不夠，土地資源利用的壓力非常大。

2.3 土地類型多且分布不均

A 市幅員遼闊，占地面積比較廣，這也導(dǎo)致A 市土地分布極其不均，東南西北4 個方向的土地呈現(xiàn)出不同的特點。東南部大部分是山地、丘陵，中東部分是平原和丘陵，西部地區(qū)是高原，西北部地區(qū)大部分氣候干旱，基本沒人居住，這也導(dǎo)致A 市人口分布不均，大部分人在東部，西部的土地資源利用率非常低。

3 優(yōu)化土地儲備工作的建議

3.1 完善再開發(fā)激勵政策

加強土地一級市場管理，實行“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一收儲、統(tǒng)一出讓”的土地經(jīng)營機制。加強收儲土地管理，出臺土地增值收益核定撥付、分配方案、使用監(jiān)督等方面的政策措施，并在土地收儲中建立統(tǒng)一的土地經(jīng)營機制。探索對土地增值收益進行合理比例分成方式，充分調(diào)動各城區(qū)及收儲對象的積極性，規(guī)范有序推進城區(qū)閑置、低效產(chǎn)業(yè)用地再開發(fā)。開展A 市城區(qū)低效土地摸底調(diào)查，針對中心城區(qū)改制企業(yè)、城中村等低效土地制訂增值收益共享的激勵政策，全面有序推進城市經(jīng)營。探索圍繞A 市工業(yè)項目“西減東加”戰(zhàn)略、企業(yè)“紅黃藍綠”退出制度、政府金融平臺建設(shè)、土壤污染修復(fù)、增加城市用地規(guī)模等制訂相應(yīng)政策，建立工作機制，并列入A市“十四五”發(fā)展規(guī)劃。

3.2 建立土地收儲資金運轉(zhuǎn)保障體系

保證儲備土地報批、征收補償、拆遷環(huán)節(jié)資金充足，確保一次性完成經(jīng)省政府批復(fù)后的儲備土地征收，不因補償不到位等問題拖延。保證儲備土地前期開發(fā)階段資金及時到位，實行“三通一平”（通電、路、水，場地平整），達到基本施工條件，實現(xiàn)土地收益最大化。保證土地儲備流程整體實施資金的有效落實和順利運轉(zhuǎn)，加強政府部門間的統(tǒng)一協(xié)調(diào)、集中保障[2]。

3.3 合理確定土地儲備與供應(yīng)規(guī)模

引入土地儲備系數(shù)、土地儲備周期、土地儲備總量及分類等概念，匹配房地產(chǎn)市場合理需求，保障城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求，實現(xiàn)土地收益最大化。科學(xué)合理預(yù)測住宅用地儲備規(guī)模，有序穩(wěn)定土地供給，降低房地產(chǎn)市場波動風(fēng)險。

3.4 科學(xué)把握土地儲備、供應(yīng)時序

根據(jù)城市控制性詳細規(guī)劃和年度土地儲備計劃，結(jié)合人口變化預(yù)測、住房普查數(shù)據(jù)、商品房庫存、房地產(chǎn)用地供應(yīng)潛力以及過往三年實際供應(yīng)規(guī)模等，合理安排、有序調(diào)節(jié)儲備土地供應(yīng)總量、結(jié)構(gòu)、布局、時序和方式，全力保障公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重要領(lǐng)域，提升儲備土地配置效率?？茖W(xué)謀劃、統(tǒng)籌平衡、合理安排各領(lǐng)域用地供應(yīng)，在多重目標中尋求動態(tài)平衡。

3.5 土地收儲與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)深度融合互補

部門計劃要融合，土地收購儲備和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)分屬不同的行政管理部門，工作機制不盡相同。因此，制訂土地儲備計劃與基建計劃時，要加強各部門間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，發(fā)揮各自優(yōu)勢，實現(xiàn)有效互補。收益與支出額度要互補，土地收購儲備收益根據(jù)土地市場情況、城市基礎(chǔ)設(shè)施投入并發(fā)揮作用的期限，合理預(yù)測土地收益?；A(chǔ)設(shè)施投資支出根據(jù)城市建設(shè)規(guī)劃，按照具體項目的建設(shè)規(guī)模、標準測定。

3.6 前置設(shè)計環(huán)節(jié)，構(gòu)建土地大儲備格局

探索將城市設(shè)計納入規(guī)劃條件，作為儲備土地出讓前置條件，引導(dǎo)儲備土地供應(yīng)相關(guān)內(nèi)容納入A 市法規(guī)和技術(shù)性標準，深度融合儲備土地收儲流程，建立完善“出讓前納入出讓條件—出讓后納入審批內(nèi)容—建成后納入規(guī)劃核實”的“三納入”工作機制，保證重要地區(qū)城市設(shè)計有效指導(dǎo)土地供給。逐步探索建立“五統(tǒng)一”（統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征收、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一供應(yīng)）的土地大儲備格局，將住宅用地納入土地儲備機構(gòu)統(tǒng)一儲備，著力構(gòu)建由“生地”變“凈地”“熟地”的運行體系，真正發(fā)揮儲備土地作為土地一級市場“調(diào)節(jié)器”“穩(wěn)定器”的作用[3]。

4 結(jié)語

綜上所述，雖然土地儲備工作得到了快速發(fā)展，但依然缺少可以借鑒的經(jīng)驗。在發(fā)展過程中，要結(jié)合實際，及時發(fā)現(xiàn)土地儲備工作存在的弊端與問題，及時研究并作出相應(yīng)調(diào)整，為土地儲備工作的發(fā)展打下堅實基礎(chǔ)。