梁小龍

玉門市自然資源局 甘肅玉門 735200

1 國土空間規(guī)劃

國土空間規(guī)劃主要是整合和保護(hù)城市空間資源，有效評估城市空間資源，實(shí)現(xiàn)綜合效益最大化。大部分西方國家在規(guī)劃國土空間時(shí)都制定了適宜自身發(fā)展的體制，例如發(fā)達(dá)國家所指定的國土空間規(guī)劃主要是對土地利用變化進(jìn)行控制，確保其實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。政府層面會(huì)向地方提供規(guī)劃思路，由地方按照自身實(shí)際情況合理選擇空間規(guī)劃方案和方法。

2 城市國土空間規(guī)劃編制的思考

2.1 實(shí)現(xiàn)國土空間智慧管理

在國土空間規(guī)劃編制階段，要通過建立“雙評價(jià)”模型作為國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)，為規(guī)劃編制摸清現(xiàn)狀、識別風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)判趨勢提供基礎(chǔ)支撐，也為規(guī)劃制定用地指標(biāo)、劃定邊界、確定人口規(guī)模提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。在實(shí)施監(jiān)督階段，要結(jié)合“一張圖”管理，通過建立規(guī)劃數(shù)據(jù)庫和監(jiān)測評估預(yù)警系統(tǒng)，對國土空間規(guī)劃的現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、實(shí)施進(jìn)程、趨勢變化進(jìn)行全面動(dòng)態(tài)監(jiān)測和及時(shí)預(yù)警，反映國土空間規(guī)劃的實(shí)施情況及國土空間的運(yùn)行體征。綜合運(yùn)用“3S”技術(shù)，形成“規(guī)劃—項(xiàng)目—監(jiān)管”的系統(tǒng)平臺，建立可感知、能進(jìn)化、善治理、自適應(yīng)的智慧型國土空間管理體系。

2.2 從“關(guān)注土地資源”走向“關(guān)注空間全域”。

從以往規(guī)劃更加關(guān)注土地資源的保護(hù)與利用，轉(zhuǎn)為關(guān)注山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)的整體保護(hù)，實(shí)現(xiàn)所有自然資源的全域優(yōu)化配置和系統(tǒng)提升，這是新時(shí)期自然資源集中統(tǒng)一綜合管理的重要要求[1]。與此相適應(yīng)的是，從以往的資源環(huán)境承載力評價(jià)的“單約束”轉(zhuǎn)為資源環(huán)境承載力和國土空間適應(yīng)性“雙評價(jià)”，尋求“多要素緊約束條件”下的綜合效益最優(yōu)解，更加關(guān)注土地利用效率的提升、協(xié)調(diào)發(fā)展和保護(hù)的關(guān)系。

2.3 形成完善的指標(biāo)評估和實(shí)施監(jiān)測體系

將總體規(guī)劃中的定性發(fā)展愿景轉(zhuǎn)為國土空間規(guī)劃中可感知、可測量、可跟蹤、可維護(hù)、可評價(jià)的量化指標(biāo)，形成一套完整的指標(biāo)評價(jià)和實(shí)施監(jiān)測體系，是國土空間規(guī)劃的未來導(dǎo)向。如：“上海2035”圍繞邁向卓越全球城市的目標(biāo)愿景，構(gòu)建“更具活力的繁榮創(chuàng)新之城、更富魅力的幸福人文之城、更可持續(xù)的韌性生態(tài)之城”三大目標(biāo)體系，進(jìn)而將全球城市總目標(biāo)分解和具體化為30 項(xiàng)核心指標(biāo)，形成指標(biāo)與城市目標(biāo)內(nèi)涵的互動(dòng)關(guān)系。正在實(shí)施的“深圳2035”率先探索非用地?cái)U(kuò)張型的轉(zhuǎn)型規(guī)劃，從區(qū)域協(xié)作、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)和諧、生態(tài)保護(hù)4 個(gè)維度構(gòu)建服務(wù)城市轉(zhuǎn)型的目標(biāo)方向，分解落實(shí)48 項(xiàng)核心指標(biāo)作為規(guī)劃評價(jià)的標(biāo)尺。將指標(biāo)體系作為政府各專業(yè)部門、公眾市民達(dá)成共識的重要平臺。針對指標(biāo)體系，國土空間規(guī)劃應(yīng)對其形成規(guī)劃“編制—實(shí)施—維護(hù)”機(jī)制，通過開展監(jiān)督監(jiān)測、建立統(tǒng)一基礎(chǔ)信息平臺、數(shù)據(jù)交匯機(jī)制等，建立統(tǒng)一的跨部門、多途徑、協(xié)作化的信息數(shù)據(jù)平臺，并定期向社會(huì)公眾公布。

2.4 以全域全要素理念實(shí)施國土空間綜合整治

國土空間整治是實(shí)現(xiàn)國土空間規(guī)劃“構(gòu)建農(nóng)田集中連片、建設(shè)用地節(jié)約集約、空間形態(tài)科學(xué)合理的國土空間整體格局”目標(biāo)的重要手段。超大城市的國土空間整治應(yīng)以低效建設(shè)用地減量化、優(yōu)化生產(chǎn)力布局、整治違法違章建筑和用地、加強(qiáng)資源統(tǒng)籌力度、大力推進(jìn)城市更新、增加區(qū)域生態(tài)供給、加強(qiáng)農(nóng)田林網(wǎng)建設(shè)等為手段，建立政府主導(dǎo)、自然資源部門搭臺、各部門合作、公眾參與的工作機(jī)制，形成全域全要素綜合整治工作格局。建立包括國土空間整治項(xiàng)目規(guī)劃審核等在內(nèi)的規(guī)劃許可制度，依據(jù)規(guī)劃調(diào)控國土空間整治規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局和時(shí)序，切實(shí)維護(hù)規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，完善重大工程實(shí)施和示范建設(shè)管理制度[2]。

2.5 強(qiáng)化以管定編，構(gòu)建多規(guī)融合的非集建區(qū)規(guī)劃內(nèi)容體系

市級層面來看非集建區(qū)國土空間劃分生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)農(nóng)村空間，明確國土空間保護(hù)和開發(fā)格局、功能分區(qū)和定位、分區(qū)管控與指引等?？h( 區(qū)) 級層面按照農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和鄉(xiāng)村建設(shè)活動(dòng)的差異，細(xì)分市級功能分區(qū); 劃定田園功能單元，并明確各田園功能單元的主導(dǎo)定位、用地及人口規(guī)模規(guī)劃指引。鄉(xiāng)( 鎮(zhèn)) 級層面編制田園功能單元規(guī)劃，明確基本農(nóng)田、水域等自然資源要素與村莊、旅游項(xiàng)目、配套設(shè)施等建設(shè)用地的空間布局和詳細(xì)控制指標(biāo)。村莊層面編制村莊詳細(xì)規(guī)劃、項(xiàng)目實(shí)施性規(guī)劃等，明確村莊發(fā)展目標(biāo)，合理安排村莊的住房、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施等用地布局，提出農(nóng)民建房指引、村莊整治和景觀風(fēng)貌控制性要求[3]。

2.6 強(qiáng)化空間精細(xì)化治理，明確非集建區(qū)剛彈結(jié)合的規(guī)劃實(shí)施體系

綜合利用“目標(biāo)+ 指標(biāo)+ 坐標(biāo)”等管控手段，深化完善規(guī)劃實(shí)施體系。市級規(guī)劃層面，強(qiáng)調(diào)非集建區(qū)保護(hù)和開發(fā)總體格局管理，制定重大戰(zhàn)略、目標(biāo)等任務(wù)清單和人口、用地、基本農(nóng)田、生態(tài)空間等約束性指標(biāo)，定量化引導(dǎo)規(guī)劃實(shí)施和績效考核?？h( 區(qū)) 級規(guī)劃層面，按照不同類型功能區(qū)管控要求，明確各類建設(shè)行為的開發(fā)建設(shè)指標(biāo)、用地兼容性、各類服務(wù)設(shè)施準(zhǔn)入等方面的控制內(nèi)容。鄉(xiāng)(鎮(zhèn)) 級規(guī)劃層面，針對開發(fā)和保護(hù)項(xiàng)目許可需要，明確功能單元主導(dǎo)功能、生態(tài)紅線保護(hù)、基本農(nóng)田保護(hù)、村莊建設(shè)和旅游服務(wù)用地控制、建設(shè)用地整治、“五線”控制、農(nóng)村居民點(diǎn)控制等管控內(nèi)容，編制規(guī)劃管理圖則，支撐非集建區(qū)分類精細(xì)化的規(guī)劃管理。

3 總結(jié)

綜上所述，城市國土空間規(guī)劃要與社會(huì)的發(fā)展前景相符合，要能夠適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的新趨勢，能夠立足于“多規(guī)融合”的思路，能夠從空間角度、未來可持續(xù)發(fā)展、城市定位等融合在一起。上文的研究以自身的工作經(jīng)驗(yàn)和相關(guān)文獻(xiàn)的參考為總結(jié)，希望能為城市國土空間規(guī)劃編制起到一定的促進(jìn)作用。