魏幫勝

(安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601)

國家十分重視三江源自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)，是與三江源獨特的生態(tài)地位和戰(zhàn)略發(fā)展地位分不開的。三江源地區(qū)不僅有著豐富的水資源，還是高寒地區(qū)生物資源的基因庫以及我國和東南亞地區(qū)氣候的調(diào)節(jié)器。保護(hù)好三江源區(qū)的生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)該地區(qū)人與自然的和諧發(fā)展，不僅對保障長江、黃河、瀾滄江中下游流域的生態(tài)安全具有重要意義，還對維系全球的氣候穩(wěn)定與生態(tài)平衡有著重要影響。

1 建立三江源流域生態(tài)補(bǔ)償橫向轉(zhuǎn)移支付的必要性

首先，三江源地區(qū)素有“中華水塔”之稱，其中河流密布，湖泊、沼澤眾多，是長江、黃河和瀾滄江的發(fā)源地，長江水量的25%、黃河水量的49%、瀾滄江水量的16%都來自這一區(qū)域[1]。如今，三江源地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，草場退化、土地沙化等問題突出，水源涵養(yǎng)功能日益減退，對三江源地區(qū)乃至全國的生態(tài)安全和可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。

其次，我國幅員遼闊，自然資源分布不均衡。我國重點生態(tài)功能區(qū)大都分布在東北、西北、西南等邊境地區(qū)，該地區(qū)屬于生態(tài)資源豐富同時又具有生態(tài)脆弱、經(jīng)濟(jì)落后特征，即“三位一體”地區(qū)。生態(tài)環(huán)境的保護(hù)行為具有典型的正外部性特征，貧困地區(qū)犧牲發(fā)展機(jī)會提供生態(tài)產(chǎn)品，財力充足的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)卻享受著“免費搭車”的待遇，這與公平正義的發(fā)展理念相悖。

再次，“十三五”時期是全面建成小康社會、實現(xiàn)我們黨確定的第一個百年奮斗目標(biāo)的決勝階段。生態(tài)功能區(qū)大都是集中連片特困地區(qū)，是扶貧攻堅的主戰(zhàn)場，保障貧困地區(qū)的生存發(fā)展權(quán)，不讓生態(tài)產(chǎn)品提供地的居民“餓著肚子呼吸新鮮空氣”，生態(tài)地區(qū)居民才有力氣和積極性去管護(hù)生態(tài)環(huán)境。重點生態(tài)功能區(qū)等資源豐富的地區(qū)，少數(shù)民族占有比例較高，25個國家重點生態(tài)功能區(qū)有23個在民族地區(qū)[2]，三江源自然保護(hù)區(qū)就是藏民聚居區(qū)，藏民約占總?cè)丝诘?0%以上。因此，生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)問題、貧困問題和民族問題相互交織，加大對生態(tài)功能區(qū)的補(bǔ)償力度，拓寬生態(tài)補(bǔ)償資金渠道，對于維護(hù)民族團(tuán)結(jié)，促進(jìn)社會安定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展意義重大。國家一直秉持的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”發(fā)展理念、以及習(xí)近平總書記提出的“綠水青山就是金山銀山”科學(xué)論斷，為三江源等生態(tài)功能區(qū)建立完善的轉(zhuǎn)移支付形式提供了理論基礎(chǔ)和政治保障。

最后，建立三江源流域生態(tài)補(bǔ)償橫向轉(zhuǎn)移支付制度是對財政政策的有益補(bǔ)充。目前，對于生態(tài)損益關(guān)系相對不明確的區(qū)域如森林、草地、濕地等生態(tài)補(bǔ)償，主要通過中央政府縱向轉(zhuǎn)移支付的方式進(jìn)行補(bǔ)償。但限于縱向轉(zhuǎn)移支付資金數(shù)額不足、覆蓋范圍有限等原因，使得縱向轉(zhuǎn)移支付在生態(tài)補(bǔ)償方面發(fā)揮作用有限。完全由中央財政主導(dǎo)的縱向轉(zhuǎn)移支付難以體現(xiàn)“誰受益、誰付費”的原則，也不利于生態(tài)服務(wù)外部性的內(nèi)部化。2016年5月國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》指出，要在中央轉(zhuǎn)移支付的縱向生態(tài)補(bǔ)償之外，推動建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度。但是，構(gòu)建全面的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在生態(tài)環(huán)境亟需改善又不能即刻出臺橫向生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)的背景下，通過發(fā)揮生態(tài)受益區(qū)地方政府在橫向生態(tài)補(bǔ)償中的積極作用，由生態(tài)受益區(qū)地方政府代表生態(tài)受益區(qū)購買生態(tài)產(chǎn)品，即進(jìn)行橫向轉(zhuǎn)移支付來實現(xiàn)對生態(tài)產(chǎn)品提供地的補(bǔ)償，一方面對保護(hù)生態(tài)環(huán)境可以起到積極作用，另一方面也能夠減輕貧困地區(qū)政府和中央政府的財政壓力，喚起受益地區(qū)自覺分擔(dān)生態(tài)建設(shè)成本的意識。

2 三江源流域生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付存在的問題

2.1 缺乏系統(tǒng)穩(wěn)定的法律保障

20世紀(jì)80年代以來，國家先后制定了多部有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)的法律、法規(guī)，青海省也先后制定了20多部生態(tài)環(huán)境及相關(guān)的地方性法規(guī)、單行條例，但在三江源區(qū)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)問題上卻未制定有統(tǒng)一、專門的法律法規(guī)。目前三江源區(qū)實施的生態(tài)補(bǔ)償主要以《青海三江源自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)總體規(guī)劃》和《三江源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試行辦法》為標(biāo)準(zhǔn)，沒有明確的法律依據(jù)，存在極大的不確定性，缺乏長效性。

考慮到法制統(tǒng)一的要求和三江源區(qū)生態(tài)環(huán)境的特殊性，采用中央立法和地方立法相結(jié)合的體制模式比較符合實際[3]。三江源地區(qū)的生態(tài)保護(hù)具有極大的外部經(jīng)濟(jì)性，因而這一地區(qū)的立法涉及該地區(qū)與其他地區(qū)，特別是流域中下游地區(qū)的關(guān)系，這種關(guān)系的協(xié)調(diào)只有通過中央立法的模式來解決。三江源地區(qū)的生態(tài)保護(hù)建設(shè)又具有特殊性，結(jié)合該地區(qū)的實際情況在法律制度上進(jìn)行大膽創(chuàng)新，制定適合當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方法律有助于從制度上筑牢三江源生態(tài)保護(hù)屏障，對完善三江源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的制度體系具有重要意義。

2.2 生態(tài)補(bǔ)償主體單一，補(bǔ)償資金規(guī)模小

三江源地區(qū)生態(tài)保護(hù)難度大，成本高，工業(yè)發(fā)展十分緩慢，主體功能區(qū)劃分后，禁止和限制開發(fā)區(qū)面積占三江源區(qū)總面積的98.9%，而且核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)人口和城鎮(zhèn)分布不連續(xù)，生態(tài)保護(hù)建設(shè)具有一定的特殊性。三江源地區(qū)草場超載、退化現(xiàn)象嚴(yán)重，鼠害猖獗。由于草場過度放牧、礦產(chǎn)開采和氣候變化等原因，致使三江源地區(qū)草地沙化面積達(dá)9 434.6km2，占三江源地區(qū)總面積的3.01%;黑土灘面積合計47 083.2km2，占三江源地區(qū)總面積的15%；鼠害面積達(dá)32 400.2km2,占三江源地區(qū)總面積的10.34%[4]。如果不進(jìn)行治理將會持續(xù)惡化三江源“中華水塔”的水源涵養(yǎng)和水土保持能力。“人—草—畜”關(guān)系失衡是三江源區(qū)生態(tài)退化的根本原因[5]，實施生態(tài)移民是緩解草場壓力、維持畜牧平衡的有效方式之一，但要實現(xiàn)生態(tài)移民“遷得出，穩(wěn)得住，富得起”，政府就必須采取一系列措施支持移民發(fā)展。就三江源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償而言，補(bǔ)償主體是國家，地方政府配套相應(yīng)資金，生態(tài)補(bǔ)償方式主要有兩種類型：一是退牧還草工程補(bǔ)償，主要包括每年每戶3 000—8 000元不等的飼料糧款以及800—2 000元/戶不等的取暖與燃料補(bǔ)助；二是國家其他生態(tài)建設(shè)工程補(bǔ)償，包括退耕還林(草)工程、天然林保護(hù)工程、生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)?，?biāo)準(zhǔn)一般在1.75—5元/畝。補(bǔ)償資金來源渠道單一，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，有限的資金以下毛毛雨的形式，分散用于各個地區(qū)的各種生態(tài)補(bǔ)償，造成資金的低效使用和浪費。

2.3 考核激勵機(jī)制和生態(tài)補(bǔ)償績效評價體系不完備

根據(jù)《生態(tài)文明制度改革總體方案》，跨省流域橫向生態(tài)補(bǔ)償以“中央引導(dǎo)，地方補(bǔ)償為主”，但目前仍主要通過中央財政縱向轉(zhuǎn)移支付平衡地方財力的方式進(jìn)行，跨區(qū)域間橫向轉(zhuǎn)移支付難以落地實施，其中原因一方面與橫向轉(zhuǎn)移支付的復(fù)雜性有關(guān)，另一方面則是因為地方政府對建立橫向轉(zhuǎn)移支付的積極性不高。為提高區(qū)縣政府生態(tài)保護(hù)的積極性，環(huán)保部(現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部)于2012年開始以縣域生態(tài)環(huán)境指標(biāo)(EI)為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生態(tài)績效考核評估。由于縣域生態(tài)環(huán)境狀況不僅與區(qū)縣政府進(jìn)行生態(tài)保護(hù)的努力程度相關(guān)，一定程度上還受到自然氣候變化等外部隨機(jī)性因素影響，并且區(qū)縣政府進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的努力成效也不能立竿見影地體現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境指標(biāo)之中，造成中央政府與區(qū)縣政府之間存在信息不對稱的局面。當(dāng)重點生態(tài)功能區(qū)區(qū)縣政府面對生態(tài)環(huán)境改善的不確定性和風(fēng)險規(guī)避程度較大時，僅以EI指標(biāo)作為激勵性轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)將產(chǎn)生較大的代理成本，影響激勵機(jī)制的效果[6]。2008年國家頒布實施《國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》，由財政部直接將資金撥付給各地，并更新完善相關(guān)管理規(guī)定。但這些規(guī)定沒有制定詳細(xì)的資金使用辦法，也沒有提出明確的資金使用監(jiān)管措施，導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償資金被擠占挪用現(xiàn)象嚴(yán)重?，F(xiàn)階段國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的績效評價體系僅包括縣域生態(tài)環(huán)境指標(biāo)(EI)，所能揭示的區(qū)縣政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)努力信息較為有限。缺乏完善的績效評價體系，使得生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付過程存在巨大風(fēng)險，無法準(zhǔn)確監(jiān)測財政資金的使用情況以及生態(tài)補(bǔ)償效果的分析總結(jié)，不利于后續(xù)財政資金有效投入和監(jiān)管。

3 完善三江源流域橫向轉(zhuǎn)移支付制度的建議

建立三江源流域橫向轉(zhuǎn)移支付制度，明確規(guī)定橫向轉(zhuǎn)移支付的主體、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、路徑和方式等，是解決三江源流域生態(tài)服務(wù)有效供給問題的重要途徑，有助于激勵起貧困地區(qū)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性，形成生態(tài)補(bǔ)償和環(huán)境保護(hù)的良性互動關(guān)系。

3.1 明確三江源流域橫向轉(zhuǎn)移支付的主體和對象

生態(tài)補(bǔ)償橫向轉(zhuǎn)移支付資金主體的確定取決于生態(tài)補(bǔ)償受益范圍的大小，理論上所有受益于三江源的地區(qū)都應(yīng)作為橫向轉(zhuǎn)移支付的主體。但由于三江源區(qū)的生態(tài)產(chǎn)品惠及全國乃至全球，把大多數(shù)國家和政府列為橫向轉(zhuǎn)移支付的主體不具有可行性和現(xiàn)實性，因此筆者建議將受益關(guān)系較為密切的省份作為轉(zhuǎn)移支付的主體，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展再進(jìn)行完善。目前，以流域補(bǔ)償為主的三江源自然保護(hù)區(qū)橫向轉(zhuǎn)移支付的主體包括“兩江一河”的中下游經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地方政府，橫向轉(zhuǎn)移支付的對象即三江源自然保護(hù)區(qū)所在地政府。由經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的中下游地區(qū)承擔(dān)三江源的保護(hù)責(zé)任，有利于減輕源頭地區(qū)生態(tài)建設(shè)負(fù)擔(dān)，助力全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。

3.2 界定三江源流域橫向轉(zhuǎn)移支付的范圍和標(biāo)準(zhǔn)

退牧還草、退耕還林等縱向轉(zhuǎn)移支付很難滿足三江源區(qū)生態(tài)保護(hù)多方位、多層次的建設(shè)需要。因此，三江源區(qū)橫向轉(zhuǎn)移支付的范圍，還應(yīng)包括推進(jìn)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)、改善居民生產(chǎn)生活條件、提高基本公共服務(wù)能力三個方面。中國工程院專家組成員依據(jù)以上三項標(biāo)準(zhǔn)，估算出三江源區(qū)2010—2030年基于生態(tài)保護(hù)成本總投入的補(bǔ)償總資金為4 095.4億元(詳情參見表1)。2005年國務(wù)院批準(zhǔn)實施了《三江源自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)總體規(guī)劃》，明確三江源生態(tài)保護(hù)和建設(shè)一期工程總投資75.07億元，用于2005—2020年間的森林草原防火、鼠害防治、退耕還林、能源建設(shè)等22個子項目；2013年國務(wù)院通過了保護(hù)區(qū)二期總體規(guī)劃，計劃投資160.57億元，進(jìn)一步加強(qiáng)三江源生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護(hù)建設(shè)。雖然國家單方面的投入在三江源生態(tài)建設(shè)龐大的資金需求面前稍顯單薄，但是“眾人拾柴火焰高”，其他受益發(fā)達(dá)地區(qū)通過橫向轉(zhuǎn)移支付，攜起手來就能將生態(tài)保護(hù)成本的資金缺口堵住。

生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定一直是建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的難點和核心問題。國外傾向于采用協(xié)商方式確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，我國縱向轉(zhuǎn)移支付根據(jù)財政收支缺口等因素對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行量化，但是生態(tài)補(bǔ)償橫向轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)的核算要受到眾多因素的限制。以三江源自然保護(hù)區(qū)為例，由于缺乏統(tǒng)一、權(quán)威的指標(biāo)體系和測算方法，而且大量環(huán)境數(shù)據(jù)難以獲得，導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值評估核算難以取得各方滿意的結(jié)果。因此，筆者建議在方法和技術(shù)有限的情況下，以生態(tài)保護(hù)成本和發(fā)展機(jī)會成本的變動為理論參考，結(jié)合國家相關(guān)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及青海省三江源區(qū)的具體情況確定合理可行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。生態(tài)保護(hù)成本是指為保護(hù)、維持或恢復(fù)生態(tài)環(huán)境而投入的直接成本或付出的經(jīng)濟(jì)代價，是實際發(fā)生的支出和費用。發(fā)展機(jī)會成本指生態(tài)服務(wù)生產(chǎn)者為保護(hù)和建設(shè)生態(tài)環(huán)境而放棄的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會，并由此造成的機(jī)會損失。三江源區(qū)發(fā)展機(jī)會成本主要包括由于執(zhí)行更加嚴(yán)格的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)而喪失的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會損失和為治理生態(tài)環(huán)境而放棄的基本經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)生活損失，尤其是生態(tài)移民造成的生活成本增加[7]。

表1 三江源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償各項目及分階段資金估算表 (單位：億元)

3.3 拓寬三江源流域橫向轉(zhuǎn)移支付的路徑和方式

2020年4月，財政部、生態(tài)環(huán)境部、水利部和國家林草局聯(lián)合印發(fā)《支持引導(dǎo)黃河全流域建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點實施方案》，明確規(guī)定了黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)思想、實施范圍和期限、主要措施和組織保障，為我國全面建立流域橫向生態(tài)補(bǔ)償以及重點生態(tài)功能區(qū)橫向生態(tài)補(bǔ)償指明了方向。

三江源地區(qū)作為“兩江一河”的發(fā)源地，流域源頭的治理情況將直接影響全流域的保護(hù)治理成本，因此三江源流域是探索建立流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹攸c和優(yōu)先試驗地區(qū)。三江源地區(qū)橫向生態(tài)補(bǔ)償涉及省份眾多，補(bǔ)償數(shù)額巨大且情況復(fù)雜，僅通過青海省與其他省市很難在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、范圍等方面達(dá)成一致，這就需要中央政府從中協(xié)調(diào)引導(dǎo)，為三江源自然保護(hù)區(qū)橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕咔逭系K。可以借鑒清潔發(fā)展機(jī)制，由四部門會同有關(guān)部門和地方在“兩江一河”流域上下

游各省間建立三江源生態(tài)環(huán)境共建共享機(jī)制[8]或者流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制工作平臺，強(qiáng)化溝通協(xié)商，督促工作開展，確保相關(guān)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確客觀全面。中央財政每年從水污染防治資金中安排一部分資金，支持引導(dǎo)三江源地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償橫向轉(zhuǎn)移支付的建立，資金納入中央生態(tài)環(huán)保資金項目儲備庫管理，采用因素法分配。三江源自然保護(hù)區(qū)中下游地區(qū)聯(lián)合設(shè)立三江源保護(hù)橫向轉(zhuǎn)移支付基金作為生態(tài)補(bǔ)償資金轉(zhuǎn)移的中轉(zhuǎn)站和蓄水池。同時，三江源地區(qū)可實行動態(tài)生態(tài)補(bǔ)償，將補(bǔ)償資金數(shù)額與保護(hù)效果掛鉤，生態(tài)保護(hù)效果好的區(qū)縣增加補(bǔ)償資金，保護(hù)效果差的區(qū)縣維持或者減少補(bǔ)償資金，實現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償權(quán)責(zé)統(tǒng)一，促進(jìn)行政部門的有效管理。

3.4 完善三江源流域橫向轉(zhuǎn)移支付的激勵機(jī)制和績效評估體系

我國財政體制的完善需要其他領(lǐng)域的配套改革，同樣，我國生態(tài)補(bǔ)償橫向轉(zhuǎn)移支付的完善也需要相應(yīng)激勵機(jī)制的革新。完善激勵機(jī)制的重點就是提高發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖杂X性，以及貧困地區(qū)進(jìn)行生態(tài)保護(hù)修復(fù)的積極性。在縣域生態(tài)環(huán)境指標(biāo)(EI)之外，將區(qū)縣的生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金投入、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單實施情況作為生態(tài)補(bǔ)償激勵時的參考，加強(qiáng)對區(qū)縣政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)活動的監(jiān)管，從而提升生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付的激勵效果。努力促進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)政府由推動型橫向轉(zhuǎn)移向自發(fā)型橫向轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)變，探索建立差異性政績考核機(jī)制。通過衡量不同地區(qū)在生態(tài)服務(wù)功能方面貢獻(xiàn)的差異，將環(huán)境建設(shè)與生態(tài)保護(hù)的成效和貢獻(xiàn)納入指標(biāo)體系中。此外，經(jīng)過制度設(shè)計為生態(tài)功能區(qū)提供一定的社會保障和給予稅收優(yōu)惠政策，以提高生態(tài)地區(qū)提供生態(tài)產(chǎn)品和管護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性。

按照主體功能導(dǎo)向建立橫向轉(zhuǎn)移支付的績效評估體系，可以將三江源自然保護(hù)區(qū)的績效評價分為過程績效評價和結(jié)果績效評價[9]。過程績效的評價指標(biāo)主要包括橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制的導(dǎo)向明確程度、機(jī)制健全度、轉(zhuǎn)出資金的適當(dāng)性和及時性、轉(zhuǎn)入資金分配的合理性和橫向流動渠道暢通度；結(jié)果績效的評價指標(biāo)主要包括主體功能量化值的變化率和主體功能量化值的偏離度等。嘗試將區(qū)域氣候條件等有利于揭示區(qū)縣政府面臨的外部風(fēng)險指標(biāo)納入轉(zhuǎn)移支付的績效評價體系，改變基于絕對績效的激勵機(jī)制，探索構(gòu)建基于相對績效的激勵評估體系。