周博雅，魯 力

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430073)

一、文獻(xiàn)梳理與研究視角

在中國(guó)快速發(fā)展進(jìn)程中，基層法治建設(shè)是全面依法治國(guó)的重要組成部分，其對(duì)于推動(dòng)鄉(xiāng)村振興、使“三農(nóng)問(wèn)題”得到更好地解決有重大意義?；鶎有姓?zhí)法的成效直接關(guān)系著人民群眾的生產(chǎn)生活，決定著黨執(zhí)政的社會(huì)基礎(chǔ)和執(zhí)政能力、國(guó)家治理的根基和水平。2010年以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院大力推行基層行政管理體制改革，黨的十八屆三中全會(huì)、黨的十九屆三中全會(huì)都對(duì)此提出明確要求。2019年1月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)明確提出綜合設(shè)置基層審批服務(wù)機(jī)構(gòu)、積極推進(jìn)基層綜合行政執(zhí)法改革，充分體現(xiàn)了黨中央對(duì)基層法治工作的高度重視和中央推進(jìn)基層行政管理體制改革的堅(jiān)定決心?；鶎泳C合行政執(zhí)法體系作為有關(guān)基層行政執(zhí)法的制度性規(guī)范總和，是依據(jù)現(xiàn)有的法律框架，對(duì)于制度的一種創(chuàng)新型執(zhí)法體制，其是否健全直接關(guān)系到基層綜合行政執(zhí)法的有效性[1]。因此，進(jìn)一步完善基層綜合行政執(zhí)法體系建設(shè)對(duì)不斷提升基層綜合行政執(zhí)法水平和有效開(kāi)展基層綜合行政執(zhí)法工作具有重要意義。

針對(duì)有效建設(shè)、健全基層綜合行政執(zhí)法體系，學(xué)術(shù)界從宏觀的角度進(jìn)行了較為全面的研究和討論。其中一種可行的完善基層綜合行政執(zhí)法體系的思路是：第一，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理機(jī)關(guān)的執(zhí)法主體地位；第二，完善行政執(zhí)法部門結(jié)構(gòu)；第三，提高行政執(zhí)法人員綜合素質(zhì)；第四，推動(dòng)執(zhí)法和普法相結(jié)合[2]。另有學(xué)者針對(duì)綜合行政執(zhí)法體系建設(shè)過(guò)程中存在的問(wèn)題提出了合理配置執(zhí)法層級(jí)、促進(jìn)執(zhí)法人員身份過(guò)渡、保障綜合執(zhí)法的經(jīng)費(fèi)等對(duì)策措施[3]。此外，也有觀點(diǎn)認(rèn)為破解基層綜合執(zhí)法的深層矛盾必須立法先行，完善基層綜合執(zhí)法法律法規(guī)[4]。而進(jìn)一步理順基層綜合行政執(zhí)法體系，還需要明確各部門的權(quán)責(zé)關(guān)系，促進(jìn)執(zhí)法協(xié)調(diào)配合[5]。

近年來(lái)，對(duì)基層綜合行政執(zhí)法改革的研究也出現(xiàn)了新的路徑，開(kāi)始從宏觀研究朝著微觀分析演進(jìn)，逐漸著眼于基層綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)即“農(nóng)村綜合執(zhí)法大隊(duì)”的設(shè)置問(wèn)題。對(duì)于一些走在改革前沿的試點(diǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，設(shè)立農(nóng)村綜合執(zhí)法大隊(duì)組建領(lǐng)導(dǎo)工作小組，市縣兩級(jí)聯(lián)動(dòng)，是形成各單獨(dú)設(shè)置的執(zhí)法隊(duì)伍融合效果1+1>2的關(guān)鍵[6]。另有研究指出，部分試點(diǎn)鎮(zhèn)農(nóng)村綜合執(zhí)法隊(duì)伍的設(shè)置方式可行性、系統(tǒng)性、穩(wěn)定性、預(yù)測(cè)性不強(qiáng)，設(shè)立機(jī)制不明確、不公平、不透明，導(dǎo)致政府部門內(nèi)部利益博弈、內(nèi)耗加大，綜合執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法效率大打折扣[7]。為科學(xué)合理地設(shè)置農(nóng)村綜合執(zhí)法大隊(duì)，必須因地制宜，充分考慮執(zhí)法環(huán)境和執(zhí)法水平，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，著眼于解決人民群眾最急最憂的突出問(wèn)題，突出執(zhí)法重難點(diǎn)領(lǐng)域[8]。分析農(nóng)村綜合執(zhí)法大隊(duì)的設(shè)置問(wèn)題為深化基層綜合行政執(zhí)法改革開(kāi)辟了新路徑，但現(xiàn)有分析更多停留在綜合執(zhí)法隊(duì)伍的“門面”建設(shè)和外界需求上，還缺乏一個(gè)統(tǒng)一、完整的理論分析框架。實(shí)際上，綜合執(zhí)法隊(duì)伍和其他執(zhí)法部門間的彼此協(xié)同、綜合執(zhí)法規(guī)則體系的完善和組織網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建等條件關(guān)乎綜合行政執(zhí)法的有效性，對(duì)農(nóng)村綜合執(zhí)法大隊(duì)設(shè)置問(wèn)題的研究可以進(jìn)一步上升至人員、職能、執(zhí)法權(quán)等要素的整合層面，通過(guò)協(xié)同治理理論來(lái)構(gòu)建起統(tǒng)一的研究范式。

“協(xié)同治理”(Collaborative Governance)的實(shí)踐與學(xué)術(shù)探討目前已經(jīng)成為公共行政領(lǐng)域的熱門議題。協(xié)同治理是個(gè)人、各種公共或私人機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的不同利益主體得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。其中既包括具有法律約束力的正式制度和規(guī)則，也包括各種促成協(xié)商與和解的非正式的制度安排[9]。協(xié)同治理在治理理論的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)合作治理的協(xié)同性，指的是處于同一治理網(wǎng)絡(luò)中的多元主體間通過(guò)協(xié)調(diào)合作，形成彼此嚙合、相互依存、共同行動(dòng)、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的局面，產(chǎn)生有序的治理結(jié)構(gòu)，以促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)[10]。近年來(lái)，有學(xué)者嘗試打破“協(xié)同治理=協(xié)同理論+治理理論”的傳統(tǒng)研究視角，另辟蹊徑開(kāi)展研究，將協(xié)同治理與公私伙伴關(guān)系、民營(yíng)化、網(wǎng)絡(luò)治理、協(xié)作性公共管理等相似概念進(jìn)行比較、分析，提出協(xié)同治理是這樣一個(gè)過(guò)程：政府與企業(yè)、社會(huì)組織或者公民等利益相關(guān)者，為解決共同的社會(huì)問(wèn)題，以比較正式的適當(dāng)方式進(jìn)行互動(dòng)和決策，并分別對(duì)結(jié)果承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任[11]。此外，有觀點(diǎn)認(rèn)為，協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)機(jī)制建設(shè)和制度構(gòu)建，健全協(xié)同治理的機(jī)制應(yīng)當(dāng)從三個(gè)方面著手：一是治理主體的自身建設(shè)，這包括政府職能的轉(zhuǎn)變與社會(huì)組織的完善；二是治理主體的責(zé)任機(jī)制建立；三是多主體聯(lián)動(dòng)體系建設(shè)，包括加強(qiáng)信息化建設(shè)，組織網(wǎng)絡(luò)銜接以及工作制度銜接[12]。作為一門新興的理論，協(xié)同治理理論雖然還沒(méi)有明晰的理論框架和完善的理論體系，但其理論主張和訴求指向已經(jīng)較為明確[13]，能夠較好地嵌入農(nóng)村綜合執(zhí)法大隊(duì)的整合過(guò)程。

基層綜合執(zhí)法遵循著協(xié)同治理的邏輯，它與協(xié)同治理存在密切關(guān)聯(lián)和內(nèi)在一致性，其綜合執(zhí)法過(guò)程本質(zhì)上是一個(gè)典型的多主體協(xié)調(diào)一致、聯(lián)合聯(lián)動(dòng)的協(xié)同治理過(guò)程。因此，本文將立足于基層生產(chǎn)生活的最新態(tài)勢(shì)，從農(nóng)村綜合執(zhí)法大隊(duì)的整合細(xì)節(jié)著手，運(yùn)用協(xié)同治理理論，厘清農(nóng)村綜合執(zhí)法大隊(duì)的整合和執(zhí)法過(guò)程中所涉及到的協(xié)同治理主體間的協(xié)同關(guān)系，發(fā)掘基層綜合執(zhí)法的協(xié)同治理模式，旨在進(jìn)一步推動(dòng)基層綜合執(zhí)法隊(duì)伍的規(guī)范化建設(shè)和提高其執(zhí)法效率，同時(shí)在一定程度上豐富基層行政管理體制改革的相關(guān)研究。本研究通過(guò)對(duì)湖北省大冶市靈鄉(xiāng)鎮(zhèn)、還地橋鎮(zhèn)、陳貴鎮(zhèn)等多地各支農(nóng)村綜合執(zhí)法大隊(duì)進(jìn)行調(diào)研，剖析其具體整合過(guò)程，并探究綜合執(zhí)法權(quán)力的下沉及“前臺(tái)+后臺(tái)”行政管理模式的建設(shè)情況，在此基礎(chǔ)上探索和總結(jié)農(nóng)村綜合執(zhí)法隊(duì)伍整合運(yùn)行過(guò)程中存在的問(wèn)題，梳理出綜合執(zhí)法隊(duì)伍整合的有效性要件，并提出相應(yīng)的優(yōu)化建議。

二、案例描述：農(nóng)村綜合執(zhí)法大隊(duì)整合的實(shí)踐探索與運(yùn)作堵點(diǎn)

(一)實(shí)踐探索

本研究所選取的研究對(duì)象——大冶市，為湖北省轄縣級(jí)市，由黃石市代管。截至2019年，大冶市轄10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、4個(gè)城區(qū)街道辦事處、1個(gè)國(guó)家級(jí)高新區(qū)和1個(gè)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)，總?cè)丝?6萬(wàn)?！兑庖?jiàn)》發(fā)布后，大冶市在方案報(bào)備、向社會(huì)公開(kāi)以及具體行動(dòng)工作中均走在全國(guó)前列。2019年6月28日，大冶市根據(jù)《省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)〈關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的實(shí)施意見(jiàn)〉的通知》文件精神，大冶市《市委辦公室、市政府辦公室關(guān)于印發(fā)〈大冶市關(guān)于深入推進(jìn)陳貴鎮(zhèn)行政管理體制改革實(shí)施方案〉等3個(gè)方案的通知》，開(kāi)始啟動(dòng)機(jī)構(gòu)改革。其不斷探索構(gòu)建精干高效的組織體系和運(yùn)行機(jī)制，從傳統(tǒng)的部門間聯(lián)合執(zhí)法起步，走向跨部門整合統(tǒng)一的新型農(nóng)村綜合行政執(zhí)法體系(見(jiàn)表1)。

表1 大冶市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)賦權(quán)事項(xiàng)承接清單(部分)

首先，大冶市改革試點(diǎn)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限得到極大擴(kuò)張。遵循“應(yīng)放盡放、按需下放”的原則，按照“集中+委托+交辦”的模式，大冶市部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)將在三年內(nèi)承接湖北省經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)上級(jí)行政審批、行政處罰、行政征收、行政給付、行政確認(rèn)、行政裁決等賦權(quán)事項(xiàng)達(dá)362項(xiàng)，包括市場(chǎng)準(zhǔn)入、投資建設(shè)、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等多方面的權(quán)限。這極大地扭轉(zhuǎn)了過(guò)去基層行政執(zhí)法“查處分離”的“老大難”局面，為農(nóng)村綜合執(zhí)法大隊(duì)的整合奠定了基礎(chǔ)。

其次，大冶市改革試點(diǎn)鎮(zhèn)建立了更加高效的組織架構(gòu)。遵循精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能原則，按照“前臺(tái)+后臺(tái)”運(yùn)行模式，各試點(diǎn)鎮(zhèn)整合現(xiàn)有站所、分局執(zhí)法力量和資源，組建統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)——農(nóng)村綜合執(zhí)法大隊(duì)。大隊(duì)集中行使城鎮(zhèn)管理、自然資源管理、環(huán)境保護(hù)、市場(chǎng)監(jiān)管、農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理、殯葬管理等領(lǐng)域法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的全部或部分行政處罰權(quán)，以及與行政處罰權(quán)相關(guān)的行政監(jiān)督檢查、行政強(qiáng)制權(quán)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)名義開(kāi)展執(zhí)法工作，并接受大冶市有關(guān)主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。同時(shí)整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道內(nèi)部決策、管理、監(jiān)督職責(zé)及力量，綜合設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批服務(wù)機(jī)構(gòu)——政務(wù)服務(wù)中心，與農(nóng)村綜合執(zhí)法大隊(duì)共同構(gòu)成“前臺(tái)”，直接面對(duì)公民和法人，承擔(dān)行政執(zhí)法和行政審批、公共服務(wù)職責(zé)；黨政內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)作為“后臺(tái)”，為“前臺(tái)”工作提供支持和保障。這種“前臺(tái)+后臺(tái)”的行政管理模式，為推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量注入了強(qiáng)大的動(dòng)力。

再次，大冶市大力推行城鄉(xiāng)網(wǎng)格化服務(wù)管理。各試點(diǎn)鎮(zhèn)依托現(xiàn)有的網(wǎng)格化服務(wù)管理平臺(tái)，整合相關(guān)部門專網(wǎng)，建立覆蓋就業(yè)和社會(huì)保障、衛(wèi)生健康、政法綜治、消防安全、信訪維穩(wěn)、文化教育、黨建等各領(lǐng)域的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合服務(wù)管理體系。努力健全“一張網(wǎng)聯(lián)動(dòng)、一個(gè)平臺(tái)匯總、一個(gè)機(jī)制研判”的全方位、全覆蓋服務(wù)管理工作機(jī)制，促進(jìn)網(wǎng)格化服務(wù)管理平合與綜合行政執(zhí)法和便民服務(wù)信息共享、職能互補(bǔ)和有機(jī)融合。這為農(nóng)村綜合行政執(zhí)法向數(shù)字化、信息化轉(zhuǎn)變創(chuàng)造了可能。

最后，大冶市改革試點(diǎn)鎮(zhèn)嘗試建立務(wù)實(shí)高效的用編用人制度。為合理配置工作力量，各試點(diǎn)鎮(zhèn)統(tǒng)籌使用行政編制、事業(yè)編制和鄉(xiāng)改人員、“以錢養(yǎng)事”人員力量，對(duì)鎮(zhèn)屬機(jī)構(gòu)事業(yè)編制人員嚴(yán)格遵循“編隨事轉(zhuǎn)、人隨編走”的原則進(jìn)行調(diào)劑。這在一定程度上保障了鎮(zhèn)行政管理、綜合執(zhí)法、政務(wù)服務(wù)等工作需要。

以大冶市陳貴鎮(zhèn)為例，截至2020年3月底，全鎮(zhèn)共立案登記166件，累計(jì)處罰各類市場(chǎng)主體81家、罰款35.02萬(wàn)元；違章停車處罰203輛，罰款2.87萬(wàn)元，上傳交警違章停車平臺(tái)120輛；共計(jì)行政處罰37.89萬(wàn)元。通過(guò)執(zhí)法巡查、舉報(bào)，共制止違法建筑143起、拆除64家；清理占路汽修廠17家、規(guī)范沙石料場(chǎng)8家；全面規(guī)范治理鎮(zhèn)區(qū)文化市場(chǎng)、夜市燒烤攤點(diǎn)40家，制止低俗文化演出6次；結(jié)合環(huán)保、國(guó)土部門，短時(shí)間內(nèi)拆除小鍋爐140余臺(tái)，查處散煤用戶54余家，拆除圖斑110余處。處理領(lǐng)導(dǎo)批轉(zhuǎn)和市長(zhǎng)熱線交辦案件48件，涉及交通、用水、行政效能、勞動(dòng)糾紛等12個(gè)方面，均得到妥善處理。在受理的所有案件中，沒(méi)有出現(xiàn)一例行政復(fù)議或信訪投訴案件。

實(shí)踐證明，大冶市組建農(nóng)村綜合執(zhí)法大隊(duì)，構(gòu)建“前臺(tái)+后臺(tái)”行政管理模式有效整合了執(zhí)法力量，強(qiáng)化了執(zhí)法力度，提高了執(zhí)法效率，為推動(dòng)大冶市基層法制建設(shè)和促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。但也要看到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“小馬拉大車”的問(wèn)題尚未得到根本解決，綜合執(zhí)法和專業(yè)領(lǐng)域執(zhí)法矛盾顯著、綜合執(zhí)法貫穿力不足、執(zhí)法方式未能與時(shí)俱進(jìn)等問(wèn)題比較突出，這些問(wèn)題亟待通過(guò)進(jìn)一步深化農(nóng)村綜合行政執(zhí)法體制改革來(lái)解決。

(二)運(yùn)作堵點(diǎn)

通過(guò)對(duì)大冶市各改革試點(diǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)開(kāi)展實(shí)地調(diào)研，探究其農(nóng)村綜合執(zhí)法大隊(duì)的整合情況，結(jié)合大冶市現(xiàn)有的相關(guān)政策，本研究對(duì)大冶市農(nóng)村綜合執(zhí)法大隊(duì)整合運(yùn)行過(guò)程中的堵點(diǎn)進(jìn)行了分析，總結(jié)得出以下四個(gè)方面的問(wèn)題：

1.執(zhí)法“綜而不合”。目前，大冶市綜合行政執(zhí)法改革還處于初級(jí)階段，執(zhí)法“綜而不合”是一個(gè)普遍問(wèn)題，集中體現(xiàn)于農(nóng)村綜合執(zhí)法和專業(yè)領(lǐng)域執(zhí)法之間的矛盾。從整合流程來(lái)看，隊(duì)伍整合方面，大冶市各支農(nóng)村綜合執(zhí)法大隊(duì)主要以現(xiàn)有的站所、分局為依托，在現(xiàn)行體制范圍內(nèi)進(jìn)行合并；職能整合方面，綜合執(zhí)法職能不跨部門、層級(jí)整合，而是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和上級(jí)派出機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍內(nèi)實(shí)行簡(jiǎn)單拆撤和簡(jiǎn)單綜合；人員整合方面，綜合執(zhí)法人員以歸口劃轉(zhuǎn)為主，并未有效提升法律知識(shí)和新的專業(yè)領(lǐng)域知識(shí)。當(dāng)具備專業(yè)技能的執(zhí)法人員在綜合執(zhí)法過(guò)程中進(jìn)入陌生領(lǐng)域開(kāi)展工作時(shí)，受到工作職能和既有知識(shí)水平的約束，“專業(yè)化”便成為執(zhí)法的一大障礙[14]。由此導(dǎo)致綜合執(zhí)法和專業(yè)執(zhí)法的矛盾比較突出，最后一線執(zhí)法還是“綜而不合”，浪費(fèi)了執(zhí)法資源和人力物力。此外，由于各領(lǐng)域執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和程序的不統(tǒng)一，存在一定的執(zhí)法壁壘，綜合執(zhí)法往往主要以過(guò)去專業(yè)領(lǐng)域的牽頭執(zhí)法機(jī)構(gòu)的程序?yàn)橹鳎自斐梢蛱幹贸绦虻牟灰?guī)范而引發(fā)執(zhí)法糾紛，在日常執(zhí)法中以城管和市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域執(zhí)法引發(fā)的糾紛案例較為常見(jiàn)。因此，大冶市農(nóng)村綜合執(zhí)法還處于探索階段，尚未形成常規(guī)性的執(zhí)法力量，執(zhí)法成效不足。

2.執(zhí)法貫穿力不足。農(nóng)村綜合執(zhí)法，最終的目的是消除基層社會(huì)的法治“空白”。但當(dāng)前綜合執(zhí)法仍難以有效貫穿城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，綜合執(zhí)法工作缺乏滲透力，存在“政權(quán)懸浮”和“上下不通”的現(xiàn)象。在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，農(nóng)村綜合執(zhí)法大隊(duì)既被要求落實(shí)上級(jí)政府的政策、執(zhí)行上級(jí)政府的指令，又需要面對(duì)以“禮俗”力量為主導(dǎo)的鄉(xiāng)土社會(huì)[15]，這就對(duì)綜合執(zhí)法的工作方式和手段提出了較高的要求。同時(shí)，隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革后國(guó)家與農(nóng)民之間的關(guān)系轉(zhuǎn)變——由“汲取型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)性”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民之間的聯(lián)系逐漸弱化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可利用的鄉(xiāng)土資源日漸減少[16]，綜合執(zhí)法工作的難度進(jìn)一步加大，部分農(nóng)村成為“一管就僵、一放就亂”的執(zhí)法“釘子戶”，執(zhí)法難以貫穿整個(gè)基層。另外，大冶市在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的賦權(quán)過(guò)程中，對(duì)權(quán)力的下放和承接較為樂(lè)觀，未能解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)在資金、人才、技術(shù)方面的短板，存在權(quán)力下放方式不合理、執(zhí)法資源分配跟不上、縣鄉(xiāng)兩級(jí)不協(xié)作等問(wèn)題。下放的權(quán)力農(nóng)村綜合執(zhí)法大隊(duì)往往“接不住、用不好”，部分領(lǐng)域仍舊只能“查”不能“處”，其執(zhí)法貫穿能力也因此受到限制。

3.執(zhí)法法律法規(guī)滯后。明確、可操作的執(zhí)法法律法規(guī)是農(nóng)村綜合行政執(zhí)法工作有效開(kāi)展的前置性條件。換言之，合理界定農(nóng)村綜合執(zhí)法的執(zhí)法內(nèi)涵和執(zhí)法范圍是有效推進(jìn)基層行政管理體制改革之基石。但我國(guó)的農(nóng)村綜合執(zhí)法工作起步較晚，農(nóng)村綜合執(zhí)法法律法規(guī)的頒布與實(shí)施也相對(duì)滯后，從執(zhí)法手段來(lái)看，行政處罰權(quán)的集中行使有行政處罰法作為明確依據(jù)，而行政強(qiáng)制措施、行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的集中綜合仍處于因缺少法律法規(guī)支撐而無(wú)法有效運(yùn)用的狀態(tài)，這使得基層對(duì)于在哪個(gè)層級(jí)、哪些領(lǐng)域綜合執(zhí)法以及綜合執(zhí)法的具體流程和綜合執(zhí)法到什么程度等模糊不清，往往只能依據(jù)現(xiàn)有的其他部門的法律法規(guī)和執(zhí)法工作者的既有經(jīng)驗(yàn)開(kāi)展綜合執(zhí)法工作。同時(shí)，由于法律本身的滯后性特征與農(nóng)村快速發(fā)展之間的矛盾，導(dǎo)致農(nóng)村綜合執(zhí)法依據(jù)的法律法規(guī)、各類條例與現(xiàn)在的營(yíng)商環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、文化環(huán)境等脫節(jié)。例如《農(nóng)業(yè)法》、《畜牧法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》以及《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》、《獸藥管理?xiàng)l例》等在“執(zhí)法設(shè)計(jì)”層面上還是彼此獨(dú)立，各執(zhí)一詞，存在多重導(dǎo)向，導(dǎo)致綜合執(zhí)法需要和立法配套制度間產(chǎn)生了一定的矛盾，影響了綜合執(zhí)法的力度和信度。

4.審批、執(zhí)法銜接不當(dāng)。大冶市作為基層行政管理體制改革的試點(diǎn)區(qū)域，其所轄的各經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)往往擁有數(shù)以百計(jì)的企業(yè)和數(shù)以萬(wàn)計(jì)的人口，僅靠數(shù)十人的基層執(zhí)法隊(duì)伍，又沒(méi)有社會(huì)力量的參與，很難把鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理好。本次改革，大冶市各試點(diǎn)鎮(zhèn)創(chuàng)新體制機(jī)制，重點(diǎn)搭建了政務(wù)服務(wù)中心和農(nóng)村綜合執(zhí)法大隊(duì)兩個(gè)“前臺(tái)”機(jī)構(gòu)，直接代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使審批服務(wù)和行政執(zhí)法權(quán)限。但通過(guò)實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)格化服務(wù)管理平臺(tái)與綜合行政執(zhí)法和審批便民服務(wù)的融合還處在起步階段，“窗口辦理+綜合執(zhí)法”的治理模式還沒(méi)有完全構(gòu)建起來(lái)，政務(wù)服務(wù)中心和農(nóng)村綜合執(zhí)法大隊(duì)之間仍存在各自為政、難以形成合力，信息共享使用效率低下等問(wèn)題。此外，無(wú)論是政務(wù)服務(wù)中心的工作人員還是農(nóng)村綜合執(zhí)法大隊(duì)的執(zhí)法人員，都沒(méi)有隨著工作性質(zhì)的變化和工作職能的轉(zhuǎn)變而更新。由于不同部門審批、執(zhí)法事項(xiàng)的依據(jù)、流程、文書(shū)等要求各異，基層人員一時(shí)難以具備新增任務(wù)所需要的水平和能力，經(jīng)常出現(xiàn)審批操作混亂、收集證據(jù)鏈不完整、執(zhí)法程序不規(guī)范等問(wèn)題，進(jìn)一步增加了案件審批和綜合執(zhí)法的銜接障礙，影響了執(zhí)法效率。

三、農(nóng)村綜合執(zhí)法大隊(duì)整合問(wèn)題的協(xié)同治理維度闡釋

從大冶市的改革實(shí)踐探索中可以發(fā)現(xiàn)，其農(nóng)村綜合執(zhí)法大隊(duì)的整合運(yùn)行過(guò)程體現(xiàn)著基層協(xié)同治理多個(gè)維度的不足，最終無(wú)法實(shí)現(xiàn)審批服務(wù)與執(zhí)法力量的有效整合，這是大冶市難以順利推進(jìn)行政管理體制改革的重要原因。具體來(lái)說(shuō)，農(nóng)村綜合執(zhí)法大隊(duì)的整合協(xié)同治理維度不足，主要表現(xiàn)為以下四個(gè)方面：

(一)內(nèi)部協(xié)同不足，隊(duì)伍組建失當(dāng)

作為基層治理的核心主體，大冶市農(nóng)村綜合執(zhí)法大隊(duì)的組建方式應(yīng)遵循協(xié)同治理的內(nèi)部協(xié)同邏輯，具體來(lái)說(shuō)就是強(qiáng)調(diào)人員橫向調(diào)配和工作職能整合的合理性，解決專業(yè)化分工和統(tǒng)一執(zhí)法的問(wèn)題。但在執(zhí)法人員的橫向調(diào)動(dòng)上，大冶市主要還是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府某些職能部門和縣級(jí)政府部門的基層站所、分局的工作人員簡(jiǎn)單劃轉(zhuǎn)進(jìn)農(nóng)村綜合執(zhí)法大隊(duì)為主，未充分考慮編制、崗位和人員的對(duì)應(yīng)性問(wèn)題，片面強(qiáng)調(diào)“人隨編走”或簡(jiǎn)單“因編獲人”，導(dǎo)致執(zhí)法人員“懂業(yè)務(wù)的過(guò)不來(lái)，過(guò)來(lái)的業(yè)務(wù)生疏”，崗位與人員錯(cuò)配，極大地增加了各執(zhí)法人員相互協(xié)同共同履職的難度。另外，農(nóng)村綜合執(zhí)法對(duì)人員的素質(zhì)要求較高，要求既掌握領(lǐng)域?qū)I(yè)技術(shù)，又具備法律知識(shí)，但因基層農(nóng)村綜合執(zhí)法隊(duì)伍往往待遇偏低，很難留住優(yōu)秀的專業(yè)性人才，導(dǎo)致基層人員流動(dòng)性大，各工作人員專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備、執(zhí)法能力、執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)參差不齊，將難以承擔(dān)執(zhí)法領(lǐng)域和監(jiān)管對(duì)象點(diǎn)多、面廣、執(zhí)法任務(wù)繁重、執(zhí)法周期較長(zhǎng)的新型綜合執(zhí)法工作。

其次，在工作職能整合方面，將權(quán)責(zé)這塊“蛋糕”做好，再進(jìn)行合理分配至關(guān)重要。但由于大冶市目前過(guò)于注重機(jī)構(gòu)合并和人員加總，致使職能整合“一刀切”，人員權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)失當(dāng)。例如，對(duì)于城管、城建、食藥監(jiān)、國(guó)土行政這類專業(yè)性較強(qiáng)、從業(yè)人員較多、執(zhí)法程序較為復(fù)雜的領(lǐng)域，由于在農(nóng)村綜合執(zhí)法大隊(duì)整合之前其相應(yīng)的執(zhí)法隊(duì)伍級(jí)別相同、工作職能彼此獨(dú)立、工作方式較為成熟，一經(jīng)整合，其原有工作人員便成為了“強(qiáng)勢(shì)群體”，并將舊部門的工作思路延續(xù)到新組建隊(duì)伍中去，同時(shí)繼續(xù)行使各自原有的職權(quán)。加之大冶市在向鄉(xiāng)鎮(zhèn)的賦權(quán)過(guò)程中，依舊走“權(quán)力—領(lǐng)域”路線[17]，缺乏執(zhí)法整體性思維，導(dǎo)致權(quán)責(zé)不平衡進(jìn)一步加大，綜合執(zhí)法名實(shí)分離。因此，對(duì)于基層來(lái)說(shuō)，綜合執(zhí)法隊(duì)伍內(nèi)部不同領(lǐng)域人才彼此協(xié)調(diào)、合作執(zhí)法的協(xié)同治理模式還停留在理論層面，沒(méi)有得到有效落實(shí)。

(二)內(nèi)外協(xié)同不足，執(zhí)法重心偏高

強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)是本次改革的核心，是破解基層“權(quán)小責(zé)大”問(wèn)題的關(guān)鍵，這就要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)與大冶市在權(quán)力下放、資源分配、聯(lián)合執(zhí)法等方面進(jìn)行充分的內(nèi)外協(xié)同，從而真正推動(dòng)執(zhí)法重心的下移。但實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，一方面，大冶市主要采用委托和交辦的方式向鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權(quán)，而除了安全生產(chǎn)等領(lǐng)域有針對(duì)委托執(zhí)法的相關(guān)依據(jù)外，絕大部分領(lǐng)域的委托執(zhí)法缺乏相應(yīng)的法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定，委托執(zhí)法的實(shí)際作用范圍有限，加之委托執(zhí)法的責(zé)任承擔(dān)主體仍是縣級(jí)政府部門，其可能出于規(guī)避不利后果的目的，限制農(nóng)村綜合執(zhí)法大隊(duì)的行動(dòng)，致使委托執(zhí)法“窄且虛”。另一方面，大冶市在執(zhí)法資源的向下傾斜上存在較大缺口，包括執(zhí)法經(jīng)費(fèi)、執(zhí)法裝備、執(zhí)法人才等，都存在一定程度的供給不足，加大了農(nóng)村綜合執(zhí)法隊(duì)伍承接權(quán)力的難度，“權(quán)力下放接不住、用不好”的現(xiàn)象普遍存在，基層依舊是“看得見(jiàn)的管不著”。

與此同時(shí)，隨著基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化，特別是對(duì)于大冶市的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，其普通民眾的思想觀念、價(jià)值取向、利益訴求趨于多元化，更是對(duì)農(nóng)村綜合執(zhí)法的能力和水平提出了更高的要求。面對(duì)一些呈現(xiàn)跨區(qū)域、違法對(duì)象分散、案情重大復(fù)雜等特點(diǎn)的違法案件，農(nóng)村綜合執(zhí)法大隊(duì)往往會(huì)尋求上級(jí)政府部門的幫助，但縣、鄉(xiāng)兩級(jí)往往因缺乏溝通、權(quán)責(zé)劃分不明而產(chǎn)生案件信息不對(duì)稱、執(zhí)法相互推諉等問(wèn)題，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)違法案件的有效、全面、源頭打擊。此外，縣級(jí)政府未落實(shí)指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法等工作的責(zé)任，對(duì)其執(zhí)法體系的建設(shè)指導(dǎo)流于形式，導(dǎo)致執(zhí)法隊(duì)伍缺乏“龍頭示范”，往往“野蠻生長(zhǎng)”，進(jìn)一步削弱了其執(zhí)法能力。由此，綜合執(zhí)法內(nèi)外協(xié)同不足成為了基層執(zhí)法的重心仍然停留在縣級(jí)部門的重要原因。

(三)規(guī)則體系不夠完善，協(xié)同治理缺乏保障

大冶市農(nóng)村綜合執(zhí)法大隊(duì)整合后，存在執(zhí)法人員身份不明確、崗位與人員錯(cuò)配、舊部門的工作思路延續(xù)到新組建的綜合執(zhí)法隊(duì)伍中、綜合執(zhí)法程序不規(guī)范、工作協(xié)同合作“摸著石頭過(guò)河”、執(zhí)法缺乏社會(huì)監(jiān)督等問(wèn)題，究其原因，主要還是農(nóng)村綜合執(zhí)法隊(duì)伍內(nèi)部沒(méi)有構(gòu)建有利于協(xié)同的規(guī)則體系，即執(zhí)法隊(duì)伍規(guī)章制度不夠完善。綜合執(zhí)法隊(duì)伍和其他部門間、綜合執(zhí)法隊(duì)伍內(nèi)部工作人員間，存在著不同的價(jià)值判斷和利益需求，也擁有不同的社會(huì)資源，當(dāng)這些治理主體產(chǎn)生矛盾和沖突時(shí)，需要在新整合的綜合執(zhí)法隊(duì)伍內(nèi)將這些權(quán)力以一種穩(wěn)定的方式形成互助關(guān)系，明確權(quán)責(zé)關(guān)系和合作模式。即通過(guò)提煉出一套能夠促進(jìn)職能融合、行動(dòng)同步、權(quán)責(zé)分明的工作流程架構(gòu)和規(guī)章制度，來(lái)將各類執(zhí)法權(quán)捏合成一個(gè)整體[14]，同時(shí)明確執(zhí)法權(quán)責(zé)歸屬、綜合執(zhí)法界限，并做到執(zhí)法留痕、執(zhí)法公開(kāi)。

另外，農(nóng)村綜合執(zhí)法在立法層面缺乏“頂層設(shè)計(jì)”。完善的立法是使整個(gè)農(nóng)村綜合執(zhí)法協(xié)同治理體系順利運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障。現(xiàn)階段，從中央到地方的相關(guān)文件都提出要將各部門在鎮(zhèn)、街道層面的派出機(jī)構(gòu)整合由鎮(zhèn)統(tǒng)一管理，這是需要修改法律予以支持。同時(shí)，按照《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使的職權(quán)包括上級(jí)政府交辦的其他事項(xiàng)，但哪些權(quán)力可以交辦，特別是行政許可、行政處罰等權(quán)力是否可以交辦，并沒(méi)有明確的規(guī)定，而委托執(zhí)法也面臨著同樣的問(wèn)題。此外，基于信息化、網(wǎng)絡(luò)化的新型綜合執(zhí)法尚缺乏明確的法律依據(jù)。例如，在線監(jiān)控的數(shù)據(jù)與群眾拍攝的照片和錄制的視頻目前只能發(fā)揮預(yù)警或執(zhí)法補(bǔ)充作用，其能否作為執(zhí)法的有效證據(jù)尚不明確。規(guī)則體系層面的缺失，導(dǎo)致綜合執(zhí)法處置程序不規(guī)范，執(zhí)法困難重重，備受爭(zhēng)議，糾紛不斷，在一定程度上限制了執(zhí)法的成效性。

(四)組織網(wǎng)絡(luò)不夠成熟，協(xié)同響應(yīng)有待提升

構(gòu)建基于動(dòng)態(tài)事物的組織網(wǎng)絡(luò)，能夠有效提升各治理主體協(xié)同響應(yīng)的能力，從整體上強(qiáng)化協(xié)同治理效能?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”的提出為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村綜合執(zhí)法大隊(duì)與其他外部主體彼此協(xié)同、合力執(zhí)法提供了一條絕佳的路徑。目前大冶市正大力推廣“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”平臺(tái)，積極探索“前臺(tái)+后臺(tái)”行政管理模式，推進(jìn)集中審批服務(wù)和綜合行政執(zhí)法。但實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，一方面，受限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的人才素質(zhì)、技術(shù)水平、資金實(shí)力，信息化平臺(tái)的建設(shè)開(kāi)發(fā)程度比較低，還停留在信息發(fā)布和辦公自動(dòng)化等層次較低的簡(jiǎn)單應(yīng)用上，行政執(zhí)法、行政審批、公共服務(wù)建設(shè)方面還比較落后，無(wú)法滿足審批、監(jiān)管和執(zhí)法互聯(lián)互動(dòng)的要求，真正可以讓群眾和政府工作人員進(jìn)行互動(dòng)的渠道也不多，“街鄉(xiāng)吹哨，部門報(bào)到”的執(zhí)法響應(yīng)機(jī)制還無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

另一方面，基層工作人員的思想觀念比較落后，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，由于缺乏相應(yīng)的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，其對(duì)電子政務(wù)了解并不多，對(duì)信息技術(shù)在行政審批和綜合執(zhí)法工作中的優(yōu)勢(shì)和重要性認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致他們?cè)诠ぷ髦袩o(wú)法正確、科學(xué)地使用信息化平臺(tái)，只能繼續(xù)走“睜大眼，跑斷腿，寫(xiě)斷筆”的老路。第二，綜合執(zhí)法大隊(duì)和政務(wù)服務(wù)中心兩大“前臺(tái)”核心部門合作意識(shí)不足，往往忽略審批和執(zhí)法工作的內(nèi)在聯(lián)系，對(duì)案件缺乏整體性考慮，在工作中各行其是，不利于信息化平臺(tái)進(jìn)行信息共享，不主動(dòng)打破科層制壁壘，浪費(fèi)了信息化資源。此外，基層群眾的整體知識(shí)水平和文化水平也在一定程度上制約著電子政務(wù)服務(wù)功能的發(fā)揮，“不知道、不會(huì)用”現(xiàn)象普遍存在。因此，以信息化平臺(tái)為依托的組織網(wǎng)絡(luò)建設(shè)還不夠成熟，需要進(jìn)一步提升其“硬實(shí)力”和“軟實(shí)力”，同時(shí)加速其與基層群眾的對(duì)接，來(lái)實(shí)現(xiàn)治理主體的協(xié)同響應(yīng)。

四、農(nóng)村綜合執(zhí)法大隊(duì)整合要件與狀態(tài)

農(nóng)村綜合執(zhí)法大隊(duì)順利整合運(yùn)行的實(shí)現(xiàn)必然以充分的內(nèi)外協(xié)同、完善的規(guī)則體系以及成熟的組織網(wǎng)絡(luò)的實(shí)現(xiàn)為要件。一般而言，只有在農(nóng)村綜合執(zhí)法大隊(duì)的組建方式正確，執(zhí)法重心由縣級(jí)下移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，執(zhí)法協(xié)同有完善的規(guī)則體系加以保障，協(xié)同響應(yīng)依托成熟高效的組織網(wǎng)絡(luò)得以提升的情形下，綜合執(zhí)法大隊(duì)才能整合到位并運(yùn)行流暢。任何條件的缺失都會(huì)引發(fā)不同程度的整合運(yùn)行困境，并引發(fā)執(zhí)法沖突。

(一)農(nóng)村綜合執(zhí)法大隊(duì)整合的有效性要件

1.治理主體的內(nèi)外協(xié)同。作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革下的新型執(zhí)法主體，農(nóng)村綜合執(zhí)法大隊(duì)整合的第一要?jiǎng)?wù)是通過(guò)充分的內(nèi)部協(xié)同和內(nèi)外協(xié)同以促進(jìn)綜合執(zhí)法的落地成型。這主要體現(xiàn)為兩個(gè)方面：一方面，內(nèi)部協(xié)同上，應(yīng)以人為導(dǎo)向，合理劃轉(zhuǎn)執(zhí)法人員，實(shí)現(xiàn)人崗匹配，同時(shí)通過(guò)對(duì)執(zhí)法領(lǐng)域的再劃分、執(zhí)法人員的再調(diào)動(dòng)和執(zhí)法權(quán)的再分配，破除執(zhí)法的專業(yè)壁壘，避免“短板效應(yīng)”，進(jìn)而完成執(zhí)法隊(duì)伍的內(nèi)部整合。另一方面，綜合執(zhí)法大隊(duì)與縣級(jí)部門等的內(nèi)外協(xié)同是破除綜合執(zhí)法“孤軍奮戰(zhàn)”困境的關(guān)鍵?；鶎雍涂h級(jí)部門要形成常態(tài)化、固定化的交流制度和透明化、整體化的聯(lián)合執(zhí)法制度，為綜合執(zhí)法奠定良好的基礎(chǔ)。

2.協(xié)同規(guī)則體系的完善。協(xié)同行動(dòng)規(guī)則的重要性猶如協(xié)同學(xué)中的序參量，決定著治理結(jié)構(gòu)的平衡和治理成果的好壞[18]。隨著基層法治化的推進(jìn)和非正式權(quán)威、情面、親緣關(guān)系等鄉(xiāng)土資源的流失，非正式、非規(guī)范的治理技術(shù)將不再適用，必須通過(guò)構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)化的執(zhí)法規(guī)則體系來(lái)約束執(zhí)法主體，規(guī)范執(zhí)法行為。同時(shí)，從部門規(guī)章制度到執(zhí)法立法層面的完善，都需要緊密聯(lián)系實(shí)際，并做到與時(shí)俱進(jìn)，從而適應(yīng)基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展變化。從某些程度上說(shuō)，協(xié)同治理的過(guò)程是各種行為主體都認(rèn)可的行動(dòng)規(guī)則的制定過(guò)程，也是促進(jìn)治理主體利益協(xié)同與價(jià)值協(xié)同的制度的完善過(guò)程。

3.構(gòu)建動(dòng)態(tài)的組織網(wǎng)絡(luò)體系。農(nóng)村綜合執(zhí)法大隊(duì)、政務(wù)服務(wù)中心和縣級(jí)相關(guān)主管部門等基層治理主體間相互合作依賴且關(guān)系復(fù)雜，它們需要通過(guò)一個(gè)共同的系統(tǒng)相互組織起來(lái)，通過(guò)各種形式的信息交流和溝通達(dá)成共識(shí)，才能實(shí)現(xiàn)綜合執(zhí)法聯(lián)動(dòng)和各種資源的協(xié)同增效。依托信息化平臺(tái)的“前臺(tái)+后臺(tái)”治理模式為各治理主體面對(duì)需要協(xié)同的事務(wù)時(shí)能夠通過(guò)有效協(xié)同化解問(wèn)題、提供服務(wù)或滿足需求創(chuàng)造了條件。但目前這種組織網(wǎng)絡(luò)建設(shè)還處于起步階段，一旦成熟，將全面提升各主體協(xié)同響應(yīng)的能力，從整體上升華協(xié)同治理體系。

(二)農(nóng)村綜合執(zhí)法大隊(duì)整合有效性要件的幾種組合狀態(tài)

農(nóng)村綜合執(zhí)法大隊(duì)整合有效性的三大條件邏輯并不是相互獨(dú)立的，治理主體的內(nèi)外協(xié)同是最根本的前提條件，完善的規(guī)則體系是協(xié)同治理的保障，組織網(wǎng)絡(luò)建設(shè)是強(qiáng)化協(xié)同效能的必由之路，三大要件缺一不可。因此，從三者之間的相輔相成、內(nèi)在遞進(jìn)、不可分割的邏輯關(guān)系出發(fā)，根據(jù)整合有效性的充要性條件，就存在以下四種組合狀態(tài)，具體情況見(jiàn)圖1。

圖1 農(nóng)村綜合執(zhí)法大隊(duì)整合的有效性要件及其組合狀態(tài)

1.內(nèi)外協(xié)同不足，規(guī)則體系不夠完善，且組織網(wǎng)絡(luò)建設(shè)缺位。農(nóng)村綜合執(zhí)法大隊(duì)只有在內(nèi)外協(xié)同充分的前提下，才能實(shí)現(xiàn)綜合執(zhí)法的初步運(yùn)轉(zhuǎn)，才能在此基礎(chǔ)上逐步完善有利于協(xié)同的規(guī)則體系。內(nèi)外協(xié)同不足是一種最為明顯的綜合執(zhí)法隊(duì)伍整合失當(dāng)?shù)臓顟B(tài)，沒(méi)有滿足根本性前提條件。在這種隊(duì)伍整合狀態(tài)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)致力于修補(bǔ)執(zhí)法人員、執(zhí)法權(quán)、執(zhí)法資源等方面的漏洞，夯實(shí)綜合執(zhí)法的基礎(chǔ)，否則綜合執(zhí)法隊(duì)伍的整合是完全無(wú)效的，后兩者的建設(shè)也將無(wú)從談起。

2.內(nèi)外協(xié)同充分，但規(guī)則體系不夠完善，且組織網(wǎng)絡(luò)建設(shè)缺位。相對(duì)于第一種狀態(tài)而言，該整合狀態(tài)的前提得到了保障，整合有效性有所提升。在這種狀態(tài)下，由于規(guī)章制度和法律法規(guī)的缺乏，使得綜合執(zhí)法的科學(xué)性、規(guī)范性、公信度較低；組織網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的缺位制約了各治理主體間的信息共享、互聯(lián)互通，使得審批、監(jiān)管、執(zhí)法工作銜接不當(dāng)，對(duì)越來(lái)越隱蔽的違法違規(guī)行為反應(yīng)靈敏程度較低。在這種低公信度和低透明度的雙重刺激下，群眾往往不會(huì)積極參與到綜合執(zhí)法隊(duì)伍對(duì)紛繁復(fù)雜的違規(guī)違法案件進(jìn)行發(fā)現(xiàn)和處置的過(guò)程中去，因此組織網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)喪失了群眾基礎(chǔ)。

3.內(nèi)外協(xié)同充分，規(guī)則體系完善，但組織網(wǎng)絡(luò)建設(shè)缺位。相對(duì)于前兩種狀態(tài)而言，該整合狀態(tài)的有效性進(jìn)一步提升，但仍未實(shí)現(xiàn)綜合執(zhí)法隊(duì)伍整合的完整有效性要求。在這種狀態(tài)下，雖然實(shí)現(xiàn)了治理主體的內(nèi)外協(xié)同，并且由于構(gòu)建起了比較完善的規(guī)則體系，使得綜合執(zhí)法可以運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，也能夠保障群眾的知情權(quán)和參與權(quán)，但是，由于組織網(wǎng)絡(luò)的缺位，作為強(qiáng)化協(xié)同效能的必由之路，現(xiàn)代化的執(zhí)法模式未能構(gòu)建起來(lái)。信息化時(shí)代，在這種整合狀態(tài)下，綜合執(zhí)法隊(duì)伍即使整合成立，但始終處于一種“低效能”的運(yùn)作狀態(tài)，執(zhí)法不力和執(zhí)法糾紛也會(huì)隨之而來(lái)。

4.內(nèi)外協(xié)同充分，規(guī)則體系完善，且組織網(wǎng)絡(luò)健全。根據(jù)對(duì)整合有效性要件的界定，在四種整合狀態(tài)中，只有處于該狀態(tài)時(shí)才能夠稱之為實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村綜合執(zhí)法大隊(duì)整合的有效性。在這種狀態(tài)下，實(shí)現(xiàn)了充分的內(nèi)外部協(xié)同，執(zhí)法隊(duì)伍組建方式正確，執(zhí)法重心隨著執(zhí)法權(quán)和執(zhí)法資源的傾斜成功下移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，綜合執(zhí)法“名實(shí)相符”；協(xié)同治理過(guò)程有完善的規(guī)則體系予以保障，綜合執(zhí)法行為規(guī)范，執(zhí)法公信度高，綜合執(zhí)法“名正言順”，群眾基礎(chǔ)不斷牢固；組織網(wǎng)絡(luò)得以成功構(gòu)建并逐漸成熟，提升了各治理主體協(xié)同響應(yīng)水平，也為政民互動(dòng)開(kāi)辟了信息化渠道，綜合執(zhí)法體系得到“全面升華”。這是一種最為理想的農(nóng)村綜合執(zhí)法大隊(duì)整合狀態(tài)，其執(zhí)法效率最高，執(zhí)法效果最好。

五、農(nóng)村綜合執(zhí)法大隊(duì)整合的協(xié)同機(jī)制構(gòu)建

沿著對(duì)農(nóng)村綜合執(zhí)法大隊(duì)整合有效性的理論闡釋，借助來(lái)自大冶市的案例剖析，本文從隊(duì)伍整合的內(nèi)部協(xié)同、外部協(xié)同、規(guī)則體系完善和組織網(wǎng)絡(luò)建設(shè)四個(gè)方面入手，嘗試探索構(gòu)建農(nóng)村綜合執(zhí)法大隊(duì)整合的協(xié)同機(jī)制。

(一)提升內(nèi)部協(xié)同水平：強(qiáng)化隊(duì)伍能力建設(shè)，明確跨領(lǐng)域執(zhí)法模式

農(nóng)村綜合執(zhí)法大隊(duì)的能力建設(shè)對(duì)于執(zhí)法隊(duì)伍內(nèi)部人員間的協(xié)同和執(zhí)法隊(duì)伍與其他部門的協(xié)同都起著關(guān)鍵性作用。在整合組建農(nóng)村綜合執(zhí)法隊(duì)伍的過(guò)程中，一是要細(xì)化、落實(shí)選拔程序，把人員素質(zhì)和能力作為選拔標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)統(tǒng)一組織考試，擇優(yōu)錄用原農(nóng)村執(zhí)法人員，或按照《公務(wù)員法》，通過(guò)調(diào)任、轉(zhuǎn)任或公開(kāi)招考的方式充實(shí)執(zhí)法力量，并按程序申領(lǐng)行政執(zhí)法證，實(shí)行持證上崗、亮證執(zhí)法；二是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村綜合執(zhí)法人員的培訓(xùn)，定期組織執(zhí)法人員學(xué)習(xí)法律法規(guī)，掌握相關(guān)領(lǐng)域法律知識(shí)和執(zhí)法辦案技巧，促進(jìn)隊(duì)伍內(nèi)部人員間的相互交流，全面提升農(nóng)村綜合執(zhí)法能力；三是創(chuàng)新人事管理制度，維持行政和事業(yè)人員身份不變，分類管理，統(tǒng)一使用，并建立部門目標(biāo)考核和工作人員績(jī)效考核制度，努力破解“干與不干一個(gè)樣，干多干少一個(gè)樣，干好干壞一個(gè)樣”的難題。

此外，在職能整合和分配上，綜合執(zhí)法大隊(duì)可以打破原有條線限制，通過(guò)均衡分配執(zhí)法人員和執(zhí)法權(quán)，將隊(duì)伍按片區(qū)分成三到四個(gè)中隊(duì)，避免“強(qiáng)勢(shì)群體”的產(chǎn)生，隊(duì)內(nèi)相對(duì)分工，整體協(xié)同執(zhí)法。并嘗試建立“隊(duì)管面、員管片”的執(zhí)法權(quán)責(zé)制度，分片包干，責(zé)任到人，實(shí)現(xiàn)一員多崗，一崗雙責(zé)，做到“簡(jiǎn)單執(zhí)法一肩挑，重大執(zhí)法聯(lián)合辦”。同時(shí)，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)樹(shù)立“出門一把抓、回來(lái)再分家”的執(zhí)法理念，提高自身執(zhí)法能力水平和執(zhí)法責(zé)任感，努力跨越專業(yè)領(lǐng)域壁壘，避免選擇性執(zhí)法，提高違法行為的發(fā)現(xiàn)率和查處率。

(二)促進(jìn)執(zhí)法內(nèi)外協(xié)同：推動(dòng)執(zhí)法重心下沉，加強(qiáng)基礎(chǔ)性聯(lián)合執(zhí)法

首先，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的目的是優(yōu)化基層治理體系，增強(qiáng)法治向基層的輻射能力，使執(zhí)法重心得到真正下沉。因此，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權(quán)，縣鄉(xiāng)兩級(jí)應(yīng)當(dāng)充分協(xié)同，要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和需求導(dǎo)向，綜合考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地理區(qū)位、人口規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等特點(diǎn)，不僅要放得下、接得住，還要用得好、管得好，做到精準(zhǔn)賦權(quán)。具體來(lái)說(shuō)就是：在“用得上”方面，縣里可以提供鄉(xiāng)鎮(zhèn)“點(diǎn)菜”的賦權(quán)指導(dǎo)清單，各基層隊(duì)伍原則上在“菜單”內(nèi)“點(diǎn)菜”；在“接得住”方面，縣里要做好手把手的傳、幫、帶，同時(shí)加大執(zhí)法資源的傾斜力度，保證日常辦公和執(zhí)法辦案經(jīng)費(fèi)，完善執(zhí)法裝備的配備，以加強(qiáng)農(nóng)村綜合執(zhí)法大隊(duì)承接能力，而不能一放了之；在“管得好”方面，基層和縣級(jí)機(jī)關(guān)干部要形成常態(tài)化、固定化的交流制度，同時(shí)可以通過(guò)選派一批縣級(jí)機(jī)關(guān)干部到綜合執(zhí)法大隊(duì)任職、掛職[19]，來(lái)實(shí)現(xiàn)縣鄉(xiāng)兩級(jí)的互聯(lián)互通，從而避免“放小不放大”“放虛不放實(shí)”“放權(quán)不同步”的現(xiàn)象。

其次，農(nóng)村綜合執(zhí)法過(guò)程中，無(wú)論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合執(zhí)法隊(duì)伍，還是縣級(jí)的相關(guān)垂管部門，在執(zhí)法過(guò)程中都需要配合與協(xié)助。提高綜合執(zhí)法大隊(duì)的內(nèi)外協(xié)同水平，實(shí)現(xiàn)縣鄉(xiāng)兩級(jí)基礎(chǔ)性聯(lián)合執(zhí)法是促進(jìn)綜合執(zhí)法向基層滲透、將農(nóng)村違規(guī)違法案件“扼殺在搖籃中”的有力抓手，其核心在于：(1)縣級(jí)政府應(yīng)該通過(guò)適當(dāng)松動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“屬地管理”責(zé)任，即不再對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府法定職權(quán)范圍之外的工作進(jìn)行考評(píng)[20]，盡量減少非必要的“一票否決”項(xiàng)，從而降低基層綜合執(zhí)法的運(yùn)行負(fù)擔(dān)，為聯(lián)合執(zhí)法打下基礎(chǔ)。(2)縣級(jí)垂管部門和農(nóng)村綜合執(zhí)法大隊(duì)間，應(yīng)當(dāng)明確職責(zé)分工，杜絕不同層級(jí)執(zhí)法權(quán)重復(fù)配置、多層執(zhí)法或“都不出手”的問(wèn)題，確保執(zhí)法主體的明確和執(zhí)法流程的順暢。(3)縣鄉(xiāng)兩級(jí)在案件查處過(guò)程中應(yīng)當(dāng)積極溝通，打破科層制壁壘，提升整體任務(wù)觀念，充分共享案件信息，推動(dòng)基礎(chǔ)性聯(lián)合執(zhí)法，進(jìn)而提升違法案件的處置力度和效率。此外，還可以通過(guò)在各行政村指派“協(xié)管員”，進(jìn)一步增強(qiáng)綜合執(zhí)法的貫穿力。

(三)完善協(xié)同規(guī)則體系：強(qiáng)化隊(duì)伍內(nèi)部管理，完善立法層面建設(shè)

完善的規(guī)章制度對(duì)于落實(shí)農(nóng)村綜合執(zhí)法有非常重要的作用，即通過(guò)制定協(xié)同治理中各行為主體都認(rèn)可的規(guī)則有效解決執(zhí)法人員身份不明確、崗位與人員錯(cuò)配、綜合執(zhí)法程序不規(guī)范、執(zhí)法缺乏社會(huì)監(jiān)督等問(wèn)題，提高協(xié)同治理的效率?；诖?，在執(zhí)法規(guī)章制度建立中，應(yīng)做到以下幾點(diǎn):(1)完善辦案制度。辦案制度中應(yīng)包含案件受理、調(diào)查取證、聽(tīng)證、審查及上報(bào)等相關(guān)內(nèi)容，并確保執(zhí)法人員與執(zhí)法事項(xiàng)能夠相互適應(yīng)，使執(zhí)法工作的多方配合更加順暢。(2)完善執(zhí)法人員管理制度。加大執(zhí)法人員管理力度，制定《日常工作管理辦法》手冊(cè)，明確各崗位的職責(zé)，規(guī)范和約束執(zhí)法人員的行為習(xí)慣，減少工作失誤。(3)完善財(cái)務(wù)和檔案管理制度。及時(shí)掌握收支情況，提高農(nóng)村綜合執(zhí)法中相關(guān)信息數(shù)據(jù)的完整性，做到執(zhí)法留痕，各項(xiàng)工作有據(jù)可考。(4)完善監(jiān)督及舉報(bào)制度。健全舉報(bào)的利益激勵(lì)和保障機(jī)制，確保執(zhí)法公平、公正、公開(kāi)。

同時(shí)，深化農(nóng)村綜合行政執(zhí)法改革，必須完善農(nóng)村綜合執(zhí)法頂層設(shè)計(jì)，用立法指導(dǎo)實(shí)踐。因此，第一，我國(guó)應(yīng)該加快研究出臺(tái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權(quán)的相關(guān)法規(guī)規(guī)章，按照法定程序?qū)^(qū)縣部門對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的權(quán)力下放作出授權(quán)、提出明確要求、進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，就下放權(quán)力的種類、事項(xiàng)、標(biāo)準(zhǔn)、程序等作出統(tǒng)一規(guī)定，并明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法主體資格和委托交辦執(zhí)法的法律效力。第二，不斷完善已有的專門性法律法規(guī)，指導(dǎo)專業(yè)領(lǐng)域執(zhí)法，使農(nóng)村綜合執(zhí)法做到有法可查、有法可依。第三，在行使集中行政審批和綜合行政執(zhí)法后，還要對(duì)案(事)件進(jìn)行A、B、C、D風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)分類，對(duì)下放的審批事項(xiàng)和執(zhí)法事項(xiàng)建立健全權(quán)力運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制，確保權(quán)責(zé)對(duì)等。第四，要加快完善基于信息化、網(wǎng)絡(luò)化的新型綜合執(zhí)法法律法規(guī)，通過(guò)地方立法為鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法提供依據(jù)，進(jìn)一步健全有利于多主體協(xié)同治理的農(nóng)村綜合執(zhí)法法律體系。

(四)健全執(zhí)法組織網(wǎng)絡(luò)：創(chuàng)新綜合執(zhí)法模式打造“平臺(tái)+”體制機(jī)制

隨著時(shí)代的發(fā)展，電子信息技術(shù)在基層逐漸普及，也為農(nóng)村綜合執(zhí)法提供了全新的路徑。參考武漢市各區(qū)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”的網(wǎng)格化、信息化城市治理模式，加速網(wǎng)格化服務(wù)管理平合與綜合行政執(zhí)法有機(jī)融合，健全各治理主體基于動(dòng)態(tài)事務(wù)的組織網(wǎng)絡(luò)的一種可行的模式是：首先，以已有的網(wǎng)格化管理體系為基礎(chǔ)，制定出臺(tái)網(wǎng)格治理、網(wǎng)格化執(zhí)法的一系列專項(xiàng)管理制度，在規(guī)則層面保障網(wǎng)格管理與綜合執(zhí)法的無(wú)縫銜接。其次，在縣級(jí)層面成立網(wǎng)格化指揮中心，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面成立副指揮中心，以街道和鄉(xiāng)村為單位，設(shè)立網(wǎng)格員，負(fù)責(zé)片區(qū)內(nèi)違法案件的發(fā)現(xiàn)、上報(bào)和案件辦理的督導(dǎo)。同時(shí)構(gòu)建“民呼我應(yīng)綜合執(zhí)法平臺(tái)”，打造“平臺(tái)+”體制機(jī)制，依托平臺(tái)，把縣級(jí)指揮中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)指揮分中心、街道社區(qū)及鄉(xiāng)村等基層單位連接到一起。當(dāng)街道和鄉(xiāng)村的網(wǎng)格員發(fā)現(xiàn)或接收到群眾反映的違法違規(guī)問(wèn)題時(shí)，通過(guò)綜合執(zhí)法平臺(tái)這個(gè)載體“吹哨”，把問(wèn)題報(bào)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣兩級(jí)指揮中心，經(jīng)指揮中心內(nèi)部研判后，決定是否出動(dòng)農(nóng)村綜合執(zhí)法大隊(duì)或其他縣級(jí)垂管部門，即做到“街鄉(xiāng)吹哨，部門報(bào)到”(見(jiàn)圖2)。

圖2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)民呼我應(yīng)平臺(tái)工作機(jī)制圖

此外，在整合相關(guān)部門專網(wǎng)，健全一張網(wǎng)聯(lián)動(dòng)的基礎(chǔ)上，要通過(guò)構(gòu)建審批信息與監(jiān)管執(zhí)法信息的“雙向推送”模式，進(jìn)一步加強(qiáng)部門交流信息化程度，以促進(jìn)審批、監(jiān)管、執(zhí)法三者的工作銜接。具體來(lái)說(shuō)：審批部門突出“事前把關(guān)”，將審批結(jié)果的數(shù)據(jù)信息通過(guò)政務(wù)平臺(tái)及時(shí)傳送給監(jiān)管部門；監(jiān)管部門強(qiáng)化“前后聯(lián)動(dòng)”，根據(jù)數(shù)據(jù)信息列出監(jiān)管目錄清單和追責(zé)清單，開(kāi)展事中事后監(jiān)管，并將監(jiān)管情況及時(shí)反饋給審批部門，做到“一批就管、審管同步”，同時(shí)按照?qǐng)?zhí)法部門的需要，出具認(rèn)定意見(jiàn)，提供行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)鑒定等業(yè)務(wù)支持；執(zhí)法部門抓好“事后查處”，對(duì)群眾舉報(bào)投訴或監(jiān)管部門通過(guò)信息平臺(tái)反映的違法違規(guī)行為及時(shí)受理核查，并依法處置，及時(shí)將處理結(jié)果反饋給監(jiān)管部門。由此，這種全新的治理模式，將幫助農(nóng)村綜合執(zhí)法完成由“人主導(dǎo)”到“技術(shù)引”，治理模式從“單治”向“共治”的轉(zhuǎn)變，有利于促進(jìn)綜合執(zhí)法大隊(duì)和其他協(xié)同治理主體之間的整體聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)執(zhí)法資源的整合共享和加強(qiáng)綜合執(zhí)法的社會(huì)監(jiān)督，幫助農(nóng)村綜合執(zhí)法適應(yīng)不斷變化的基層社會(huì)，滿足人民群眾的新需求。

六、結(jié) 語(yǔ)

依據(jù)協(xié)同治理理論，并結(jié)合對(duì)大冶市的實(shí)地調(diào)研，本文就鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層行政管理體制改革中農(nóng)村綜合執(zhí)法大隊(duì)的整合問(wèn)題進(jìn)行了闡述和分析。在此基礎(chǔ)上梳理出了農(nóng)村綜合執(zhí)法大隊(duì)有效整合的要件，提出了構(gòu)建農(nóng)村綜合執(zhí)法大隊(duì)整合協(xié)同機(jī)制的一種可行的思路。整合農(nóng)村綜合執(zhí)法大隊(duì)在本質(zhì)上是一種基于基層治理需要的多主體協(xié)調(diào)一致、聯(lián)合聯(lián)動(dòng)的行政管理體制改革過(guò)程，由于人員調(diào)動(dòng)、職能整合不當(dāng)和執(zhí)法資源、權(quán)力分配不平衡等因素的影響，隊(duì)伍整合組建后會(huì)在運(yùn)行過(guò)程中遭受極大的執(zhí)法阻力。執(zhí)法糾紛的產(chǎn)生和執(zhí)法效率低下的本質(zhì)是由于對(duì)“協(xié)同治理”內(nèi)在邏輯的違背，因此，需要沿著“協(xié)同治理”的內(nèi)在需求，不斷弱化和規(guī)避綜合執(zhí)法隊(duì)伍整合的阻礙因素。以協(xié)同治理的四個(gè)維度為路徑，強(qiáng)化綜合執(zhí)法隊(duì)伍的內(nèi)部協(xié)同、內(nèi)外協(xié)同，完善綜合執(zhí)法規(guī)則體系，健全綜合執(zhí)法組織網(wǎng)絡(luò)。通過(guò)建立和完善農(nóng)村綜合執(zhí)法大隊(duì)整合的協(xié)同治理機(jī)制，提高執(zhí)法的力度與效率，從而開(kāi)拓基層法治工作的新局面。隨著社會(huì)問(wèn)題的日益復(fù)雜，基層的違法違規(guī)案件也在轉(zhuǎn)型升級(jí)，如何進(jìn)一步有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)村綜合執(zhí)法大隊(duì)整合和運(yùn)行過(guò)程中的協(xié)同治理，應(yīng)成為我國(guó)基層治理關(guān)注的焦點(diǎn)。只有這樣，才能有效推動(dòng)基層政府的有序治理和長(zhǎng)效發(fā)展。