解華軍

安徽省土地勘測規(guī)劃院 安徽合肥 230000

1 新形勢下土地整治項(xiàng)目現(xiàn)狀

近年來，各地通過提前謀劃、創(chuàng)新制度、加大投入、加強(qiáng)監(jiān)管等方式加強(qiáng)和推動了土地整治事業(yè)發(fā)展，取得了一定的成效，但部分地方和部門還沒有高度重視，沒有站在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的角度認(rèn)識土地整治工作，重項(xiàng)目申報，輕項(xiàng)目管理，重補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量、經(jīng)濟(jì)效益，輕社會效益、生態(tài)效益，難以保證農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，造成不同程度存在著投入標(biāo)準(zhǔn)不夠高、后備資源匱乏、從業(yè)隊(duì)伍能力不足、后期管理難等問題。

2 出現(xiàn)問題分析

2.1 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田投入標(biāo)準(zhǔn)不高，資源整合面臨困難

土地整治項(xiàng)目資金投入是落實(shí)項(xiàng)目建設(shè)的基礎(chǔ)，項(xiàng)目建設(shè)需要投入大量資金。部分地方政府財(cái)政資金緊張，但是依然是項(xiàng)目投資的主體，往往會造成地方配套資金難落實(shí)，存在資金“斷流”或“斷供”的情況，投資標(biāo)準(zhǔn)的降低不可避免帶來建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的降低，導(dǎo)致限制了區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)區(qū)、示范點(diǎn)的工程布局，在項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)過程中只能解“燃眉之急”，僅對區(qū)域內(nèi)農(nóng)民迫切需要建設(shè)的工程進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，完全“投其所好”搞建設(shè)，使項(xiàng)目區(qū)整體效果打了折扣，少數(shù)項(xiàng)目建設(shè)達(dá)不到最佳狀態(tài)，質(zhì)量不高。

2.2 補(bǔ)充耕地后備資源匱乏，補(bǔ)充耕地質(zhì)量等級不高

隨著多年來的開墾，一些地方補(bǔ)充耕地項(xiàng)目后備資源已逐漸匱乏，一些地區(qū)以填埋坑塘、復(fù)墾林地、開發(fā)濕地灘涂作為耕地后備資源，因?yàn)檫@些資源多數(shù)項(xiàng)目區(qū)位置一般都比較偏僻，基礎(chǔ)條件差，造成項(xiàng)目區(qū)施工難度大，投入成本高，補(bǔ)充耕地質(zhì)量等別較低，甚至對生態(tài)環(huán)境造成了破壞。如何嚴(yán)格執(zhí)行“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田”成為項(xiàng)目建設(shè)需要思考的問題。

2.3 項(xiàng)目實(shí)施管理需完善，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)存在困難

涉及政府多個部門，要建立健全“政府主導(dǎo)、多方參與”“管理規(guī)范，效益顯著”工程實(shí)施責(zé)任機(jī)制，做到市、縣、鄉(xiāng)“三級”聯(lián)動，確保組織領(lǐng)導(dǎo)到位、實(shí)施監(jiān)督有效、獎懲考核得力，提高實(shí)施責(zé)任主體的能動性。要切實(shí)加強(qiáng)土地整治項(xiàng)目統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，規(guī)范項(xiàng)目建設(shè)，形成管理合力，共同推進(jìn)。結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，細(xì)化完善建設(shè)品質(zhì)，豐富工程內(nèi)涵，提升技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù)水平，充分結(jié)合地形、地貌和生態(tài)環(huán)境等因素，優(yōu)化施工圖設(shè)計(jì)，引領(lǐng)特色農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)田、生態(tài)田園建設(shè)的新模式。亟需制定滿足各地實(shí)際需求的田塊、土壤、灌溉、道路和生態(tài)單體工程標(biāo)準(zhǔn)圖集和建設(shè)導(dǎo)則，規(guī)范項(xiàng)目實(shí)施、管理。

2.4 從業(yè)隊(duì)伍能力不足，信用體系建設(shè)待健全

土地整治綜合性強(qiáng)、涉及面廣、任務(wù)重，基層土地整治機(jī)構(gòu)和設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、測量等從業(yè)單位技術(shù)力量不足，管理水平不高，不能很好滿足土地整治項(xiàng)目建設(shè)的需要。項(xiàng)目參建單位“信用榜”未建立，信用評價體系需進(jìn)一步完善。部分設(shè)計(jì)、施工和監(jiān)理等項(xiàng)目參建單位責(zé)任心不強(qiáng)、相互掛靠、質(zhì)量意識淡薄、執(zhí)業(yè)能力低下等現(xiàn)象，影響了土地整治市場健康發(fā)展。

2.5 科技創(chuàng)新有待加強(qiáng)，監(jiān)管手段有待提升

運(yùn)用智能化引領(lǐng)，廣泛應(yīng)用遙感、3S 等技術(shù)，提升項(xiàng)目監(jiān)管廢棄粗放形式，選擇精準(zhǔn)智慧化，確保技術(shù)支撐有力。利用無人機(jī)、衛(wèi)星遙感等技術(shù)，不斷提高監(jiān)管水平。監(jiān)測監(jiān)管技術(shù)手段有待加強(qiáng)，監(jiān)管監(jiān)測缺少一套低成本、便攜式、便利用的軟硬件集成的先進(jìn)技術(shù)裝備，簡單高效解決復(fù)雜的現(xiàn)場監(jiān)測監(jiān)管問題，信息化監(jiān)管能力還需提升。同時，信息化機(jī)制仍有很多問題，技術(shù)層面還有待加強(qiáng)，高新設(shè)備也還緊缺。

2.6 后期管護(hù)難落實(shí)，項(xiàng)目效益難持久

設(shè)施的合理使用是項(xiàng)目生命周期的一部分。在一些地區(qū)，后期管護(hù)難落實(shí)，項(xiàng)目效益難持久，究其原因，一是重建設(shè)輕管護(hù)。項(xiàng)目效益的發(fā)揮好壞，與地方政府重視程度密切相關(guān)，只建不管或者簽訂管護(hù)協(xié)議，但流于形式，未能充分發(fā)揮管護(hù)作用；二是建后管護(hù)資金來源需進(jìn)一步明確，現(xiàn)行的土地開發(fā)整理項(xiàng)目定額標(biāo)準(zhǔn)中未體現(xiàn)后期管護(hù)資金及標(biāo)準(zhǔn)，一定程度導(dǎo)致后期項(xiàng)目管理中沒有足夠的依據(jù)，缺少資金運(yùn)用于后期工程管護(hù)，使得工程未能充分發(fā)揮效益；三是基層組織管護(hù)作用發(fā)揮，責(zé)任落實(shí)難。違背土地整治初衷，或多或少造成項(xiàng)目效益難以發(fā)揮。

3 幾點(diǎn)建議

3.1 提高投入標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)建設(shè)資源整合

從制定相應(yīng)支持政策入手，鼓勵社會民間資本加入，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體共同參與，充分發(fā)揮政策的引導(dǎo)作用。一方面降成本，如讓社會參與方以土地整治項(xiàng)目建設(shè)合同開展金融機(jī)構(gòu)融資，降低資金壓力和成本。另一方面穩(wěn)收益，一是“利益輸送”，如在項(xiàng)目前期階段，迎合產(chǎn)業(yè)資本的需要，為他量身定做；二是出臺優(yōu)惠政策，減免部分稅費(fèi)；三是以土地整治資金為主建立風(fēng)險保障基金，減少后顧之憂；四是明晰產(chǎn)權(quán)，土地整治所建工程的所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、管護(hù)權(quán)應(yīng)清晰，逐步構(gòu)建資金整合運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制。

3.2 調(diào)整實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡思路，加強(qiáng)對補(bǔ)充耕地質(zhì)量管理

一是落實(shí)責(zé)任，嚴(yán)格考核。按照耕地保護(hù)優(yōu)先、數(shù)量和質(zhì)量并重的原則，變被動為主動，調(diào)整和完善耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任考核體系。同時，針對土地違法違規(guī)建立政府領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制，運(yùn)用硬性指標(biāo)，量化考評，嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)政府責(zé)任。二是完善體系，助力占補(bǔ)平衡。完善耕地占補(bǔ)平衡的考核體系，占補(bǔ)平衡的實(shí)質(zhì)體現(xiàn)在耕地生產(chǎn)能力上，將各類土地整治項(xiàng)目所新增的耕地面積作為年度補(bǔ)充耕地完成量，完善土地整治項(xiàng)目新增耕地與補(bǔ)改結(jié)合有關(guān)信息，堅(jiān)持?jǐn)?shù)量、質(zhì)量并舉，依托項(xiàng)目監(jiān)管系統(tǒng)從技術(shù)上確?！罢妓a(bǔ)水、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”，完善考核方面，一部分可以通過提高的耕地產(chǎn)出率來折抵耕地。

3.3 強(qiáng)化統(tǒng)籌監(jiān)管，加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施反饋考核

建立健全統(tǒng)一的考核管理機(jī)制，嚴(yán)格目標(biāo)任務(wù)考核，把規(guī)劃實(shí)施與地方政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任考核結(jié)合起來，在項(xiàng)目重點(diǎn)區(qū)域調(diào)整耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核分值，強(qiáng)化對各級政府考核任務(wù)完成情況考核。要結(jié)合實(shí)際，制定工作績效考核辦法，加強(qiáng)對項(xiàng)目實(shí)施、竣工驗(yàn)收和后期管護(hù)責(zé)任的考核。各級政府對照質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，督促施工、監(jiān)理單位嚴(yán)格按照規(guī)劃設(shè)計(jì)組織施工，嚴(yán)管項(xiàng)目質(zhì)量，重點(diǎn)要對項(xiàng)目建設(shè)的隱蔽工程進(jìn)行核查。充分利用農(nóng)村土地整治監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)，對項(xiàng)目建設(shè)實(shí)行集中統(tǒng)一、全面全程監(jiān)管，確保項(xiàng)目保質(zhì)保量規(guī)范實(shí)施。

3.4 以實(shí)施土地整治項(xiàng)目為抓手，有效修復(fù)土地生態(tài)功能

細(xì)化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和工程內(nèi)容，充分結(jié)合地形、地貌和生態(tài)環(huán)境等因素，優(yōu)化施工圖設(shè)計(jì)，引領(lǐng)特色農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)田、生態(tài)農(nóng)村建設(shè)的新模式。要加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù)，制定滿足各地實(shí)際需求的土地平整、土壤改良、灌溉與排水、田間道路和生態(tài)防護(hù)等工程的單體工程標(biāo)準(zhǔn)圖集和建設(shè)導(dǎo)則。要建立農(nóng)田水利、道路橋梁等較大單體工程第三方質(zhì)量檢驗(yàn)制度，確保工程安全。開展農(nóng)村“田、水、路、林、村、房”土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目建設(shè)，通過整治項(xiàng)目實(shí)施，改善項(xiàng)目區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高農(nóng)田防護(hù)面積，改善土壤條件，治理水土流失面積，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生物種群與農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的修復(fù)，維護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)良性發(fā)展，土地整治項(xiàng)目建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)同步實(shí)施、相互促進(jìn)、共同發(fā)揮作用。

3.5 以科學(xué)規(guī)劃用地布局為導(dǎo)向，確保建設(shè)項(xiàng)目合理有序

在科學(xué)規(guī)劃的前提下，堅(jiān)持因地制宜分類指導(dǎo)的原則，引導(dǎo)各項(xiàng)目區(qū)建立健全排灌體系，發(fā)展節(jié)水工程，提高耕作田塊規(guī)模和田間道路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，做到旱澇兼治，機(jī)耕、機(jī)收率達(dá)到100%。在節(jié)約集約用技術(shù)上，從有利于農(nóng)民生產(chǎn)生活出發(fā)，嚴(yán)格農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模，堅(jiān)持把農(nóng)村涉土項(xiàng)目建設(shè)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有力結(jié)合，盤活農(nóng)村閑置建設(shè)用地，使區(qū)域內(nèi)農(nóng)村各類用地結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化、布局更加合理。提高土地整治在土地開發(fā)供給中的定位，分類施策，從生態(tài)功能恢復(fù)出發(fā)，優(yōu)化土地開發(fā)結(jié)構(gòu)，鼓勵加強(qiáng)全域生態(tài)空間建設(shè)維護(hù)和功能修復(fù)，筑牢健康農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)。

3.6 強(qiáng)化建后管護(hù)機(jī)制，增強(qiáng)監(jiān)管能力創(chuàng)新

重視信用體系建設(shè)，對土地整治從業(yè)單位和人員“雙管齊下”，加強(qiáng)市場規(guī)范，堅(jiān)持獎懲并舉，嚴(yán)肅執(zhí)行誠信缺失企業(yè)黑名單制度，采取降低信用等級、取消項(xiàng)目投標(biāo)資格等，處理一些施工質(zhì)量不達(dá)標(biāo)或者出現(xiàn)重大責(zé)任事故的機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員。重視完善日常管護(hù)機(jī)制，從制度層面做好日常管護(hù)，杜絕只用不管，破壞工程設(shè)施等現(xiàn)象發(fā)生，后期管護(hù)機(jī)制需要加強(qiáng)責(zé)任認(rèn)定，從長遠(yuǎn)效益發(fā)揮來看，應(yīng)確定項(xiàng)目的受益人優(yōu)先，負(fù)責(zé)建后管護(hù)，有利于項(xiàng)目效益長效發(fā)揮。依據(jù)“誰受益、誰管護(hù)”原則，對專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場、涉農(nóng)企業(yè)、農(nóng)民用水合作組織以及村集體等進(jìn)行引導(dǎo)和激勵，促使他們參與到項(xiàng)目設(shè)施的管理維護(hù)。加大資金支持力度，運(yùn)用多渠道籌措資金、集中集約使用資金的方式，以解決后期管理資金的來源問題，發(fā)揮整治綜合效益。

4 結(jié)語

綜上，對新形勢下土地整治項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)行管理的存在問題進(jìn)行分析，從而為涉土涉農(nóng)項(xiàng)目建設(shè)做好業(yè)務(wù)支撐、技術(shù)服務(wù)，采取一些策略和措施促進(jìn)項(xiàng)目各項(xiàng)效益提升，利用提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)整占補(bǔ)平衡思路、增強(qiáng)監(jiān)管方式、完善后期管護(hù)等手段，以期更好地達(dá)到建設(shè)目標(biāo)助力土地整治項(xiàng)目綜合效益發(fā)揮創(chuàng)造有利條件。